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Coexistir ha sido históricamente una necesidad y un desafío
para los pueblos.
En nuestro siglo la aventura de coexistir no es ni más fácil
ni más difícil que antes. Es simplemente más compleja.
Han aumentado y se han diversificado los factores que inciden en su éxito
o fracaso y se han perfeccionado los instrumentos de cooperación
o de destrucción, estos últimos en tal escala que han llegado
a crear el imperativo de coexistir en aras de la supervivencia no de tal
o cual pueblo en particular, sino de la humanidad en su conjunto. El hombre
intuye que una guerra nuclear puede ser su último fracaso en la
aventura de coexistir.
Comprender la lógica interna de ese gran juego que es la vida
internacional, conocer quiénes, cómo y por qué interactúan
en el escenario mundial, captar y explicar las fuerzas profundas de cambio
que operan tras la apariencia de las relaciones interestatales en un momento
histórico determinado son algunos de los objetivos de quienes intentan
una reflexión sistemática de los fenómenos de poder
entre naciones. En tal reflexión es imposible para un individuo
abstraerse de los valores que privilegia y de su propia perspectiva de
tiempo y espacio. Los valores pueden ser más o menos universales.
La perspectiva temporal y espacial siempre será particular.
Por ello, la perspectiva en que se sitúa un individuo de la actual
América Latina al reflexionar sobre la vida internacional contemporánea
será necesariamente distinta a la de un norteamericano o un europeo.
Le podrá preocupar el fenómeno de la coexistencia y de la
supervivencia de la humanidad en su totalidad. Pero es lógico que
su principal centro de interés sea la suerte final de su propio
pueblo. Tampoco la perspectiva de un argentino será similar a la
de un brasileño o a la de un colombiano. Pero, por ahora, es muy
posible que tengan mucho más de común que de antagónico.
La reflexión sistemática de las relaciones internacionales
desde una perspectiva latinoamericana puede ser útil para lograr
que en la construcción del futuro de la humanidad nuestros países
tengan algo significativo que aportar y lo puedan hacer. Saber que en
la vida internacional, en la vida misma del hombre, la distancia entre
lo deseable y lo posible puede ser enorme es, quizás, lo mínimo
que se puede exigir a quien incursione en estos temas. Puede ser el punto
de partida indispensable para quienes aspiren a obtener en la práctica
el máximo de lo posible dentro de lo deseable.
Con esa idea presentamos las reflexiones que siguen. Sólo pretenden
ser un aporte a una tarea inmensa exigida por la participación
de nuestros países en un mundo complejo y competitivo en que intuimos
que no todos podrán sobrevivir como pueblos significativos.
I
El sistema de las grandes potencias en la actualidad
1. Desde la óptica de las grandes potencias industriales, la característica
más significativa del sistema internacional actual parece ser la
flexibilización de la estructura bipolar del poder en la cúspide
como consecuencia de la autoneutralización de la fuerza nuclear
y de la consolidación de un multipolarismo económico basado
principalmente en la distribución del poder industrial y de creación
de tecnología en el mundo. Se tiene conciencia de que se está
pasando de una era de confrontación nuclear a una era en que el
factor dominante de las relaciones internacionales tiende a ser la confrontación
industrial y tecnológica.
Este cambio en la estructura de poder y en el contenido de la confrontación
entre los principales actores de la vida internacional tiende a incidir
en la valoración del "resto" del mundo visto desde el
"centro" constituido por las grandes potencias industriales.
Hasta hace muy pocos años todos los países eran vistos desde
la cúspide del sistema internacional como aliados o enemigos en
función de una confrontación sorda que no admitía
concesiones: o se pertenecía a un bloque o el otro. Las excepciones
eran zonas grises con grado variado de neutralismo admitida en la medida
en que no significaran un estorbo a ninguno de los dos contendientes o
porque ambos aceptaban tácitamente que transformarlas en zonas
aliadas hubiera llevado a la confrontación abierta y total. El
cuestionamiento interno al poder hegemónico en uno de los bloques,
o aun a veces los intentos de atemperar las rigideces del esquema, fueron
objeto en uno y otro caso de distintos tipos de sanciones. Cuba y Hungría
son sólo ejemplos visibles. Cuanto más valorado era un país
en la perspectiva de la estrategia frente al otro contendiente, menor
era la posibilidad de que se le aceptara un comportamiento heterodoxo
en el campo de la política exterior o de una concesión ideológica
en el plano interno. Los países latinoamericanos y los de Europa
del este fueron, sin duda, los más afectados por esta realidad.
La década del 50 y en parte la del 60 nos enseñan que en
un sistema internacional bipolar y heterogéneo los socios de cada
competidor principal son valorados según sea su ubicación
en la estrategia frente al rival y que su comportamiento interno y externo
no admite concesiones que comprometan tal estrategia. En la perspectiva
de la confrontación nuclear, los demás países valen
sobre todo por su ubicación geográfica en relación
a la defensa y al ataque, y por su potencialidad económica medida
en términos de recursos estratégicos. Dicha valoración
varía en función de las innovaciones de la tecnología
militar, en particular de las introducidas en los sistemas de transporte
de proyectiles nucleares, de los cambios en lo que se considera como "recurso
estratégico". El Medio Oriente, el sudeste asiático
y el Caribe, por ejemplo, han cambiado de importancia relativa en la estrategia
militar de los Estados Unidos y de la Unión Soviética a
medida que se modifica el alcance de los proyectiles nucleares o se introducen
los submarinos nucleares.
En la perspectiva de la confrontación industrial y tecnológica,
los criterios según los cuales se valora a los demás países
son distintos. Sin embargo, debe tenerse en cuenta que la idea de confrontación
nuclear sólo se ha atenuado y está en cierta forma latente.
[1] Por ello, de hecho, las grandes potencias siguen teniendo presente
en la elaboración de sus estrategias externas algunos de los anteriores
criterios de valoración. Pero parece cierto que ahora pesan más
los criterios adaptados al tipo de confrontación predominante.
¿Qué caracteriza la era de confrontación industrial
y tecnológica? Proponemos destacar como carácter principal
la necesidad que tienen los grandes países desarrollados de maximizar
a través de su proyección internacional la capacidad productiva
y generadora de tecnología de sus aparatos industriales: o sea,
la necesidad de participar en la transferencia internacional de recursos
productivos en forma tal que se creen para su propio sistema económico
nacional las condiciones más favorables. al imperativo de crecimiento
y de diversificación impuestos por la velocidad y complejidad del!
cambio tecnológico.
Ahora bien, no es que este tipo de confrontación no existiera
antes. Lo que ocurre es que la atenuación de la confrontación
nuclear, y la aceleración de los cambios tecnológicos, han
hecho pasar a un primer plano, como factor dominante de las relaciones
internacionales, la confrontación en el plano económico;
ésta, por sus características multipolares y su neutralidad
ideológica, ha introducido nuevas reglas de juego en dichas relaciones
y, en particular, nuevos criterios para definir amigos y enemigos. El
mayor poder nuclear concentrado en sólo dos grandes potencias dominó
como razón última las relaciones internacionales de la posguerra
y definió un tipo particular de sistema internacional en el que
la heterogeneidad ideológica se presentaba como la causa-bellis
latente. En la actualidad subsiste dicho poder nuclear como razón
última, pero su relativa esterilización genera la tendencia
a traspasar el centro de la confrontación al poder tecnológico
e industrial, que está distribuido entre varias potencias: el campo
de confrontación es la totalidad del sistema internacional y se
manifiesta a través de la transferencia internacional de recursos
productivos. Los países se enfrentan mutuamente en su competencia
por desempeñar un papel dominante en los intercambios económicos
y por definir en la forma más favorable a sus intereses los términos
en que dichos intercambios se producen. Las grandes negociaciones monetarias
y comerciales de la actualidad reflejan dicha confrontación y sus
resultados condicionarán en parte la distribución del poder
económico entre las grandes potencias en los próximos años.
