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En julio de este año, Portugal asume la Presidencia de la Unión
Europea. Luego, en el primer semestre del 2008, le corresponderá
ejercerla a Eslovenia. Y en mayo próximo tendrá lugar en
Lima, una nueva Cumbre entre la Unión Europea y los países
de América Latina y el Caribe. La última se realizó
el año pasado en Viena.
La periodicidad bi-anual de estas Cumbres bi-regionales no deja de tener
sus inconvenientes. Uno de ellos es el que acrecienta la dificultad de
lograr la presencia de un número suficiente de líderes políticos,
especialmente de los países más representativos.
En esta oportunidad, tal dificultad se reflejará en el interés
que puedan tener los líderes europeos de desplazarse hasta América
Latina. Se sabe que las prioridades de los países miembros de la
Unión Europea no están hoy concentradas en la región
latinoamericana.
Por el contrario, parece notorio que el interés por la región
ha ido decreciendo en la medida que la atención está concentrada
en otras prioridades sensibles, originadas o en el propio espacio europeo
(entre otras, las del tratado institucional, del acceso de Turquía
y de las relaciones en materia de energía con Rusia), o en las
relaciones con países y regiones que pueden ser percibidas como
más atractivas en el plano económico - claramente los casos
de China e India -, o como más relevantes en el plano político
y de la seguridad - tales los casos de Irán, del Medio Oriente
y de los países del Norte de África -.
Otro inconveniente que se observa es el de poder generar una agenda para
la Cumbre de Lima que sea capaz, no sólo de lograr el consenso
entre las dos regiones pero, además, de ser suficientemente atractiva
como para justificar la movilización de los líderes políticos,
especialmente de los europeos.
El país sede, en este caso Perú; los países que
ejercen la Presidencia temporal europea en el período precedente,
en este caso Alemania, Portugal y Eslovenia y, por cierto, también
la Comisión Europea y los representantes en Bruselas de los países
latinoamericanos, tienen una responsabilidad principal en asegurar que
la Cumbre de Lima pueda lograr un razonable éxito de convocatoria
y de agenda. Es temprano aún para saber si así será.
Pero la buena noticia es que, si se lo proponen, tienen suficiente tiempo
para lograrlo. Sin embargo, no parecería haberse avanzado mucho
en tal dirección, durante la Presidencia europea de Alemania que
concluye este fin de junio.
Como ocurriera en las ocasiones anteriores (Río de Janeiro, 1999;
Madrid, 2002; Guadalajara, 2004 y Viena, 2006 - ver antecedentes sobre
las relaciones entre América Latina y la Unión Europea y
sobre las Cumbres anteriores, así como los textos de las Declaraciones
y de los principales documentos oficiales de ellas resultantes, en http://ec.europa.eu/external_relations/la/index.htm#1b0
-), las agendas de las Cumbres bi-regionales pueden ser excesivamente
amplias. Ello se refleja en sus documentos finales. No necesariamente
incluyen una "hoja de ruta", con pasos concretos y asignación
de responsabilidades para asegurar el desarrollo posterior de lo acordado.
Como resultado de ello, los textos aprobados suelen tener poca repercusión
en la prensa y, por ende, en todos aquellos que no han estado directamente
involucrados en la respectiva Cumbre. Es un hecho que afecta las muchas
veces reivindicadas transparencia y efectiva participación de las
organizaciones de la sociedad civil. El síndrome del "circuito
cerrado" suele afectar también a estas Cumbres, contribuyendo
a su desgaste ante las opiniones públicas.
Pero aún así, bien aprovechadas, las Cumbres bi-regionales
pueden ser una oportunidad para que el liderazgo político europeo,
más allá de sus principales prioridades, preste atención
a la región, a sus problemas y sobre todo, a sus oportunidades.
Ello en la medida que ellas sean bien preparadas. Una buena preparación
puede requerir seminarios previos de discusión sobre la respectiva
Cumbre, en la que participen expertos, negociadores y, sobre todo, representantes
de múltiples sectores involucrados en las relaciones bi-regionales.
Implica, además, una página Web sobre la Cumbre, con abundante
y buena información, tal como suele ocurrir en otros sistemas de
Cumbres - por ejemplo, las del Grupo de los 8, como la realizada este
mes de junio en Alemania, o las que la propia Unión Europea celebra
periódicamente con los del Asia, en el marco de la ASEM -.
