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La Argentina ejercerá la Presidencia Pro Tempore del Mercosur
en el primer semestre de 2008. Coincide con el inicio del período
de gobierno de la Presidenta Cristina Fernández de Kirchner.
Es entonces ésta una buena oportunidad para que el país
tome iniciativas orientadas a clarificar el futuro del Mercosur y, en
lo posible, a fortalecerlo. Cabe tener en cuenta además, que de
acuerdo a lo que perciben múltiples observadores, es posible que
la Cumbre del Mercosur en Montevideo (el 18 de diciembre 2007) no pueda
producir avances sustanciales.
Tener un buen diagnóstico sobre cuáles son los problemas
de fondo actuales del Mercosur permitiría, a su vez, calibrar el
tipo de iniciativas que conviene tomar en función del interés
nacional argentino, de los requerimientos originados en las estrategias
de internacionalización de sus empresas - especialmente las pymes
- y de las posibilidades reales de lograr el consenso de los otros socios.
La próxima Presidencia Pro-Tempore que ejercerá la Argentina
entre enero y junio del 2008, abre una ventana de oportunidad para que
el país presente tales iniciativas y negocie con sus socios a fin
de lograr que ellas se aprueben y penetren en la realidad.
La lectura de la prensa de los países miembros confirma que el
Mercosur tiene problemas y una imagen débil. Más allá
de progresos simbólicos, hay algunos sustantivos como el del Fondo
de Convergencia Estructural (http://www.mercosur.org.uy).
Pero existe la impresión de que no son percibidos como suficientes
incluso por sus beneficiarios.
Hay muchos diagnósticos negativos. Incluso uno en un libro de
Martín Lousteau (junto con Javier González Fraga), el nuevo
Ministro de Economía de la Argentina ("Sin Atajos", Temas
Grupo Editorial, Buenos Aires 2005). En cambio no abundan propuestas realistas
de cómo superar los problemas identificados.
Pero como ningún país está obligado a seguir siendo
miembro, da la impresión que aún quienes formulan críticas
duras no tienen opciones al Mercosur actual, sea por razones políticas,
económicas o ambas.
Si tal como está el Mercosur no es satisfactorio y no hubiera
un Plan B creíble y razonable, parece ser del interés nacional
de la Argentina plantear iniciativas en el período de su Presidencia
del Mercosur y concertarlas con los socios.
Precisamente en relación al diagnóstico, cabe mencionar
dos declaraciones recientes que ilustran sobre la "sensación
térmica" que parece prevalecer en relación al Mercosur,
sus activos, sus problemas y su futuro. Muchas otras podrían citarse.
Algunas, incluso, dejan una mayor sensación de algo que no anda.
E incluso, en posturas más extremas, que es conveniente abandonar
el proyecto de integración y sustituirlo por otras estrategias
de inserción internacional.
La primera declaración a mencionar es la de un negociador uruguayo.
Es el Embajador Carlos Amorín, Director de Mercosur de la Cancillería
del Uruguay, quien dió el 3 de diciembre de 2007 una entrevista
en el diario "Ultimas Noticias" de Montevideo (el texto completo
puede encontrarse en http://www.mre.gov.br
y en http://www.ultimasnoticias.com.uy).
Es importante citar in extenso sus declaraciones, ya que debe suponerse
que refleja la posición oficial del país que actualmente
ejerce la Presidencia Pro-Tempore, y por haber sido publicadas días
antes de la XXXIV Reunión del Consejo del Mercosur y de la Cumbre
Presidencial, a realizarse en Montevideo los días 17 y 18 de diciembre
de 2007 (sobre las actividades en la Presidencia Pro-Tempore del Uruguay,
ver http://www.mrree.gub.uy/mercosur;
sobre el debate interno en el gobierno del Uruguay en relación
a la participación del país en el Mercosur y posibles negociaciones
comerciales bilaterales con los EEUU, ver el artículo titulado
"Vazquez instó al gabinete a rever situación del Mercosur
para decidir sobre inserción externa", en Semanario "Búsqueda",
de Montevideo del 6 de diciembre 2007, en http://www.mre.gov.br).
