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Periódicamente se instala en los medios de comunicación
la cuestión de una competencia entre gobiernos de países
latinoamericanos por ejercer un liderazgo en la región, especialmente
a través de visitas presidenciales. En estas semanas, por ejemplo,
fue noticia el hecho que los viajes respectivos de los Presidentes Lula
da Silva – a México y países de Centroamérica
y del Caribe – y Hugo Chávez – a la Argentina y otros
países sudamericanos -, pudieran ser visualizados como parte de
una sorda puja de ambos líderes – y de sus respectivos países
- por el liderazgo de la región. Incluso se instaló la idea
de que en un caso se esgrimía a los bio-combustibles como un instrumento
de tal liderazgo y, en el otro, al petróleo y el gas.
En parte el que la cuestión sea noticia refleja el hecho que,
en forma creciente, el ejercer un liderazgo regional expresado en visitas
presidenciales – o el aparentar ejercerlo – es útil para
la imagen del respectivo lider político en su propio frente interno.
El viaje se inserta, en tal caso, en lo que puede denominarse la diplomacia
mediática – capítulo de creciente importancia en la
tendencia generalizada a la política mediática -, en la
que un objetivo no secundario suelen ser los titulares de los diarios
del propio país. A veces, incluso, se concluyen acuerdos que se
califican como “históricos” y que, sin embargo, sus textos
no se pueden encontrar luego en las páginas Web oficiales.
Prestigio interno es entonces uno de los efectos que los líderes
procuran con sus visitas a otros países, incluyendo los de la propia
región. Por cierto que los viajes de los Presidentes a países
de la región no pueden explicarse sólo por tal motivo. En
general son una modalidad útil de conocimiento personal entre los
líderes, contribuyendo a diseminar la imagen de un país
y de su potencial económico, así como a crear condiciones
para acrecentar el intercambio recíproco y presentar las oportunidades
de negocios que se pueden generar.
Una visita presidencial bien preparada, en la que el Presidente viaja
acompañado por empresarios – como fue el caso del antes mencionado
viaje del Presidente del Brasil – y en la que sus resultados pueden
ser consultados – al menos en cuanto a los acuerdos firmados –
en las páginas Web oficiales del respectivo gobierno, por cierto
que es algo que puede ser muy positivo para la inserción internacional
de un país y de sus empresas.
En algunos casos, un país puede visualizar el ejercicio de un
liderazgo – o al menos la imagen de que efectivamente se ejerce –
como un medio a fin de ganar presencia y prestigio ante terceros países
con intereses en la región, especialmente ante los Estados Unidos,
la Unión Europea y, crecientemente, China. Esta motivación
a veces suele ser mayor en aquellos diplomáticos profesionales
más preocupados – incluso por prestigio propio – en lograr
triunfos para su país, como podría ser, por ejemplo, el
que se alcanzare la condición de miembro permanente en una eventual
reforma del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas.
Otra motivación puede relacionarse con la necesidad de instalar
ante esos países, la idea de que un país puede constituir
una especie de ancla para la estabilidad política de la región
y, como tal, ejercer una influencia eventualmente decisiva para la resolución
de conflictos entre vecinos, o para contribuir a solucionar aquellos internos
que pueden desestabilizar un sistema democrático o conducir a una
guerra civil.
Quizás la expresión que más ilustra sobre lo que
significa para un país ser considerado lider en una región,
es aquella que donde se inclina ese país, se inclinará toda
la región a la que pertenece.
En todo caso y sin perjuicio que la cuestión del liderazgo de
países en una región pudiera estar sobredimensionada, o
por motivaciones de política interna o por una visión casi
deportiva de la política internacional -que a veces predomina en
medios de comunicación -, resulta útil plantear algunos
interrogantes sobre su validez para entender la dinámica actual
del espacio geográfico regional sudamericano. El apreciar la política
regional sólo en términos de competencia por liderazgos,
puede conducir a errores de evaluación sobre su real significado
práctico.
El grado de complejidad del análisis se acrecentaría demasiado
si se pretendiera abarcar también América Latina como región
diferenciada y con dinámica propia– al menos desde el punto
de vista político y económico, ya que distinta sería
la cuestión si se la enfocara en el plano de lo cultural -, más
allá de la que pueda reflejarse en la participación en determinados
organismos internacionales, como es el caso notorio de las Naciones Unidas.