En la era de la confrontación industrial y tecnológica,
lo importante para los países creadores de recursos productivos
es conseguir mercados, en las mejores condiciones posibles, aun cuando
éstas no sean las mejores deseables. Mercados para transferir todo
tipo de recursos, y en particular los que más exigen un mercado
ampliado, que son los tecnológicos. Mercados para colocar productos,
capitales, capacidad financiera, empresarial y tecnológica. Mercados,
en fin, para lograr una utilización óptima de todos los
factores de producción disponibles en el país y en el mundo,
a fin de maximizar el rendimiento de sistemas económicos altamente
complejos y sofisticados, como lo son los de las grandes potencias industriales.
En esta perspectiva, aun el mercado del principal rival de la era de confrontación
nuclear puede ser valioso [2] ya que, al neutralizarse en forma relativa
la posibilidad de guerra total, la heterogeneidad ideológica pierde
relevancia como frontera insuperable en las relaciones entre las dos grandes
superpotencias. Si ante la inminencia de guerra total unos y otros debieron
acentuar la idea de confrontación de sistemas ideológicos
excluyentes, la obligación de coexistir les ha permitido descubrir
al menos el carácter no necesariamente excluyente de ambos sistemas
y aun reconocer convergencias ideológicas de hecho. Por ello, quizá
pueda hablarse de "neutralidad ideológica" o "pluralismo
ideológico" para evocar no tanto la superación de la
heterogeneidad (que implicaría homogeneidad) sino su aceptación
como algo normal y no como causa-bellis.
Más aún: la atenuación de la confrontación
nuclear y el surgimiento de la confrontación tecnológica
e industrial han puesto de manifiesto la posibilidad de ampliar el área
de cooperación entre Estados anteriormente enemigos. Ello se debe
al surgimiento de un interés común en el mantenimiento de
reglas de juego que aseguren un mínimo "orden público
internacional" a fin de evitar el replanteo de la confrontación
nuclear, pero esta vez en un esquema multipolar. Es decir, ha surgido
un interés común en mantener el esquema de bipolarismo nuclear
en forma latente, lo que implica congelar la posibilidad de que otras
potencias adquieran un poder nuclear similar al alcanzado por los Estados
Unidos y la Unión Soviética.. Pero se debe también
a que ambos países, junto con las otras grandes potencias, parecen
percibir ventajas en asegurar la implantación de una nueva división
del trabajo internacional basada en la función que desempeñarán
los países en el proceso de creación y de transferencia
de tecnología como factor dominante del sistema de transferencia
internacional de recursos productivos. Como en toda estructura oligárquica,
se puede llegar a generar así un mecanismo autodefensivo en contra
de toda tendencia hacia la apertura y democratización del sistema.
La tendencia sería defender y consolidar un sistema que ha costado
implantar, que elimina o atenúa el peligro de guerra total y que
puede producir beneficios en sociedades ansiosas de conservar, de moderar,
es decir, ansiosas de tiempos de paz.
Se puede recordar, en este sentido, con Kissinger, [3] para. hacer una
analogía histórica, que también el Concierto Europeo
fue resultado de la necesidad de crear un nuevo orden internacional (un
minimum public order) que pudiese ser considerado "legítimo"
por sus actores teniendo en vista el orden revolucionario que lo precedió,
marcado por la existencia del Imperio Napoleónico cuya fuente de
legitimidad contrastaba con la de los demás países e impuso
a Francia en un cierto momento la necesidad de una seguridad y una satisfacción
absolutas; lo que a su Vez creaba para los tres países una inseguridad
y una insatisfacción potencial también absolutas. En este
esquema lo justo sería lo físicamente posible en términos
de poder, sin consideración por reglas.
Parece existir entonces un paralelo entre el Concierto Europeo y el congelamiento
oligárquico del poder en el sistema internacional actual que resulta
de la transformación de la Unión Soviética de un
Estado revolucionario necesitado de seguridad absoluta y satisfacción
absoluta (auge de la guerra fría) en un Estado participante del
sistema oligárquico y de sus reglas. Es evidente también
que la estrategia de los Estados Unidos persigue una transformación
similar y la incorporación de la China de Mao Tse-Tung.
2. Si es cierto que se han atenuado las características de "confrontación
nuclear" en el sistema internacional y que, en la perspectiva de
las grandes potencias, tienden a perder relevancia las notas de "bipolaridad"
y "heterogeneidad" que el mismo presentaba; si es cierto que
está emergiendo un nuevo sistema internacional con características
de confrontación industrial y tecnológica, en el que lo
que importa no es tanto el rol de un país en función de
una guerra total sino en el proceso de creación y transferencia
de recursos productivos, y en particular de recursos tecnológicos;
y si las notas dominantes tienden a ser el "multipolarismo"
y la "neutralidad ideológica", cabe plantearse algún
interrogante acerca del lugar que han de ocupar los países latinoamericanos
en dicho sistema.
Parecería que esta necesidad de interrogarse está basada
en un fundado temor a la cristalización de un modo particular de
distribución de poder en. el sistema internacional, [4] que si
bien no produciría la desaparición de numerosos Estados-nación
en su calidad formal de tales, podría reducirlos a la condición
de sujetos pasivos en un mundo dominado por una oligarquía de grandes
potencias que pueden llegar a controlar la creación de tecnología,
los canales y las condiciones de la transferencia internacional de recursos
y, en Última instancia, el destino del hombre en la tierra y sus
formas de vida. Se percibe un problema. de supervivencia como actores
significativos de las relaciones internacionales para países que
sin embargo poseen, al menos potencialmente, las reservas de poder necesarias
para serio, pero que se sienten amenazados por fuerzas históricas
que podrían no llegar a controlar a tiempo.
Brasil y Argentina, entre otros, son países que se interrogan
en la actualidad acerca de su participación en el sistema internacional
del futuro. Se cuestionan en qué medida les será posible
asegurar la viabilidad de un modelo de inserción internacional
que sea funcional no sólo a objetivos de desarrollo y de maximización
de bienestar, sino a objetivos de maximización de poder, a fin
de tener la libertad para autodeterminar el tipo de desarrollo y de bienestar
que les conviene y para incidir en la modelación del tipo de sistema
internacional que también convenga a sus valores e intereses. Los
caminos que siguen o seguirán estos países en dicha búsqueda,
y aun la cuestión de si realmente han de valorar en todos sus alcances
tal búsqueda, es algo que ha de escapar a este análisis.
Sólo nos interesa examinar ciertas características del sistema
internacional que puedan i1ustrarnos acerca del grado de permisibilidad
existente en el mismo para la ejecución de políticas -internas
y externas orientadas a concretar un modelo de inserción que persiga
los objetivos citados.
Al interrogarse sobre el devenir parece necesario tener en cuenta las
experiencias históricas concretas de cada país en cuanto
a sus formas de inserción en el sistema internacional y a la valoración
de objetivos de autodeterminación, ya que en cierto modo dichas
experiencias han de incidir en su comportamiento actual y futuro. Los
dos artículos que se presentan en este libro constituyen intentos
de clarificar tales experiencias, y en ambos se postula la necesidad de
introducir cambios profundos en los modelos de vinculación externa
de dichos países.
Quizás los principales denominadores comunes de estos dos estudios
son la importancia que implícita o explícitamente se atribuye
a la bi-segmentación como nota central del sistema internacional
visual izado en la perspectiva de nuestros países, y la valoración
del contexto regional -entendido como el subsistema latinoamericano de
naciones- para la elaboración de una estrategia de participación
autónoma, real y significativa en dicho sistema internacional.