Tras reconocer que el Mercosur tiene aspectos positivos pero que no ha
funcionado como se previó, el Embajador Amorin señala que
"la apuesta de Uruguay era tener acceso a un mercado ampliado y eso,
obviamente, no se ha logrado porque los intereses nacionales prevalecen
y los mercados siguen segmentados. El proyecto de unión aduanera
no funciona, no hay circulación de mercaderías y todo se
rige con sistemas que están mis cerca del funcionamiento de una
zona de libre comercio con trabas burocráticas de todo tipo. Tampoco
hay una discriminación positiva del socio, salvo en el tema de
no pagar arancel. Seguimos con una agenda incumplida".
A la pregunta de si es posible avanzar en el cumplimiento de esa agenda,
respondió: "tratamos de avanzar en algunas cuestiones claves.
En 2004 empezamos a trabajar para eliminar el doble cobro del arancel
externo para que cualquier producto que ingrese al Mercosur pueda circular
después de pagar un único arancel. La dificultad está
en que si hay circulación, necesitamos un sistema de distribución
de la renta y un Código Aduanero que Paraguay plantea como prerrequisitos
y eso dificulta los avances".
Y en cuanto al plazo para el Código Aduanero comience a aplicarse,
señaló que a "fines del año que viene, pero
hay muchas complicaciones que provienen de distintos lados, porque los
buenos y los malos no lo son tanto. Paraguay es más reticente a
dar información y eso implica dificultades de "pique"".
Clarifica luego lo que es, en su opinión, el argumento del Paraguay
para negarse a dar la información que falta: "alegan que van
a perder ingreso fiscal porque todo iría a una caja común.
Se les ha dicho que habría una compensación especial ....porque
probablemente la mercadería del exterior deje de hacer Aduana en
Paraguay y lo haga en los otros países, ya que pagaría arancel
en el primer puerto. El reclamo no es claro, pero no constituye el 100%
de los problemas. Es difícil llegar a un acuerdo entre cuatro países".
Después abordó el tema de la superación de las asimetrías:
"hay asimetrías estructurales que no es posible superar como
son los territorios, la población y el espacio físico que
ocupa cada país. Las asimetrías políticas acentúan
esas dificultades naturales. Los países grandes tienen mayor facilidad
para atraer inversores y por eso se insiste en lograr la libre circulación
de bienes. Para los países chicos es importante que al inversor
le resulte relativamente neutro instalarse en cualquier lugar y para eso
debe haber acceso libre a los demás mercados".
¿Tiene futuro el Mercosur? A esta pregunta respondió: "quizás
en el mediano plazo llegue el momento de evaluar las reglas y hacer ajustes,
pero probablemente tengamos un tiempo más. No se trata de cuestionar
la membresía, sino de evaluar el funcionamiento y ajustar algunos
objetivos para que funcione de otra manera"
Y entre otras preguntas responde, luego, sobre si es realista pensar
que se pueda llegar a un acuerdo con la Unión Europea y sobre el
impacto que tendría en tales negociaciones el ingreso de Venezuela,
aún pendiente de formalizarse. Estas fueron sus respuestas: "lo
que pasa es que se precisan dos para un tango. La Unión Europea
privilegia terminar la Ronda de Doha antes de hablar con el Mercosur.
Pero, además, el Mercosur implica un problema para la Unión
Europea porque somos competidores en la producción agrícola.
A eso se suma que todas nuestras dificultades no ayudan. Uno de los requisitos
de la Unión Europea es que los productos que entren al Mercosur
circulen libremente. Nos piden que funcione la integración y eso
no funciona" (en los mismos días el Comisario Peter Mandelson,
de la Comisión Europea, volvió a insistir que es preciso
concluir la Rueda Doha a fin de poder cerrar el acuerdo biregional entre
la Unión Europea y el Mercosur, ver Valor Econômico, del
7 de diciembre 2007).
Agregó Amorin en relación a Venezuela: "el panorama
está un poco agitado y ese puede ser un factor extra de preocupación,
pero Venezuela todavía no es miembro del Mercosur y no es un negociador
activo. Si hoy se cerrara
un acuerdo con la Unión Europea, Venezuela debería aceptarlo.