De allí que en esta oportunidad este análisis esté
limitado a América del Sur, que por lo demás parece ser
lo más relevante para la Argentina.
Respecto entonces a la cuestión del liderazgo regional en América
del Sur, los interrogantes pueden plantearse por lo menos en tres planos.
El primero plano se refiere a cuáles son algunos de los factores
que explican la relevancia que el espacio geográfico sudamericano
ha adquirido en los últimos tiempos, especialmente en la perspectiva
de las agendas nacionales y externas de los países de esta región.
Son factores que operan sobre un trasfondo histórico en el que
las relaciones con el contexto contiguo sudamericano – entendido
básicamente como los “países vecinos”, que para
Brasil es casi toda América del Sur -, ocupó siempre un
lugar relevante en las agendas externas de cada país de la región,
a veces tan o más importante que sus relaciones con potencias centrales.
Lo ha sido sobre todo, en términos de afirmación territorial
y de seguridad – cuando las hubo, las guerras eran entre vecinos
- pero también, comenzado el proceso de industrialización
al promediar el siglo pasado, en términos de mercados para productos
manufacturados.
En las últimas décadas la conectividad entre los sistemas
políticos y económicos de los países sudamericanos
se ha acrecentado, en parte como consecuencia de los procesos de integración
económica y, en años más recientes, como consecuencia
del factor energía y, crecientemente, del narcotráfico y
del crimen organizado. Con epicentro en el sur de América del Sur
– los países del Mercosur y Chile -, se han desarrollado redes
de producción y comercio, con su consiguiente impacto en las redes
de transporte y de logística. Y con un alcance de casi todo el
espacio geográfico sudamericano, se están desarrollando
ahora redes de interconexión eléctrica y, especialmente,
de suministro de hidrocarburos. El petróleo y el gas, en particular,
ha comenzado a dominar la agenda de la interdependencia económica
sudamericana – pero con claras implicancias geopolíticas -
con el creciente protagonismo de países como Venezuela, Bolivia
y también Ecuador.
Y el potencial de producción de alimentos, de bio-combustibles
y de minerales, fuertemente demandados por economías emergentes
como China e India, contribuye además a acrecentar el interés
de países extra-regionales en la región en su conjunto y
a diversificar los orígenes de la inversión directa extranjera
(se puede mencionar como ejemplo reciente, la firma del contrato entre
el gobierno de Bolivia y la Jindal Steel and Power, de la India, para
una inversión de 2.100 millones de dólares, para la explotación
de la mina del Mutún, próxima a la Hidrovía Paraguay-Paraná.
Ver al respecto, la nota titulada “Bolivia lands $2bn deal to exploit
iron ore deposit”, en el diario Financial Times, del 20 de julio
2007, página 3). Todo ello está generando un fuerte dinamismo
en las relaciones entre los países de la región sudamericana.
El segundo plano en el que cabe plantear interrogantes, se refiere a
si la configuración del poder relativo en este espacio geográfico
regional permite imaginar que un solo país pueda ejercer un liderazgo
individual decisivo, sea en lo político o en lo económico.
En tal sentido, todo indica que el espacio sudamericano – en buena
medida por el factor energía, pero también por razones geopolíticas
– se está tornando crecientemente multipolar. Ello implica
que ningún país, ni siquiera el más grande que indudablemente
es el Brasil, puede por sí sólo incidir, sea en la construcción
de una región dominada en el plano político y en el económico,
por la lógica de la cooperación e integración en
lugar de la del conflicto, sea en la solución de los eventuales
conflictos que afecten la estabilidad política de la región.
El liderazgo en tal caso, tendría que ser colectivo a fin de aspirar
a ser eficaz. Y tiene que, especialmente, traducirse en la capacidad de
desarrollar bienes públicos – instituciones y reglas - que
contribuyan a la gobernabilidad del espacio regional.
Y, finalmente, el tercer plano se refiere a aquellas principales cuestiones
de la agenda sudamericana de los próximos años, en relación
a las cuales puede ser más necesario ejercer un liderazgo en la
región y al tipo de liderazgo que la realidad regional puede demandar.
Precisamente, son las cuestiones de la gobernabilidad del espacio geográfico
regional las que más requieren de respuestas que permitan, a la
vez, neutralizar los efectos de fuerzas centrífugas, asegurando
el predominio de la paz y la estabilidad democrática, así
como la creciente conexión entre los respectivos mercados.