En torno a ello construiremos el análisis que sigue.
II
La bi-segmentación internacional y las relaciones transnacionales
1. Stanley Hoffman ha sugerido que es necesario distinguir entre la "conciencia
nacional" (un estado mental), la "situación nacional"
(una condición) y el "nacionalismo" (una doctrina o ideología),
y agrega que no todo Estado-nación tiene la primera o el último,
pero que todos tienen una "situación nacional" entendida
como "un conjunto de características internas y una posición
en el mundo". Por ser el actual un sistema internacional "global",
en contraposición a cualquier otro en la historia, obliga a cada
uno de sus miembros a considerarse envuelto en el mismo, pero cada uno
lo hace de acuerdo con sus propias características y veo al mundo
de acuerdo con sus propias perspectivas de espacio y tiempo.5 Cantidad
y. combinación de recursos materiales y humanos, posición
geográfica y acumulación de experiencia histórica
(interna y externa) son variables importantes para definir la "situación
nacional" de un país determinado en un momento determinado
y para comprender su percepción de la situación del sistema
internacional con respecto al mismo.
La situación nacional de la Argentina y del Brasil, y en general
la de los países latinoamericanos más significativos, es
desde el punto de vista de sus características internas (cantidad
y combinación de recursos materiales y humanos, y experiencia política
nacional, por ejem.plo) indudablemente diversa, aun cuando no siempre
se la reconozca así en los análisis "globalistas"
e "indeferenciados" de la realidad regional. Desde el punto
de vista de la posición geográfica, a pesar de las diferencias
evidentes que pueden existir entre Argentina y México, por ejemplo,
puede percibirse una gran similitud en el hecho de que todos los países
de la región han estado lo suficientemente lejos del centro del
mundo como para evitar la contaminación bélica de la primera
mitad del siglo, y lo suficientemente próximos de los Estados Unidos
como para no ser considerados "zona de seguridad vital" en el
período de la confrontación nuclear.
Pero quizás lo más llamativo de esta similitud en la posición
geográfica es su incidencia en la experiencia histórica
de los países latinoamericanos al contribuir a crear un sentimiento
de identificación, y como tal de diferenciación frente a
terceros, que explica que se genere la idea de un subsistema internacional
con un rol particular en el mundo. Ya es lugar común en la región
la creencia, sustentada en la realidad, de una historia compartida de
dominación por distintas potencias hegemónicas que controlaron
en sucesivas etapas la forma de inserción internacional de cada
uno de los países. ¿Es ello suficiente como para hablar
de una "situación regional", y aun de una "conciencia
regional" como estado mental común, y de un "nacionalismo
regional" como ideología común? No lo creemos. Pero
sí pensamos que esa cierta similitud de las "situaciones nacionales"
derivada de la posición geográfica y de la experiencia histórica
relativamente compartida explica una perspectiva también similar
del sistema internacional, una visión común de su posición
en el mundo actual.
Esa perspectiva común puede ser la base de una identificación
de políticas externas y la sustentación de un esfuerzo de
unidad interna del subsistema. Pero puede ser también sólo
un punto de coincidencia en una trayectoria que podría llegar a
diferenciarse en función de los conflictos internos al subsistema,
que serán más evidentes precisamente en la medida en que
en el mismo se intensifiquen las interacciones económicas y se
manifiesten los efectos de las diversidades en las características
internas. En América Latina par.ece un hecho que la identificación
nacional sigue prevaleciendo, y deberá probarse que ha llegado
la hora de ir más allá del Estado-nación. [6]
La nota principal de esa visión común, que por otra parte
parece coincidir con la del conjunto de países calificados como
"subdesarrollados", "en vías de industrialización"
o lisa y llanamente "pobres" en la jerga internacional, es la
de considerar que la característica central del sistema internacional
actual es su bi-segmentación en términos de distribución
de poder económico y tecnológico.[7] Es decir, la coexistencia
en el mundo de dos tipos de sociedades diferenciadas por el grado de desarrollo
industrial y de movilización de recursos en función de sus
objetivos nacionales.
Por lo general, los indicadores más aceptados de "desarrollo",
por controvertibles que puedan resultar, son los que se usan para clasificar
países en un segmento o en otro. Sin embargo, nos parece que los
indicadores tradicionales de "bienestar" han de resultar cada
vez más insuficientes para comprender en toda su magnitud el fenómeno
de la bi-segmentacion. No se trataría tanto de "riqueza"
o "pobreza", o de "industrialización" o "en
vías de industrialización". Poseer industrias, con
lo que ello significa desde el punto de vista de la estructura económica
y social, y alcanzar determinados niveles de bienestar serán condiciones
necesarias pero no suficientes para acceder al otro segmento del sistema
internacional. La diferenciación más profunda tiende a residir
en el hecho de que un país posea un grado elevado de capacidad
propia de generación de tecnología que le permita desempeñar
un rol particular en la transferencia internacional de recursos y, por
ende, pertenecer al círculo de potencias centrales de un sistema
internacional dominado por la confrontación industrial y tecnológica.
Si la industrialización basada en la importación tecnológica
permitirá por cierto acceder al bienestar, sólo la industrialización
sustentada en la madurez tecnológica de una sociedad permitirá
adquirir la capacidad para influir en forma real en las decisiones internacionales
más vitales.8 En esta perspectiva, la bi-segmentación es
ante todo un problema de participación política real en
el sistema internacional.
Así considerada, la pregunta de si la bi-segmentación ha
de ser una nota transitoria o definitiva del sistema internacional es
quizás vital para los países actualmente en desarrollo y,
en particular, para aquellos que han alcanzado los niveles de industrialización
de la Argentina y del Brasil. No hay duda que la estratificación
o distribución desigual de poder ha estado en la esencia de todo
sistema internacional. Pero siempre se ha basado en una diferencia cuantitativa
de capacidades actuales o potenciales. Lo que variaba de país a
país era el volumen de la "oferta" de poder, entendida
como reserva de "capacidades" y como posibilidad y voluntad
de movilización de las mismas. [9] Se sabe que en la actualidad
dicha estratificación es cualitativa además de cuantitativa.
No es sólo cuestión de tener más poder. Se trata
de tener más poder basado en una marcada superioridad en el plano
científico y tecnológico. No sólo en materia nuclear.