De allí la importancia que tiene el que la Argentina y sus socios
del Mercosur contribuyan al éxito de la próxima Cumbre en
Lima, participando activamente en su preparación, tanto en el plano
político como en el técnico, lo que implica incidir en su
agenda con ideas constructivas que permitan dar un salto adelante en las
relaciones bi-regionales, así como en las negociaciones comerciales
en curso.
Debe suponerse que éste ha sido uno de los temas tratados por
el gobierno argentino, en ocasión de las recientes visitas al país
de los Cancilleres de Eslovenia (en el mes de mayo) y del Perú
(en este mes de junio).
Cabe tener en cuenta, además, que la Cumbre de Lima tendrá
lugar durante el período en el que a la Argentina le corresponderá
ejercer la Presidencia temporal del Mercosur. Ello será así,
salvo que antes de fin de año se completara el proceso de ratificación
del Protocolo de Adhesión de Venezuela al Mercosur, pendiente aún
de aprobación por los Congresos del Brasil y del Paraguay. En tal
caso, la presidencia del Mercosur la ejercería el Presidente Hugo
Chávez de Venezuela. Sin embargo, se observan fuertes resistencias
a la aprobación parlamentaria del Protocolo de Caracas, especialmente
en el Congreso del Brasil, tras el incidente provocado por las declaraciones
de Chávez, en las que dio su opinión sobre los parlamentarios
brasileños que le enviaran una comunicación relacionada
con la caducidad de la licencia a un canal de televisión comercial
de Venezuela.
Los avances efectivos en las negociaciones bi-regionales pendientes de
la Unión Europea con tres grupos de países de América
Latina, puede ser uno de los principales resultados de la Cumbre de Lima.
Ellas completarían el cuadro de acuerdos de asociación estratégica
ya concluidos con México y con Chile.
En el caso de América Central y de la Comunidad Andina de Naciones,
las directivas para las negociaciones de los respectivos acuerdos de asociación
fueron aprobadas a fines del año pasado. En ocasión de la
reciente Cumbre Andina en Tarija (Bolivia), las demoradas negociaciones
bi-regionales fueron lanzadas formalmente, tras encontrarse una fórmula
de compromiso que permitiera superar las dificultades planteadas por el
gobierno de Bolivia (ver la información respectiva en la página
Web de la Comunidad Andina de Naciones, www.comunidadandina.org). Incluyen
la aceptación de modalidades de múltiples velocidades y
geometría variable que pueden ser un precedente para el caso del
Mercosur.
Recientemente se ha manifestado la intención de relanzar las
negociaciones bi-regionales con el Mercosur, tras muchos meses de parálisis.
Se supone que ello ocurrirá en el segundo semestre de este año.
Ello abre la posibilidad que puedan concluirse antes o en ocasión
de la Cumbre de Lima. Si así fuere, indudablemente la reunión
tendría un impacto político muy superior a si sólo
se pudiera concluir en tal ocasión, el acuerdo de asociación
estratégica bi-regional con Centroamérica y, eventualmente,
con la Comunidad Andina de Naciones.
Son varias las dificultades pendientes para avanzar y concluir el acuerdo
bi-regional entre el Mercosur y la Unión Europea. Ellas justifican
el prudente escepticismo que se observa al respecto, especialmente del
lado europeo.
Las dificultades principales están relacionadas con los nudos
instalados desde el comienzo de esta negociación bi-regional, especialmente
los vinculados a la cuestión agrícola. Sin embargo, el que
tales nudos puedan finalmente desatarse, tiene mucho que ver con la suerte
aún incierta de las negociaciones de la Rueda Doha en la Organización
Mundial del Comercio (OMC).
Tras la reciente Cumbre del G8 en Alemania - ampliado para algunos temas
como medio ambiente y comercio, con la participación de Brasil,
China, India, México y Sudáfrica - y las últimas
reuniones de los principales grupos en torno a los cuales se están
desarrollando las negociaciones multilaterales - especialmente el G4,
que incluye a la Unión Europea, a los Estados Unidos, al Brasil
y la India -, sigue predominando un relativo pesimismo sobre los resultados
de la Rueda Doha (ver al respecto "Bridges Weekly Trade News Digest",
números 19, 20 y 21, mayo y junio 2007, en http://www.ictsd.org.
