|
La tensión entre demandas de flexibilidad que surgen de políticas
comerciales nacionales, por un lado y de disciplinas colectivas pactadas,
por el otro, es un fenómeno recurrente en los acuerdos comerciales
internacionales. Lo es tanto cuando ellos son globales, como es el caso
de la Organización Mundial del Comercio (OMC) - y lo fue también
el del GATT -; regionales, como lo ponen de manifiesto las experiencias
de la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC) y ahora
de la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI),
y sub-regionales, como es el caso del Mercosur y de la actual Comunidad
Andina de Naciones, para mencionar sólo los de América del
Sur. Pero también se observan en los acuerdos de comercio preferencial
(bilaterales y plurilaterales) que se han multiplicado en los últimos
años y que suelen denominarse acuerdos de libre comercio.
Es una tensión natural en cualquier proceso de integración
de mercados que sea concebido como "rule-oriented", esto es,
en los que los criterios de poder relativo se supone que son encuadrados
en el marco de reglas libremente consentidas por Estados, que son soberanos
pero, a la vez, desiguales por su dimensión económica y,
a veces, grados de desarrollo. Son estas reglas comunes precisamente las
que generan disciplinas colectivas, procurando tornar previsibles las
condiciones bajo las cuales se puede operar en las transacciones económicas
entre los países participantes. Ellas son fundamentales para las
decisiones de inversión productiva de las empresas y para el desarrollo
de cadenas de valor de alcance global y regional.
Un factor que contribuye a tal tensión - que en definitiva lo
es entre realidades económicas y normas jurídicas -, es
la dinámica de cambio propia de la economía mundial y de
cada una de las economías nacionales. Muchas veces, en ambos planos,
son la consecuencia de modificaciones profundas de las ecuaciones de poder,
de las preferencias sociales predominantes y, por ende, de las políticas
públicas que inciden en los flujos trans-fronterizos de comercio
y de inversiones.
La aceleración de los cambios que se observan en los últimos
años en la competencia económica global, consecuencia del
surgimiento de nuevos protagonistas - tanto países como redes empresarias
- y de nuevas cuestiones dominantes de las agendas estratégicas
de los países - energía, bio-combustibles, cambio climático,
entre otros -, ha acentuado tal tensión.
Un efecto de tales cambios suele ser, precisamente, la rapidez con la
que algunos acuerdos comerciales adquieren un grado significativo de obsolescencia
e irrelevancia. Lo acordado en un momento determinado, generalmente el
pacto constitutivo de una asociación comercial entre naciones,
así como las disciplinas colectivas que resultan de sus reglas
y de sus procesos de creación normativa, entran entonces con frecuencia
en colisión con nuevas realidades internacionales y nacionales.
El comportamiento de los gobiernos, muchas veces impulsado por intereses
de sus empresarios y sectores sociales organizados, tiende naturalmente
a procurar márgenes de maniobra más amplios para sus estrategias,
políticas públicas y, en particular, para sus reacciones
de tipo defensivo. En tales casos, suelen dejar abiertamente de lado lo
pactado. O suelen hacerlo a través de interpretaciones que los
otros socios pueden considerar como contrarias a las reglas comunes.
Si estos son comportamientos aislados u ocasionales, los conflictos comerciales
que se producen - a veces de alto voltaje político -, pueden eventualmente
resolverse a través de los mecanismos de solución de controversias
normalmente incluidos en estos acuerdos.
Si, por el contrario, tales comportamientos son reiterados y la distancia
con lo pactado es creciente, se resienten las disciplinas colectivas y
se puede llegar, incluso, a una crisis sistémica. Es decir, es
el propio pacto o acuerdo comercial internacional el que entra entonces
en un proceso a veces gradual e imperceptible, a veces abierto y rápido,
de erosión de su eficacia, de pérdida de credibilidad y
finalmente, de creciente ilegitimidad social.
Es la descripta, una evolución hacia la irrelevancia que ha caracterizado
muchos acuerdos comerciales y de integración en América
Latina. El caso más notorio fue el de la ALALC, en el que las disciplinas
colectivas rígidas de una fórmula de zona de libre comercio
no adaptada a las realidades económicas de los años sesenta
y setenta del siglo pasado, concluyó primero en el incumplimiento
abierto de lo pactado y luego en su sustitución por la ALADI.