En los sectores de producción que hoy se consideran más
básicos para el desarrollo de un sistema económico nacional,
un grupo de países -los del segmento norte- posee en forma casi
exclusiva los conocimientos tecnológicos necesarios para saber
cómo producir la infraestructura científica para continuar
el proceso de innovación tecnológica y el control sobre
los canales y las condiciones en que dicha tecnología -y los productos
ligados al uso de la misma- se transmite a los países del llamado
segmento_ sur. Es evidente que ello no impide en estos últimos
países el desarrollo industrial ni que entren a competir en el
mercado mundial con la exportación de manufacturas. Sólo
que para lograr dicho desarrollo industrial y para llegar a desempeñar
un papel significativo en el comercio de manufacturas, estos países
dependen en gran medida del aporte de conocimiento tecnológico
por parte de los países industrial izados. Y esta dependencia puede
llegar a condicionar el tipo de desarrollo industrial al que les es dado
aspirar y obligar de hecho a. aceptarlo aun cuando el mismo no sea funcional
a la combinación de recursos que poseen o a los valores predominantes
en sus sociedades, y puede llegar incluso a condicionar el modelo de,
vinculación externa del país. [10]
Organski distingue un período anterior a 1750, en el cual ningún
país era industrializado, el período en que vivimos, en
el cual existen países industrial izados, en proceso de industrialización
y en una etapa pre-o industrial, y un período previsible en el
cual todos los países serán industrializados. [11] Sin embargo,
aun: cuando se llegue a este período, existen motivos para temer
una especie de cristalización de la actual bi-segmentación
como consecuencia de una división de trabajo en el proceso de generación
de tecnología y en .: el tipo de producción industrial que
se encare en cada grupo de países. Es ese temor el que conduce
a algunos países a cuestionar sistemáticamente todo intento
de consolidación del actual esquema de distribución de poder
en el mundo y les impulsa a intentar maximizar las posibilidades de participar
en las decisiones más vitales como son, por ejemplo, las que hacen
al ordenamiento del sistema monetario o del sistema comercial internacional,
evitando además por todos los medios posibles que se les impongan
pautas de comportamiento que puedan ser de alguna forma funcionales a
objetivos de congelación de la estructura de poder como, por ejemplo,
entienden que ocurre en relación a las políticas de control
de nacimientos o de protección del medio. [12]
Pero seamos realistas: los países que perciben las tendencias a
la cristalización de la bi-segmentación del sistema internacional,
y desean y pueden cuestionarlas, no lo hacen necesariamente por considerar
que en sí tal bi-segmentación es "buena" o "mala"
lo hacen pues desean evitar quedar ellos definitivamente situados en el
segmento sur. No comprenderlo así puede conducir a errores de apreciación
al analizar el comportamiento del conjunto de países en desarrollo
en mecanismos tales como la UNCT AD. El segmento sur no es homogéneo
y los intereses comunes a la totalidad de países que lo componen
son escasos. Todos invocan la justicia internacional: algunos porque creen
en ella, por convicción o por no desesperar; otros, porque invocarla
les resulta útil en su política orientada a adquirir un
lugar en el segmento norte.
Las grandes potencias conocen esto y por ello no les preocupa en lo inmediato
lo que puede ocurrir en la UNCTAD. Nueva Delhi y Santiago de Chile confirman
los límites que existen para el entendimiento entre los países
en desarrollo. Algunos llegan más lejos y sostienen que en general
los países en desarrollo son prescindibles para las grandes potencias.
Es decir que en la era de la confrontación industrial y tecnológica,
por la existencia de mercados inmensos aún no suficientemente explotados
en países del segmento norte y por el descubrimiento reciente de
cuantiosos recursos naturales en los mismos o en paíseso "seguros"
(Australia, por ejemplo), los países industrial izados pueden llegar
a prescindir y marginar definitivamente a aquellos países en desarrollo
que no se adapten a sus condiciones y exigencias. Otros, en cambio, consideran
que la dinámica misma de la competencia oligopolística entre
las grandes empresas de los países industrializados los obliga
a buscar y valorar todo mercado posible, o en el que pueda eventualmente
penetrar el competidor. El comportamiento de las grandes corporaciones
en los años recientes parece dar razón a quienes están
en esta última posición, y permite prever que en los próximos
años la competencia entre las grandes potencias por la conquista
de mercados mundiales se ha de intensificar.
¿Afirmar que la bi-segmentación es la característica
central del sistema internacional en la perspectiva de los países
latinoamericanos significa desconocer la importancia de la estructura
bipolar o multipolar de dicho sistema? Todo lo contrario. Lo que ocurre
es que el bipolarismo o multipolarismo del sistema internacional es una
característica central producida por la forma en que se distribuye
el poder en la cúspide, es decir en el segmento norte. La idea
de bi-segmentación precisamente es útil para comprender
el verdadero significado del bipolarismo o multipolarismo del sistema
internacional para los países que no están en dicha cúspide
o próximos a ella.
Para un país perteneciente al llamado segmento sur, el hecho de
que el poder entre las grandes potencias se distribuya originando una
estructura bipolar o una multipolar (con o sin bipolaridad latente) delimita
el margen de maniobra del que puede disponer a efectos de desarrollar
con éxito una política orientada a impedir la cristalización
de la bi-segmentación internacional y a acceder a posiciones de
poder superiores en el sistema internacional. En un sistema internacional
dominado por la confrontación industrial y tecnológica,
a mayor multipolaridad y a mayor competitividad entre las grandes potencias,
mayor parece ser el grado de permisibilidad que ofrecerá el sistema
para el desarrollo de políticas de maximización de bienestar
que impliquen a la vez maximización de poder por parte de países
como los latinoamericanos, y en especial de la Argentina y del Brasil,
en la medida en que a la posesión de los recursos y de la voluntad
necesarias sumen la habilidad para extraer el mayor provecho a lo que
las grandes potencias más valoran: sus mercados actuales y potenciales.
2. Deseamos llamar la atención ahora sobre una segunda característica
del sistema internacional actual, que es la importancia poi ítica
creciente que están adquiriendo las relaciones "transnacionales"
y los actores no-gubernamentales. Es Aron quien introduce en la teoría
de las relaciones internacionales la idea de "sociedad transnacional",
para referirse a una dimensión de relaciones complementaria o paralela
a las interestatales. Y agrega que la dimensión transnacional florece
en particular en' épocas de paz y se manifiesta en las transacciones
comerciales y financieras, en viajes y correspondencia, en circulación
de ideas y de creencias, etc. [13] No puede negarse que siempre han existido
interacciones a nivel societal junto con las intergubernamentales. El
turismo, las empresas que actúan a escala multinacional, las iglesias
más o menos internacionales, los grupos políticos o sindicales
que forman parte de movimientos que traspasan fronteras, los diarios y
libros que circulan por múltiples países informando e influyendo,
son fenómenos ampliamente conocidos desde hace mucho en la vida
internacional. Las innovaciones revolucionarias en los medios de transporte
y comunicaciones, la prosperidad existente en numerosos países,
la ausencia relativa de guerras o su traspaso a la "periferia",
han introducido sin duda un cambio cuantitativo en las relaciones transnacionales.
Pero, sin embargo, donde entendemos que se ha producido un cambio realmente
significativo es en la incidencia que ese tipo de relaciones y ese tipo
de actores no-gubernamentales están adquiriendo en las relaciones
propiamente interestatales.
Puede afirmarse que en particular los actores centrales del proceso de
transferencia internacional de recursos (productos, capitales y tecnología),
que cada vez más revisten la forma de grandes corporaciones internacionales
de producción y de servicios, se han transformado en agentes significativos
de vinculación entre las distintas unidadeso del sistema internacional
global y que, por el volumen y calidad de los recursos de poder que movilizan
y controlan, están adquiriendo una capacidad tal para influenciar
acontecimientos internos e internacionales que torna relativamente difícil
comprender la política internacional si se prescinde de su existencia
y se continúa con el mito del monopolio exclusivo de dicha política
por parte de los agentes gubernamentales (el diplomático y el soldado,
en el lenguaje de Aron). Los problemas recientes de la ITT en el campo
de la política interna de los Estados Unidos y en las relaciones
de este país con Chile son sólo los ejemplos más
publicitados de lo que se afirma. Intentemos, por ejemplo, profundizar
el análisis del debate interestatal acerca de la restructuración
del sistema monetario internacional y de la "crisis" del dólar,
o acerca del reordenamiento del comercio mundial, o del tratamiento a
las exportaciones de productos manufacturados de los países en
desarrollo, o de la forma y las condiciones en que se transfiere tecnología
a estos mismos países, y todo ello sin considerar la confrontación
entre las grandes corporaciones de Japón, los Estados Unidos y
Europa, y observaremos que sólo nos hemos detenido en las exteriorizaciones
superficiales de conflictos que nos resultarán así incomprensibles.