Parece definitivamente excluido un escenario ambicioso, tal como él
fuera diseñado al lanzarse en el 2001, en Doha, las actuales negociaciones.
Parecería en cambio, haber voluntad política de evitar un
fracaso abierto o la prolongación de las negociaciones por varios
años más. Si así fuere, un resultado intermedio que
abriera la puerta a futuras negociaciones, probablemente con modalidades
diferentes a las que han caracterizado hasta el presente las negociaciones
comerciales multilaterales globales, parecería ser por el momento
lo mejor que podría alcanzarse. Al menos, tal resultado modesto
- sería calificado de "light", por los medios de comunicación
y por los especialistas -, tendría la virtud de preservar al sistema
global multilateral de comercio articulado en torno a la OMC. No es, por
cierto, una virtud menor, frente a la alternativa de una proliferación
de acuerdos comerciales preferenciales, carentes de un marco de disciplinas
colectivas que puedan ser apreciadas por el mecanismo de solución
de controversias. La Argentina y sus empresas, han podido apreciar en
los últimos tiempos el valor práctico de tal mecanismo de
solución de controversias.
En cualquiera de estos escenarios, es probable que la atención
del Mercosur se concentre en adelante en concluir las negociaciones bi-regionales.
Así lo ha señalado el Canciller Celso Amorim en vísperas
de la reunión del G4 en Postdam, iniciada el 19 de junio (ver al
respecto, la nota de Sergio Leo, en Valor Econômico, del 18 de junio
2007).
Sin embargo, otras dificultades para avanzar en la demorada negociación
bi-regional, están relacionadas con la imagen que hoy tiene el
Mercosur en Europa. Existe por un lado, la impresión que el Mercosur
está estancado y que sus países miembros no logran traducir
a la realidad su objetivo de consolidar el instrumento de la unión
aduanera (ver al respecto la nota de Claudia Trevisan, titulada "Europa
vê Mercosul sem voz única e fragmentado", elaborada
en base a una exposición efectuada en Sâo Paulo, por Karl
Falkenberg, negociador comercial de la Comisión Europea, y publicada
en Folha de Sâo Paulo, el 2 de junio de 2007). También se
observan interrogantes sobre los alcances de la participación de
Venezuela en el Mercosur, por no haberse logrado aún la ratificación
del Protocolo de Caracas por parte de Brasil y de Paraguay, y por no haberse
concluido la negociación sobre las modalidades de su incorporación
efectiva a la unión aduanera, tanto en su componente de liberación
comercial como en el del arancel externo común. Lo acordado en
ocasión de la última reunión del Consejo del Mercosur,
realizada en el mes de mayo en Asunción, pone de manifiesto que
es mucho lo que hay que negociar aún para lograr la plena incorporación
de Venezuela a la unión aduanera.
A su vez, los recientes desarrollos políticos en Venezuela, especialmente
tras la caducidad de la licencia de un canal de televisión comercial
identificado como opositor al gobierno, han generado reacciones en sectores
políticos europeos y en sus opiniones públicas, las que
no contribuyen a fortalecer la imagen alicaída del Mercosur. Debe
tenerse en cuenta al respecto, la fuerte sensibilidad que existe en Europa
sobre la cuestión de la vigencia de la democracia y de la libertad
de expresión, en parte como reflejo de su propio pasado histórico,
pero también por el hecho que en el espacio europeo y en su entorno
inmediato - por ejemplo Rusia - se observan tendencias que no son necesariamente
relacionadas por los europeos como favorables a las ideas de democracia
y sociedades abiertas. Tengamos en cuenta que desde sus orígenes
la negociación bi-regional con el Mercosur, estuvo centrada en
la idea de una alianza de democracias interesadas, a su vez, en fortalecer
el sistema internacional multilateral.
De allí que los europeos observarán con atención
los resultados concretos que se logren en la próxima Cumbre del
Mercosur a realizarse los días 26 y 27 de junio en Asunción.
Puede suponerse que, en particular, les interesará ver cómo
se prevé completar el proceso de incorporación de Venezuela
a la unión aduanera y por ende, al propio Mercosur, y también
cómo se encararán los cuestionamientos pendientes originados
en Paraguay y Uruguay en relación a las asimetrías económicas
dentro del Mercosur.