La ALADI fue precisamente concebida desde el comienzo, como un marco
de habilitación del comercio preferencial regional - en el ámbito
de la Cláusula de Habilitación pactada en el GATT en 1979,
en ocasión de la Rueda Tokio -, dotado de un mínimo de disciplinas
colectivas y de un máximo de flexibilidad.
La ALADI cumplió, en tal sentido, sus objetivos reales y sigue
siendo útil como marco para el comercio preferencial en la región
y para su legitimación en el ámbito de la OMC. La mezcla
heterodoxa de disciplinas colectivas y flexibilidad resultante del Tratado
de Montevideo de 1980, constituye hoy un modelo - por cierto susceptible
de ser perfeccionado - a tener presente ante la necesidad de encuadrar
la creciente tendencia a la proliferación de acuerdos preferenciales
en el plano hemisférico y en el global. Quizás si ese modelo
hubiera sido tenido en cuenta en el desarrollo de lo que luego fue concebido
con la rigidez de una zona de libre comercio de las Américas, quizás
otro hubiera sido el resultado de la iniciativa lanzada en 1990 por el
Presidente Bush padre. En su momento esto fue planteado por países
del Mercosur pero sin éxito. Fue en ocasión de la Conferencia
de Comercio que convocó, en 1991 en Washington, Carla Hill, la
entonces Representante Comercial de los EEUU.
En tres ámbitos importantes para las relaciones comerciales internacionales
de la Argentina, se observa en la actualidad la necesidad de introducir
elementos de flexibilidad que faciliten la preservación o el desarrollo
de disciplinas colectivas pactadas con otros países.
Uno es el del Mercosur. Por un lado, se observa un exceso de flexibilidad
y ello está debilitando las disciplinas colectivas, con los consiguientes
efectos de erosión de la eficacia, la credibilidad y la legitimidad
social. Un ejemplo lo da la proliferación de medidas unilaterales
que en forma abierta o encubierta, introducen restricciones no arancelarias
en el comercio intra-Mercosur, reduciendo los efectos de la eliminación
de aranceles (el arancel cero) y generando estímulos negativos
para las decisiones de inversión productiva, especialmente en los
países que tienen un mercado de menor dimensión relativa.
La precariedad resultante en el supuesto acceso irrestricto a los respectivos
mercados beneficia, en particular, a la economía mayor del área
que es la del Brasil. Implica desnivelar el campo de juego, especialmente
en materia de inversiones. Es lo que más ha afectado la imagen
del Mercosur, dentro y fuera de la región.
Por otro lado, instrumentos claves como es el arancel externo común,
suelen ser percibidos como careciendo de la flexibilidad necesaria para
adaptarse a los requerimientos comerciales de los distintos socios. Ello
genera estímulos a la introducción de flexibilizaciones
de hecho, adicionales a las que son legalmente aceptadas, por lo general
en forma temporal. O pero aún, está alimentando presiones
internas en los distintos socios para buscar puertas de escape, no ya
del arancel externo común, pero también del propio Mercosur.
Parecería preferible entonces procurar la institucionalización
de una mayor flexibilidad, como contrapartida a un mínimo de disciplinas
colectivas que efectivamente se cumplan. Ello requiere evitar concebir
la unión aduanera con criterios de "libros de texto",
desaprovechando la flexibilidad que brinda el artículo XXIV-párrafo
8 del GATT-1994. Introducir formalmente fórmulas de múltiples
velocidades y de geometría variable, es el camino que puede recomendarse
para contrarrestar una gradual pero creciente tendencia hacia la irrelevancia
del Mercosur.
Uruguay es uno de los países interesados en introducir elementos
de flexibilidad pactada en relación, especialmente, a la unión
aduanera. El hecho que durante este semestre ejerce la Presidencia Pro-Tempore
del Mercosur, abre una ventana de oportunidad para que presente - si esa
fuera su voluntad política - propuestas que contemplen sus intereses,
pero también los de los demás socios. Caso contrario no
prosperarían. La necesidad política de encontrar respuestas
inteligentes a los problemas que le plantea a Venezuela su ingreso a la
unión aduanera - uno de los factores que explica las demoras en
que se ha incurrido -, puede servir de estímulo para imaginar fórmulas
con la necesaria creatividad en el plano técnico.