No se trata de sostener que la totalidad de las relaciones interestatales
contemporáneas se pueda comprender en función de la confrontación
de poderosos actores no gubernamentales. Sólo se quiere proponer
que se considere la emergencia de un nuevo tipo de política internacional
en .el que interactúan estrechamente actores gubernamentales y
no gubernamentales, y en el que a veces la evolución de acontecimientos
significativos está muy marcada por el comportamiento de estos
últimos, que llega a escapar al control de los primeros. [14]
En la política "transnacional", los actores nacionales
(gobiernos o empresas) orientan sus acciones hacia actores nacionales
de otra unidad política del sistema internacional, a efectos de
obtener de éstos un comportamiento favorable a sus objetivos y,
en ciertos casos, asumiendo el carácter de actor "interno"
de un determinado sistema político nacional y participando desde
adentro, de una manera directa o indirecta, en el ejercicio de la autoridad
política. Se trataría en este caso de lo que Rosenau [15]
llama vinculación por penetración entre dos sistemas políticos
nacionales, y este tipo de vinculación se ilustra con el ejemplo
de las filiales de las corporaciones internacionales o con el de los partidos
políticos o sindicatos internacionales. La vinculación por
penetración se basa en la existencia de actores internos de un
sistema político nacional con lealtades duales, una de ellas orientada
a un centro de decisión externo que no es necesariamente estatal,
pero que a su vez puede estar estrechamente relacionado a un Estado. Imaginemos
las filiales en cualquier país de ITT, IBM o General Motors, ola
versión nacional del Partido Comunista.
Mucho es lo que habría que investigar aún en este terreno.
Pero parece evidente que en el caso de los países latinoamericanos
la vinculación externa por penetración se ha acentuado y
diversificado como consecuencia del proceso de industrialización
de la posguerra y de la utilización de recursos financieros, empresariales
y tecnológicos provenientes de corporaciones extrazonales y a través
de la instalación de filiales de las mismas. La idea de sustitución
de importaciones ha sido extremadamente funcional al proceso de penetración
ya que creó la necesidad (valoración de recursos externos
indispensables a la industrialización) y las condiciones (alta
protección y otros beneficios fiscales) para que el mismo se desarrollara.
Las principales empresas vinieron a América Latina en parte porque
valoraron las oportunidades de inversión existentes y por las condiciones
propias de su sistema económico de base (el de los Estados Unidos,
por ejemplo) que las impulsaba a la expansión, pero en parte también
porque nuestros países, decididos a una industrialización
acelerada y atorados por la búsqueda inmediata de bienestar, les
crearon las condiciones más favorables imaginables para que aportaran
los recursos tecnológicos y financieros que poseían (caso
de la industria automotriz por ejemplo). Si era lógico seguir otro
camino, si los valores prevalentes o la estructura de poder interno e
internacional (recordemos la bipolaridad de la década del cincuenta
y sus consecuencias en el plano ideológico) lo hubieran permitido,
es algo que interesará a los historiadores, pero su respuesta en
nada afectará a los hechos tal como ocurrieron, y éstos
parecen demostrar una vez más que para que haya dominación
no es suficiente la existencia de una voluntad de dominar.
La importancia de las relaciones "transnacionales" y la existencia
de un ámbito de "política transnacional" son un
desafío no sólo a la teoría de las relaciones internacionales,
limitada por lo general a las relaciones "intergubernamentales",
sino a la idea misma de lo que es la política exterior de un Estado.
Parece poco realista seguir creyendo que los actos de política
externa del Estado son sólo los que se elaboran y canalizan a través
del órgano tradicional en la materia, es decir, el Ministerio de
Relaciones Exteriores. Junto con los actos de lo que puede llamarse el
área diplomática la política externa de un Estado
se manifiesta a través de una gama variada de actos externos correspondientes
a otros, órganos del Estado (por ejemplo, el Banco Central), incluyendo
las corporaciones públicas (caso del ENI, en Italia), y a través
de actos internos con un efecto decisivo en la configuración del
modelo de vinculación externa del país. Son los actos internos
ligados a fenómenos económicos o políticos originados
o relacionados con el contexto externo de un país.
En la perspectiva de un país dependiente del aporte de recursos
externos para el funcionamiento y desarrollo de su sistema económico,
un acto interno de política externa definitorio de una concepción
de inserción en el sistema internacional es quizás el que
se relaciona con las condiciones en que dichos recursos deben ingresar
al país y en que las empresas que los utilizan deben operar: nos
referimos a la regulación de la inversión extranjera, incluyendo
las modalidades de la transferencia de tecnología y las consecuencias
internas derivadas del hecho de que una empresa sea controlada por centros
de decisión externos (acceso al crédito, por ejemplo, o
autorización para operar en ciertos sectores de la actividad económica,
como puede ser el bancario).
Frente a la idea de bisegmentación, definida en términos
de posesión de la capacidad de generar determinados recursos, en
particular tecnológicos, que son valorados en función de
objetivos de desarrollo industrial en el mundo contemporáneo, la
idea de relaciones transnacionales, concebida en términos de participación
en la vida internacional de actores no gubernamentales que influyen en
el modo en que las distintas unidades del sistema internacional se vinculan
entre sí, por ser agentes centrales en el proceso de transferencia
internacional de los recursos que se valoran, permite clarificar la importancia
estratégica que las características del sistema internacional
en la era de la confrontación industrial y tecnológica entre
las grandes potencias (multipolaridad y neutralidad ideológica)
tienen para los países del segmento sur y en particular para aquellos
que ya han alcanzado niveles significativos de desarrollo, como son Argentina
y Brasil.
Completando lo sostenido más arriba, podemos ahora proponer que
en un sistema internacional con las características mencionadas,
los países en desarrollo} y en especial los que tienen reservas
significativas de poder, pueden perseguir en condiciones de viabilidad
aceptables objetivos de maximización de bienestar y de poder, obteniendo
del exterior recursos financieros, tecnológicos y empresariales
de valor para su desarrollo industrial, en la medida en que aprovechen
las consecuencias de la confrontación industrial y tecnológica
existente entre los países poseedores de dichos recursos a fin
de optimizar su posición negociadora en la adquisición de
los mismos, de manera tal que la utilización de recursos externos
no incida en una intensificación de la vinculación por penetración.
A su vez, entendemos que pueden impedir la tendencia a la cristalización
de la bi-segmentación en su estado actual, en la medida en que
la utilización de recursos externos no inhiba el desarrollo de
una capacidad tecnológica propia que les permita desempeñar
en el sistema de transferencia internacional de recursos un rol similar
al de las actuales grandes potencias.
El hecho de que los recursos productivos que valoran nuestros países
están en poder de grupos económicos o empresas de distintos
países que compiten entre sí; el hecho de que quienes poseen
dichos recursos valoran los mercados que poseen nuestros países
en función de esa competencia oligopolística y de su supervivencia
como grandes empresas; el hecho- de haberse atenuado la rigidez de la
confrontación nuclear é ideológica; el hecho de que
al menos algunos países en desarrollo han tomado conciencia de
los puntos señalados y están dispuestos a extraer consecuencias
son, en nuestra opinión, datos significativos que no pueden escapar
al analista de la vida internacional contemporánea y mucho menos
a quien debe elaborar decisiones.
III
La valoración del contexto regional latinoamericano
1. La valoración del contexto regional latinoamericano en la perspectiva
de una estrategia de participación autónoma y real en el
sistema internacional es un punto que merece un análisis cuidadoso.
Por cierto que el que se esbozará aquí será, como
se dijo antes, sólo un aporte a una reflexión que necesariamente
deberá ser más profunda. En este análisis se parte
del reconocimiento de la actual realidad, y es por ello que cualesquiera
sean las perspectivas que ofrece la presente coyuntura internacional no
podremos prescindir del hecho de la presencia dominante de los Estados
Unidos en la región, ni de la interrelación estrecha que
existe aún entre el subsistema latinoamericano y el interamericano
del cual forma parte. Comprender esta interrelación parece un paso
previo indispensable a todo análisis de las relaciones dentro del
subsistema latinoamericano.