El que la Comisión Europea haya propuesto destacar al Brasil
como socio estratégico de la Unión Europea y el hecho que
se realizará en Lisboa, el próximo 4 de julio, la primera
Cumbre Unión Europea-Brasil - además de un importante foro
empresario bilateral -, sin perjuicio que pueda ser o no una iniciativa
criticable (ver al respecto nuestro artículo "El futuro incierto
de una negociación bi-regional", publicado en El Cronista,
del 12 de junio de 2007) abre la posibilidad que el Brasil pueda eventualmente
desempeñar un papel de facilitación del acuerdo bi-regional
pendiente.
Tanto en la Unión Europea como en el Brasil, se ha destacado que
esa es precisamente una de las razones que ha conducido al planteamiento
privilegiado con respecto a los otros socios del Mercosur. Será
ese, sin duda, uno de los temas sobre los que se deberá conversar
en la próxima Cumbre del Mercosur en Asunción, precisamente
por realizarse pocos días antes de la mencionada Cumbre de Lisboa.
Quizás ha llegado el momento de instalar nuevos enfoques sobre
las relaciones y las negociaciones bi-regionales entre el Mercosur y la
Unión Europea. El precedente del enfoque de múltiples velocidades
y geometría variable que ha sido instalado en la Cumbre Andina
de Tarija (ver al respecto los tres artículos de la Decisión
667, aprobada por la Comunidad Andina en Tarija, en http://www.comunidadandina.org),
¿no podría ser útil también para el caso del
Mercosur?
En todo caso, cuanto mejor se comprenda en Europa la actual realidad
multipolar sudamericana, con todos sus ricos matices y diversidades, y
el papel que puede desempeñar un Mercosur que está encarando
su propia metamorfosis, será más fácil instalar la
idea de enfoques eventualmente diferentes a los que han predominado hasta
el presente en las relaciones y en las negociaciones bi-regionales (ver
al respecto nuestros artículos: "Presidencia alemana de la
UE y el Mercosur", en la revista Diálogo Político,
de la Fundación Konrad Adenauer, 1/2007, y "La integración
latinoamericana y el Mercosur en un mundo de opciones múltiples
y no excluyentes", en el Anuario Iberoamericano - 2007, del Real
Instituto Elcano-EFE, Madrid 2007).
Lo importante parece ser encontrar nuevas avenidas de cooperación
entre ambas regiones - incluyendo cuestiones de energía, innovación
tecnológica y competitividad, y medio ambiente - y lograr concluir
antes o en Lima, un acuerdo de asociación bi-regional que pueda
ser considerado de una nueva generación.
Una idea al respecto, podría consistir en desdoblar, por un lado,
el componente "asociación estratégica bi-regional",
que incluiría el diálogo político, la cooperación
económica y todos los aspectos no preferenciales de las relaciones
en materia de comercio e inversiones y, por el otro, el de las negociaciones
comerciales con formato de zonas de libre comercio - en el sentido del
artículo XXIV del GATT-1994 -. Estas últimas podrían
eventualmente concluirse, en una primera etapa, a través de acuerdos
celebrados - dentro del marco común de la asociación estratégica
bi-regional - con los países del Mercosur interesados, incluyendo
cláusulas con vasos comunicantes entre ellos y de convergencia
dentro de un plazo determinado. Implicaría del lado del Mercosur,
por cierto, la flexibilización formal del instrumento de la unión
aduanera, especialmente en lo que se relaciona al arancel externo común.
Tal flexibilización debería efectuarse dentro de los límites
- amplios por cierto - del mencionado artículo XXIV, en su párrafo
8. Es una flexibilización, por lo demás, que permitiría
también abordar otras cuestiones pendientes en la construcción
del Mercosur, tales como las planteadas por Paraguay y Uruguay.
Facilitaría además una mayor participación de Chile
en el Mercosur, en base a la fuerte integración que su economía
ya tiene con las de, en particular, Argentina y Brasil. El retorno de
Chile a la Comunidad Andina de Naciones, formalizado en la Cumbre de Tarija
(ver el texto de la Decisión 666 de la Comunidad Andina de Naciones,
así como el discurso pronunciado en Tarija por la Presidente de
Chile, en la citada página Web de la CAN), abre las puertas para
su papel privilegiado en la construcción de puentes con el Mercosur
y con la propia Unión Europea.
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