Puede ser una dificultad adicional, pero lo central pasa por las dificultades
de acceso a los mercados". Pero añade al finalizar la entrevista,
que desde el punto de vista económico, para el Uruguay el ingreso
de Venezuela es positivo "además, que un socio más
podría ayudar a mantener el equilibrio".
La segunda declaración a mencionar es la de un conocido economista
y formador de opinión del Brasil. Es Mailson da Nóbrega,
ex Ministro de Hacienda y Director de Tendencias, influyente firma consultora
de ese país. Las efectuó al diario "La Nación",
en su edición de este 2 de diciembre, tras una conferencia ante
ejecutivos de finanzas en Ginebra (http://www.lanacion.com.ar).
Entre otras, respondió a una pregunta sobre si el Mercosur no
tiene importancia para el desarrollo del Brasil. Su respuesta fue: "el
Mercosur se ha tornado irrelevante. Debemos reconocer que ayudó
a Brasil y la Argentina a incrementar su comercio bilateral. Pero el Mercosur,
debido a decisiones tomadas principalmente por la Argentina en relación
con los aranceles internos, se ha vuelto cada vez más complicado.
Fue diseñado como una unión similar a la Unión Europea,
lo que era un objetivo muy optimista. Pero el Mercosur ya no es viable
como una unión económica. Y yo diría que con la entrada
de Venezuela al Mercosur se va a tornar cada vez más irrelevante".
Preguntado sobre la razón de su referencia a la entrada de Venezuela
agregó: "suponga que a Chávez le toca la presidencia
pro témpore del Mercosur y el bloque está negociando firmar
un tratado de libre comercio con Israel. ¿Cuál sería
la decisión de Venezuela? Yo creo que sería en contra, y
como en ese tipo de casos el Mercosur debe tomar las decisiones en forma
unánime, el presidente Chávez va a conseguir el derecho
de bloquear las decisiones del Mercosur. En segundo lugar, Venezuela no
ha cumplido las condiciones para ser admitido como un miembro del grupo.
De aquí en más, probablemente con la entrada de Venezuela,
el Mercosur va a obstaculizar el proceso de integración, va a bloquear
acuerdos bilaterales, por ejemplo entre Brasil y los Estados Unidos"
(Precisamente el 3 de diciembre de 2007, la organización de los
industriales paulistas, la FIESP, publicó una declaración
en la que señala que "las condiciones que están en
negociación para el ingreso de Venezuela en el Mercosur deben ser
concluidas antes de la aprobación del Protocolo de Adhesión
por el Congreso" - se refiere a las negociaciones pendientes sobre
su incorporación a los compromisos de la unión aduanera;
ver el texto completo en http://www.fiesp.com.br
).
Y finalmente, Mailson da Nóbrega respondió así a
la pregunta sobre si no creía que el Brasil debería abandonar
el Mercosur: "en términos políticos es casi imposible.
Hay aspectos políticos que no pueden ser dejados de lado. Lo que
yo digo es que el Mercosur se ha tornado irrelevante para el comercio
exterior de Brasil".
Tres debilidades podrían explicar la mencionada "sensación
térmica" sobre el Mercosur. Una es de diseño, otra
es institucional y la tercera de funcionalidad con la nueva realidad global.
El diseño fundacional supuso construir a partir del piso del
acceso irrestricto a los respectivos mercados, una unión aduanera
como base del mercado común. La esencia de la idea era institucionalizar
un espacio económico preferencial, para mejor competir y negociar
en el mundo. La finalidad política era clara: consolidar el abandono
de las hipótesis de conflicto y la consiguiente opción por
la lógica de la integración entre Argentina y Brasil - que
en 1985 habían lanzado su alianza estratégica - y, a la
vez, contribuir a la estabilidad política, la paz y la democracia
en su entorno sudamericano.
Tal diseño fundacional, plasmado en compromisos concretos en el
Tratado de Asunción de marzo de 1991, implicaba la eliminación
completa de gravámenes y demás restricciones al comercio
recíproco (el "seguro contra el proteccionismo", concepto
acuñado por el economista Fred Bergsten del Instituto de Economía
Internacional de Washington), un arancel externo común y una política
comercial compartida, la coordinación macro-económica y
la integración productiva. Para esto último se aprobó
en 1991 la Decisión nº 3 del Consejo del Mercosur sobre acuerdos
sectoriales y se promovió la creación del Consejo Industrial
del Mercosur, integrado por las organizaciones industriales de cúpula
de los cuatro socios. Este último en realidad nunca funcionó
como se había imaginado por quienes lo promovieron.