Si, como se afirmó anteriormente, en América Latina la
identificación nacional sigue prevalenciendo y hay escasos indicios
del surgimiento de una tendencia significativa a ir "más allá
del Estado-nación" en un proceso de tipo federativo, también
es evidente que, por motivos relacionados con las estrategias de desarrollo
interno y con la percepción de desafíos externos, al menos
algunos de los países de la región (por ejemplo los del
Grupo Andino) han traducido en hechos concretos su interés en encarar
acciones conjuntas en el plano intrarregional y en el plano externo. Uno
de aquellos desafíos externos es, en nuestra opinión, la
tendencia a cristalizar la bi-segmentación como medio para mantener
un cierto statu qua en el sistema internacional actual con el predominio
de las grandes potencias industrializadas. América Latina como
región es entonces valorada por los propios latinoamericanos, entre
otros motivos, en función de la necesidad de crear condiciones
Que posibiliten romper esa tendencia inherente al sistema internacional
de nuestros días.
Antes de introducir a la región en el análisis de dichas
condiciones conviene dejar a salvo que el mismo es susceptible de varias
perspectivas, ya que el campo de posibilidades, en un momento dado, es
siempre mayor de lo que al final históricamente se efectiviza como
realidad. Laswell y McDougal definen la seguridad como las demandas para
el mantenimiento de un orden público que ofrezca plena oportunidad
para preservar y acrecentar valores de todos los tipos, a través
de procedimientos pacíficos donde se tolera apenas un nivel mínimo
de castigo. Según estos autores, en términos de un análisis
de poder, las indagaciones agrupadas bajo la rúbrica de seguridad
enfatizan el modo, esto es, las reglas más que la sustancia, por
el cual funciona el proceso social. [16] Si se acepta esta definición,
de seguridad como hipótesis de trabajo, y si a partir de ella se
intenta examinar el problema del desarrollo, es evidente que la perspectiva
resultante será la del reformismo, pues por definición quedan
excluidos tanto el conflicto total que destrozaría el orden público
como el mantenimiento del statu qua cuya impracticabilidad excluye del
proceso social valores relevantes. Evidentemente, la opción metodológica
por esta perspectiva no implica un desconocimiento del peso específico
de las demás posibles. Apenas expresa el deseo de explorar su viabilidad.
2. Tras esta aclaración retomemos el hecho de que el sistema regional
más amplio en el cual se inserta el latinoamericano es el interamericano.
Este sistema coincide con algunas de las notas características
del sistema internacional global. Sobre todo es un sistema dividido claramente
en dos segmentos: uno desarrollado, el otro en desarrollo (y a su vez
con profundos desequilibrios de poder y, de nivel de desarrollo entre
los países que lo componen). Por otro lado es un sistema cuyo foco
principal son los Estados Unidos. El predominio norteamericano excluyó
la nota de la bipolaridad en el sistema interamericano en el período
de la confrontación nuclear, y el acceso militar de la Unión
Soviética a la región ha sido extremadamente limitado una
vez que su presencia en Cuba fue demarcada por el acuerdo tácito
resultante de la crisis de los proyectiles nucleares en 1962. [17] Por
otro lado, y también como consecuencia del hecho de que los Estados
Unidos sean la potencia preponderante de la región, los otros países
del sistema han. mantenido con ese país un volumen intenso de transacciones
de las que dependen recíprocamente en alto grado. En las palabras
del informe Rockefeller: "Así como las otras repúblicas
americanas dependen de los Estados Unidos para sus necesidades de bienes
de capital, también los Estados Unidos dependen de ellas para proveer
un vasto mercado a sus productos manufacturados. Y así como estos
países ven en los Estados Unidos un mercado para sus productos
primarios cuya venta les permite comprar equipamientos para su propio
desarrollo, así también los Estados Unidos buscan en ellos
sus materias primas para sus propias industrias, de las cuales dependen
los empleos de muchos de sus ciudadanos". [18]
Este sistema no ha contribuido para superar la bisegmentación.
La brecha entre el Norte y el Sur va aumentando, tal como lo atestigua
la parte analítica de los diversos informes que recientemente han
examinado el problema en distintas perspectivas, como el ya citado de
Rockefeller y los de Pearson y Prebisch. [19] Las discusiones en torno
al asunto sólo pueden ser calificadas de debates que han mejorado
nuestra información y agudizado nuestra percepción del problema,
pero que no se han traducido en medidas de efectividad práctica.
No es difícil percibir las potencialidades de conflicto inherentes
a la intransitividad de estas interacciones, en el orden de la distribución
de los recursos económicos, que se asemejan a un juego de suma-cero
donde un participante siempre gana y los demás siempre pierden.
[20] Ante esta situación cabe preguntar cuáles son las variables
cuya modificación garantizaría la seguridad, tal como fue
definida antes, de un orden público para este sistema regional.
Cabe concentrar el análisis en las posibles alteraciones en el
comportamiento de los Estados Unidos y en el campo de maniobra de los
países latinoamericanos en general, y de la Argentina y Brasil
en particular.
3. Los Estados Unidos atraviesan en el momento actual un período
de crisis, en el que por lo demás están en compañía,
como apunta con lucidez el general Beaufre, tanto de Europa Occidental,
cuyos sistemas han tenido sus propias inadecuaciones reveladas por la
crisis de 1968, como de la Unión Soviética, donde el marxismo-leninismo
post-stalinista no encontró una nueva forma y continúa reprimiendo
las aspiraciones de libertad de su población, tal como lo testimonian
sus intelectuales disidentes. [21] La crisis interna de los Estados Unidos
alcanza a su sistema político y lo sobrecarga en parte porque también
es responsable de la situación. De hecho, la solución política
norteamericana, el pluralismo, procuró conciliar una sociología
conservadora (la dificultad de relación directa del ciudadano con
el Estado) con principios liberales (la importancia de la representación)
en una sociedad de masa. De acuerdo con la óptica pluralista, los
miembros de una sociedad buscan y consiguen salvaguardar sus diversos
intereses a través de asociaciones privadas que, a su vez, son
coordinadas y reguladas, contenidas y estimuladas por el aparato federal
del sistema norteamericano que así manifiesta el interés
general. La canalización de las reinvindicaciones se hace a través
de estos grupos de intereses que suplen las deficiencias de la representación
formal. El pluralismo norteamericano, tal como es descripto aquí,
alcanza su madurez con el "New Deal", cuando el Partido Demócrata
consigue formar una coalición mayoritaria de grupos minoritarios.
El pluralismo norteamericano, en tanto, no deja de presentar dificultades
e imperfecciones. Una de ellas, como observa Robert Paul Wolff, reside
en el hecho de que no todos los miembros de la sociedad logran organizarse
en grupos de interés y alcanzar consiguientemente el nivel político
donde las demandas se tornan en objeto de consideración y ejecución.
Observase además la semejanza entre el pluralismo y el feudalismo,
ya que los grupos de intereses que ingresaron al nivel político
son como "estados" medievales donde el peso específico
de cada grupo no es proporcional a su número: por ejemplo "labor"
y "business" son considerados como equivalentes. Ambos son en
la práctica responsables por la exclusión del sistema, político
de sectores importantes de la población cuyas reivindicaciones
no le llegan, haciendo que el pluralismo permita ignorar injusticias,
tolerar privilegios y no siempre captar el interés general. [22]
La movilización política de estos sectores ignorados que
se está produciendo al margen del pluralismo y no es absorbida
por éste ha puesto en evidencia estas discriminaciones y ha revelado
un dramático estancamiento de participación en relación
a los negros, a los "chicanos", a los bolsones de pobreza, etc.