En un espacio geográfico sudamericano crecientemente interdependiente
y en el que han aflorado en los últimos tiempos nuevos factores
de eventuales fracturas, que pueden alimentar las tendencias a la fragmentación,
la construcción de instituciones que configuren bienes públicos
regionales, es una demanda aún no satisfecha.
Los factores que impulsan a la fragmentación regional, pueden
estar vinculados a la competencia por las fuentes de energía, y
también a consecuencias de fracturas sociales internas de países
vecinos, combinadas con distintas modalidades de redes de crimen organizado.
En otros casos pueden resultar de emergentes disonancias conceptuales
e ideológicas. Y también subsisten potenciales fuerzas centrífugas
provenientes de la historia, esto es heridas no cerradas de viejos conflictos
territoriales.
Aquí la comparación con el espacio geográfico regional
europeo – también muy conectado y multipolar – permite
extraer algunas conclusiones interesantes. Hoy la Unión Europea,
tras las recientes ampliaciones, cubre en su extensión la casi
totalidad del espacio europeo. Su actual nivel de gobernabilidad, se ha
logrado a través de la construcción gradual de una densa
red institucional que ha alcanzado un fuerte grado de desarrollo y estabilidad.
No es, sin embargo, garantía de irreversibilidad hacia el tipo
de relaciones signadas por el conflicto y las guerras, que predominó
durante siglos en Europa y que se comenzó a superar en los años
cincuenta del siglo pasado, precisamente con el proceso de integración.
Ha sido una construcción favorecida en sus momentos fundacionales,
por factores externos – especialmente el papel de los Estados Unidos
y la percepción de amenazas soviéticas -. Pero también
fue impulsada por liderazgos colectivos, que promovieron y sustentaron,
el desarrollo de instituciones y reglas comunes que han configurado bienes
públicos regionales valiosos para la paz, la estabilidad política
democrática y la modernización económica.
Nada con alcance similar existe aún en el espacio geográfico
regional sudamericano. Las instituciones de integración –
comparadas con las europeas – están fragmentadas y son embrionarias.
La idea de una Comunidad Sudamericana de Naciones – ahora denominada
UNASUR – no ha terminado aún de concretarse.
Es en tal perspectiva que cabe colocar la visualización del futuro
del Mercosur. Fue concebido en su momento fundacional y aún puede
ser, una especie de núcleo duro de la gobernabilidad del espacio
sudamericano, asentado sobre la relación especial entre la Argentina
y el Brasil. Es decir, que su razón de ser y su sentido político
ha trascendido siempre y trasciende aún, a su natural contenido
económico.
Siendo así, la debilidad institucional del Mercosur es preocupante.
Sus reglas de juego siguen teniendo déficit de calidad, y muchas
veces son insuficientes para captar las nuevas realidades de la competencia
económica regional y global. En parte puede estar reflejando procesos
de creación normativa que también son deficientes. Quizás
contribuye a ello el hecho que no exista un órgano que asegure
una visión de conjunto, que pueda aportar una opinión técnica
independiente que facilite la necesaria concertación de intereses
nacionales entre los países socios y que, en particular, contribuya
a proteger los intereses de los socios de menor dimensión.
También se observan insuficiencias en el desarrollo de un mecanismo
eficaz de solución de controversias entre los socios. El Protocolo
de Olivos tuvo como finalidad perfeccionar lo existente a partir del Protocolo
de Brasilia.
Pero recientes incumplimientos de laudos del Tribunal Permanente de
Revisión que funciona en Asunción (ver el artículo
de Emilio Cárdenas, “Un revés en el Mercosur”,
en el diario La Nación, del 11 de agosto de 2007, página
37; y también el de Alfredo López Bravo, “El reciente
laudo del Tribunal Permanente de Justicia del Mercosur”, en el Newsletter
Mercosur ABC, año 2, número 157, del jueves 9 de agosto
de 2007, en http://www.mercosurabc.com.ar/vista_newsletter.asp)
e, incluso, las diferencias que han aflorado entre este órgano
y los órganos de decisión política del Mercosur,
con respecto a la designación de su Secretario, no podrían
considerarse una tendencia en la buena dirección (ver al respecto
los pronunciamientos del Tribunal Permanente de Revisión, en sus
Resoluciones nº 1 del 8 de junio de 2007 y nº 2 del 9 de julio
de 2007).
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