El otro ámbito es el de las negociaciones bi-regionales entre
la Unión Europea y el Mercosur. Además de los nudos aún
no desatados en el plano agrícola - y en relación al consiguiente
trade-off con las contrapartidas en el plano industrial y en el de los
servicios -, la exigencia de la UE por asegurar que el Mercosur sea una
unión aduanera completa, está introduciendo en estas negociaciones
elementos de rigidez que no parecen responder a intereses comerciales
concretos. Parecería privilegiarse un modelo pre-fabricado de zona
de libre comercio bi-regional, que incluso podría estar encubriendo
falta de estímulos suficientes para concretar la proclamada asociación
estratégica bi-regional. Algo similar a lo que parece haber ocurrido,
del lado del USTR, en su concepción de un ALCA siguiendo el modelo
del NAFTA.
El tercer ámbito es el de las negociaciones de la Rueda Doha en
la OMC. La rigidez parece provenir en este caso de la propia agenda negociadora,
básicamente elaborada en el 2001 en un contexto internacional que
ha sido rápidamente superado por los cambios que desde entonces
se han producido en el mapa de la competencia económica global.
Una negociación entre 151 países miembros, con intereses
muy distintos y con gravitación comercial muy diferenciada, está
demostrando que los elementos de rigidez existentes pueden conducir la
negociación multilateral, o a un fracaso - que nadie reconoce desear
- o a una extensión muy prolongada en el tiempo , quizás
para después del 2010 (sobre el estado de las negociaciones de
la Rueda Doha, consultar ICTSD, Bridges Weekly Trade News Digest, números
30 y 31, septiembre 2007, en http://www.ictsd.org,
y también Estado de Situación de las Negociaciones, Boletín
del Instituto para las Negociaciones Agrícolas Internacionales
(INAI), nº 65, del 14 de septiembre de 2007, en http://www.inai.org).
Lo concreto es que los países miembros de la OMC han acrecentado
la búsqueda de soluciones a sus requerimientos comerciales, a través
de la proliferación de acuerdos preferenciales, en esencia discriminatorios
(ver al respecto este Newsletter de abril de 2007). Como ha señalado
reiteradamente Pascal Lamy, el Director General de la OMC, el problema
no son necesariamente los acuerdos comerciales preferenciales - un dato
de la realidad - pero sí el hecho que ellos no estén enmarcados
en disciplinas colectivas eficaces. El peligro es que todo ello se traduzca
en una crisis sistémica que termine afectando la credibilidad y
la legitimidad social de la propia OMC (sobre el tema de la multilateralización
del regionalismo, ver la presentación de Pascal Lamy en la Conferencia
sobre el tema, realizada los días 10 al 12 de septiembre de 2007,
en Ginebra, organizada por la OMC conjuntamente con el Centro de Investigaciones
Económicas y de la Política (CEPR). Su texto al igual que
los documentos y las presentaciones efectuadas por los expositores, se
pueden consultar en http://www.wto.org/spanish/tratop_s/region_s/conference_sept07_s.htm).
El contexto global presenta en estos tiempos suficientes incertidumbres
- tanto en el plano económico como en el más sensible de
lo político y de la seguridad -, como para que pueda ser conveniente
el deterioro de los bienes públicos internacionales que se han
ido construyendo en las últimas décadas, con muchas dificultades,
para evitar que las relaciones comerciales se transformen, como ocurriera
a través de la historia de los últimos dos siglos, en un
factor más de fragmentación internacional y de conflictos
inmanejables con criterios de racionalidad.
En los tres ámbitos antes mencionados, parece recomendable que
la Argentina contribuya con iniciativas - junto con sus socios en el Mercosur
y en las principales coaliciones en las que participa en la OMC, especialmente
el G20 - orientadas a procurar una correlación realista, entre
los elementos de flexibilidad y de disciplinas colectivas que se requieren
para evitar el curso de una peligrosa tendencia a la erosión de
los respectivos acuerdos comerciales, sea en el plano global multilateral,
como en el regional y en el bi-regional con la Unión Europea.
|