Paralelamente a este estancamiento, y como consecuencia, se produce una
crisis de legitimidad. Esta crisis se expresa por la agudización
de los focos de violencia que denuncia una desconfianza profunda en relación
al sistema pluralista, cuya hipocresía de "clube de frequencia
discriminada" -en la percepción de muchos sectores marginados-
va transformando, como apunta Hannah Arendt, a los "engagés"
en "enragés" [23] Esta crisis de legitimidad también
se expresa por los "dropouts" de la sociedad de consumo entre
los cuales se incluyen los "híppies" y los drogrados,
y por la crítica incisiva que le ha hecho al sistema un sector
considerable de la universidad y de la "intelligentsia" norteamericanas
e incluso, recientemente, sectores de la gran prensa liberal. No sería
exagerado decir que tanto desencuentro entre la cultura de los Estados
Unidos y su sistema político viene planteando dudas en cuanto al
"destino manifiesto" norteamericano. Estas dudas están
minando las bases de la creencia hegemónica de los Estados Unidos
y, consiguientemente, dificultando, por la disensión interna, su
presencia preponderante en el sistema internacional en cuya actuación
ha evidenciado, como apunta Andrew Hacker registrando una opinión
corriente entre los norteamericanos, un poder sin implicaciones morales.
[24]
Este rápido e incompleto resumen del momento norteamericano, si
por un lado impresiona por la dignidad con la que un sistema abierto es
capaz de evaluarse críticamente, por otro lado evidencia algo que
no se compatibiliza de una manera adecuada con la postura de un país
que por su primacía en el sistema internacional viene ejerciendo,
de hecho, un poder imperial. Hasta hace muy poco el "imperio americano",
como apuntan muchos de sus analistas, parecía un imperio funcional
en el cual cultura y política, economía y participación
estaban satisfactoriamente sincronizados. Se trata de un imperio sin fronteras,
[25] que resultó naturalmente del desarrollo interno de la economía
norteamericana conjugado con su expansión externa en búsqueda
de materias primas y de mercados. El poder imperial se ejerce en buena
parte de manera indirecta a través de incentivos y desincentivos
descentralizadamente ofrecidos al exterior por los grandes intereses económicos
de los Estados Unidos, cuyo acceso interno al gobierno es garantizado
por la solución pluralista. Aquí cabe un paréntesis
para observar que el ejercicio del poder por el "imperio soviético"
-la satelización- se efectúa de manera diferente, pues los
sistemas de planificación comunista requieren controles económicos
centralizados a los cuales se adicionarán también los controles
políticos centralizados en la forma del uso del partido político
-los diversos partidos comunistas- como instrumento para mantener la dominación.
[26] Pero retornando a los Estados Unidos, lo que interesa destacar es
que el ejercicio externo del poder indirecto, sustentado internamente
por el plural ismo -que como se señaló ha perdido su capacidad
de abarcar-, puede no ser desde un punto de vista global el más
funcional y, tal vez, el momento crítico americano coloque esta
hipótesis como susceptible de consideración por el sistema
político. De hecho, teóricamente, el interés global
de los Estados Unidos podría ser compatible con el desarrollo económico
y la maximización de la autonomía de los países latinoamericanos
ya que, además de contemplar esto las exigencias de seguridad de
un orden público, el volumen de comercio entre los países
desarrollados es mayor que el comercio entre países desarrollados
y no desarrollados. Pero sin duda este interés general lesionaría
los intereses particulares de ciertos grandes sectores económicos
de los Estados Unidos cuyas ventajas y privilegios serían cercenados.
Como en la solución pluralista el interés general no resulta
necesariamente del enfrentamiento de los intereses particulares, aquél
resulta perjudicado por la fuerza de éstos y en tal caso compromete
la funcionalidad del sistema político norteamericano y de sus relaciones
exteriores.
Todo indica, como señala Jaguaribe, que una redistribución
de la renta y del poder de decisión en la sociedad norteamericana
-conforme advierten los críticos del pluralismo- acarrearía,
concomitantemente con un incremento de la democracia real, una capacidad
de desarrollo interno de la economía más ventajoso y equilibrado
que el resultante de un control oligopólico de los mercados internacionales.
[27]
Esta reorientación de los Estados Unidos, cabe recordar, no sería
un caso único en la historia, que registra cambias de hecho semejantes.
Inglaterra, por ejemplo, que del siglo XIII al siglo XV insistió
en tener una primacía territorial en Europa, pasó, por un
reordenamiento interno que los Tudor cristal izaron, a buscar a partir
del siglo XVI una preponderancia naval, desistiendo de la hegemonía
territorial. Esta reorientación fue extremadamente beneficiosa
para ella y le propició siglos de poder, desarrollo y prosperidad.
[28] Retornando a la variable norteamericana y cerrándola con una
suscinta formalización de su problemática, se podría
decir lo siguiente: las exigencias de funcionalidad del propio sistema
norteamericano parecen recomendar una nueva forma de compatibilización
de su cultura, política, economía y participación,
que aumente su capacidad interna y externa para tolerar y resolver conflictos
y le permita simultáneamente buscar objetivos más compensadores
y menos peligrosos. Si esta forma se constituyera como alternativa, ella
implicaría, en el campo de las relaciones internacionales con la
América Latina, una opción comunitaria en detrimento de
una opción imperial. La presencia americana se manifestaría
en el contexto de un orden público cuya seguridad sería
consolidada por un régimen de participación más equitativo,
gracias a lo cual podrían disminuir los conflictos inherentes a
la bi-segmentación.
4. Ante este análisis de la situación americana, ¿cuál
sería el campo de maniobra de países como Argentina o Brasil
dentro del sistema interamericano, teniendo en cuenta sus propios objetivos
políticos? Demos por supuesto que dichos objetivos sean maximizar
su autonomía para controlar su futuro. Consideremos que en la caracterización
del sistema regional americano se mencionó la primacía norteamericana
y se apuntó que ella ha traído como consecuencia tanto la
exclusión del bipolarismo como la persistencia de la bi-segmentación.
La primacía norteamericana opera a través de una alianza
formal e informal con la mayor parte de los países latinoamericanos.
Esta alianza tiene dos objetivos: 1) evitar desvíos de poder en
el orden estratégico, esto es, impedir el acceso militar de la
Unión Soviética a la región y excluir, por lo tanto,
la bipolaridad; y 2) servir como instrumento institucional para mantener
el control de los Estados Unidos sobre la región en el contexto
operativo de una diplomacia de administración, típica de
un país preponderante. [29] Ahora bien, el primer objetivo, en
la actual distribución del poder internacional, puede ser en cierta
forma compatible con los intereses latinoamericanos y es además
prácticamente inevitable dada la preponderancia norteamericana
en la región, pero el segundo evidentemente impide y compromete
la autonomía de América Latina y no contribuye a superar
la bi-segmentación. Esta observación conduce a una conclusión:
la cooperación entre aliados en el sistema internacional, en lo
que respecta a los aspectos estratégicos militares, no tendría
que entorpecer el deber de autoafirmación en la alianza en lo que
se relaciona con la superación de la bi-segmentación. Este
deber de autoafirmación implica una diplomacia nacionalista y dogmáticamente
insistente en el desafío y la impugnación a la actual distribución
internacional de recursos. Se resalta la importancia del aspecto dogmático
porque sólo los países dominantes se pueden permitir una
diplomacia razonable, ya que son ellos quienes establecen las reglas de
juego a partir de las cuales se define lo que es razonable. Estas reglas
se confunden con un sistema internacional que los satisface porque les
asegura preponderancia, y como son estas las reglas que deben ser modificadas,
la postura dogmática de los países más participados
que participantes del juego es la única posible para tratar de
evitar el mantenimiento del statu quo. [30]
Evidentemente toda diplomacia funciona dentro de un contexto que le estipula
sus límites, y esto es lo que hemos denominado como su campo de
maniobra, cuyo levantamiento topográfico en relación a países
como Brasil o la Argentina en lo que respecta al sistema interamericano
actual trataremos de esbozar.
5. Uno de los instrumentos de la diplomacia es la negociación
a través de la persuasión. Para que las discusiones entre
interlocutores no permanezcan sólo en un nivel de debate es necesario
que haya valores y perspectivas comunes. En la medida en que los Estados
Unidos se transformen interna y externamente en los términos del
análisis y de las hipótesis anteriores, no es imposible
que sean sensibles al punto de vista de los objetivos políticos
autonomistas de un país latinoamericano, ya que este punto de vista
no sería incompatible con la opción comunitaria americana.
Naturalmente, una diplomacia basada sólo en la lucidez de la racionalidad
tendría dificultades en resistir a las inevitables presiones que
los intereses afectados en los Estados Unidos serían capaces de
organizar, de manera que el buen sentido reclamaría una evaluación
correcta de la capacidad de ese país latinoamericano a resistir
esas presiones que tenderían a impedir una redistribución
más equitativa de los recursos internacionales.
Es indudable que la capacidad de resistencia a las presiones internas
y externas a una diplomacia nacionalista y dogmática dependerá
en gran medida de las reservas internas de poder que pueda movilizar el
país eno cuestión. Pero es también cierto que la
creación de un favorable contexto externo particular puede ser
de importancia para asegurar el éxito de tales objetivos políticos
autonomizantes. Es en esta perspectiva donde cobra sentido para cada país
latinoamericano la valoración del resto de los países de
la región.
Se puede afirmar que, en general, en una estrategia orientada a cambiar
el modelo de vinculación externa de un país en desarrollo,
la diversificación de relaciones permitida por el multipolarismo
y la neutralidad ideológica de la era de confrontación industrial
y tecnológica es necesaria. Cuando dicha diversificación
de relaciones se opera con respecto a los otros países desarrollados,
sean éstos de Europa Occidental u Oriental o Japón, se puede
obtener una minimización de la dependencia predominante con respecto
a los Estados Unidos y de tal forma ampliarse el campo de maniobra. Este
impulso sin embargo no es suficiente, ya que apenas implicaría
un "poder de negación", esto es, una mayor capacidad
para evitar que otros países actúen de la manera que el
país considera indeseable a sus valores e intereses. Una diplomacia
nacionalista y dogmáticamente insistente en el desafío a
la actual distribución internacional de recursos exige más,
pues requiere un mínimo de "poder positivo", o sea de
habilidad para conseguir de los otros países el tipo de comportamiento
que se desea. [31] Una de las formas de obtener ese poder positivo a nivel
internacional es la alianza en cuya base siempre se sitúa el fenómeno
de la agregación de poder. [32]
La alianza con los otros países de América Latina es obviamente
el camino de un país latinoamericano en sus esfuerzos de agregación
de poder para alterar las reglas del sistema internacional en cuanto a
la bi-segmentación. Existe conciencia de ello y, por ejemplo, en
los términos del consenso latinoamericano de Viña del Mar
en mayo de 1969, se reconoce la necesidad de una "... acción
coordinada y eficaz de los países latinoamericanos en los distintos
foros, instituciones y organizaciones internacionales de cooperación
de que forman parte. De esta manera la acción solidaria de América
Latina tendrá una mayor gravitación mundial y conducirá
al éxito de los objetivos proclamados". Esta alianza, cuya
formalización en el contexto de la CECLA es uno de los aspectos,
reúne de hecho algunos de los requisitos que pueden conferir estabilidad
y, consiguientemente, vigencia a su actuación en el sistema internacional
y en los subsistemas interamericano y latinoamericano. Existen, en primer
lugar, posibilidades de ventajas conjuntas por el interés común
en la alteración de las reglas del sistema internacional y del
interamericano, a los que se visualiza como responsables de la subsistencia
de la bi-segmentación. En segundo lugar, puede surgir una receptividad
mutua en la percepción de este interés común sustentada
por una formación histórico-cultural semejante. Finalmente,
comienza a existir una relevancia mutua entre los países de América
Latina, sobre todo a partir de los esfuerzos de integración económica
que en algunos casos buscan deliberadamente crear un, subsistema de economía
internacional para modificar la estructura de ventajas comparativas dentro
de la cual se desenvuelve el comercio exterior de América Latina.
Evidentemente, esta relevancia mutua no excluye la existencia de conflicto
dentro de la "alianza latinoamericana". De hecho, todo subsistema
internacional abarca el conflicto y la cooperación y también
todo proceso de integración, a pesar de tener una racionalidad
implícita, como lo demostraron los funcionalistas, cuando alcanza
cierta etapa enfrenta necesariamente obstáculos que sólo
pueden ser superados por una nueva voluntad política. [33] Reconocer
la existencia del conflicto interno al subsistema aun en el marco de los
llamados procesos de integración económica parece ser una
precaución elemental para evitar la utopía de la unidad
latinoamericana "sin dolor". No es posible negar la bi-segmentación
interna del subsistema latinoamericano de' naciones en términos
de poder económico y político, ni tampoco los fenómenos
de dependencia intra-latinoamericana. Tampoco cabe negar el hecho de que
la valoración recíproca de los distintos países en
términos de mercados y en términos de aumento de la base
de negociación externa puede a su vez ser fuente de competencia
y conflicto en el subsistema.
Se está entrando así aun período en que se puede
dar la paradoja de que, a la vez que los países latinoamericanos
se aproximan y aumentan sus interacciones en el plano económico
y político, llegando hasta concebir acciones de unidad interna
(integración económica), y a la vez que se valoran recíprocamente
en función de un aumento de su base de negociación externa
buscando evitar tendencias a la cristalización de la bi-segmentación
internacional, la intensificación misma de la vida del subsistema
latinoamericano, por su carácter necesariamente competitivo entre
centros de poder autónomo, genere fuentes de conflicto que puedan
fraccionar y debilitar los intentos de unidad interna y externa, y tener
efectos negativos a los objetivos políticos de maximizar la autonomía.
En la medida en que los principales países del subsistema latinoamericano
elaboren sus estrategias externas contando con el apoyo de la "alianza
latinoamericana" les será difícil desconocer cuálo
es de hecho su rol en la bi-segmentación de este subsistema y cómo
es el mismo percibido por los demás países. Les será
difícil también negar que por el carácter multipolar
del subsistema y por la presencia dominante de los Estados Unidos (que
siempre es una alternativa para un país chico) la "alianza
latinoamericana" tendrá que tener una sustentación
consensual. La única forma de imaginar una alianza no consensual
es con el apoyo total de la potencia hegemónica, y ello no es funcional
al objetivo de lograr una mayor autonomía en el sistema internacional.
Hay muchos motivos económicos para explicar la valoración
del contexto regional por un país latinoamericano grande. Hemos
marcado solamente algunos de los políticos. Es evidente que en
el futuro próximo del subsistema latinoamericano han de jugar poderosas
fuerzas centrípetas y centrífugas. La percepción
de un desafío externo común en la forma de la tendencia
a la cristalización de la bi-segmentación internacional
puede operar como fuerza de cohesión. Las fuerzas centrípetas
en ciertos casos ya se perciben. Quizás en la práctica no
han de ser muy distintas a las que siempre han dificultado la aventura
de la coexistencia de los pueblos.
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