Suponía además la nivelación del campo de juego.
La idea era generar un espacio común para incentivar inversiones
productivas en todos los socios, como medio de crear empleos y horizontes
de futuro.
Es un diseño que comenzó a licuarse en 1994, cuando en
la Cumbre de Ouro Preto se debilitó el compromiso de eliminación
de restricciones no arancelarias. Se abrió así la puerta
a la precariedad en el acceso a los respectivos mercados, característica
que había predominado en los acuerdos de integración comercial
en América Latina desde la creación en 1960 de la Asociación
Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC) y que, en buena medida, contribuye
a explicar su falta de resultados concretos. Nadie invierte en función
de reglas de juego precarias que tornan ilusoria la idea de acceso irrestricto
a mercados ampliados.
De este diseño sólo quedó, en la práctica,
el compromiso del arancel cero - que se aplica hoy con pocas excepciones
- y un arancel externo incompleto. Pero por muchos motivos no se pudieron
desarrollar los otros elementos centrales para su funcionamiento correcto.
De hecho se debilitó así el cuadro de ganancias mutuas,
que es lo único que sustenta en el tiempo un proceso voluntario
de integración entre naciones soberanas. En tal debilitamiento
se encuentra una de las raíces al malestar que hoy se observa con
respecto al Mercosur, especialmente en Paraguay y en Uruguay, pero incluso
también en sectores empresarios de la Argentina, especialmente
en aquellos en que predominan las pymes.
En segundo lugar, la principal debilidad institucional reside en el
proceso de creación normativa y en la generación de imagen.
La falta de un órgano técnico común eficaz afecta
la concertación de intereses nacionales, la visión de conjunto
y la protección de intereses minoritarios. Y debilita la capacidad
para generar información sobre lo que se produce. La página
Web oficial del Mercosur deja mucho que desear, tan pronto se la compara
con la de otros procesos similares o con la de la OMC.
Y, en tercer lugar, la funcionalidad del Mercosur actual para navegar
un mundo de múltiples opciones -completamente diferente al del
momento fundacional-, está introduciendo tensiones en cuanto al
aprovechamiento de oportunidades que genera la globalización de
la economía. No todos los socios pueden hoy acceder de igual forma
a tales oportunidades. Por su dimensión económica Brasil
es el país que mejor posicionado está para hacerlo.
De ahí que se observa una creciente tendencia, especialmente en
el Uruguay, a visualizar el Mercosur como una camisa de fuerza, casi como
una limitación innecesaria al potencial de inserción externa
y de desarrollo del país. Incluso, quienes aceptan su necesidad,
suelen plantear que no es suficiente en función de las nuevas realidades
globales.
De hecho se observa que se están acentuando demandas de poder
seguir el "modelo chileno" de negociaciones comerciales individuales,
especialmente con los EEUU e incluso con China.
Es una tendencia que probablemente sea de hecho incentivada por el estancamiento
- en la práctica "sine die" - de la Rueda Doha (ver Bridges
Weekly Trade News Digest, del ICTSD, volume 11, number 42, 5 December
2007; para más información sobre la Rueda Doha, ver Carta
de Ginebra. Informativo sobre a OMC e a Rodada de Doha", Missâo
do Brasil em Genebra, Ano VI, nº 5, dezembro de 2007) y por la entrada
en vigencia del Tratado de Libre Comercio entre Perú y los EEUU,
tras su reciente aprobación en el Congreso americano (ver el texto
del acuerdo e información sobre sus potenciales impactos económicos,
incluyendo en el comercio de productos agrícolas, en http://www.ustr.gov
y en www.tlcperu-eeuu.gob.pe/index.php).
Precisar entonces el diagnóstico sobre estas debilidades - y otras
no mencionadas aquí - sería un paso necesario para encarrilar
al Mercosur como instrumento eficaz del desarrollo nacional.
Adaptarlo a las nuevas realidades de un mundo de múltiples opciones
parecería ser una prioridad estratégica actual del Mercosur.
Son múltiples opciones resultantes del surgimiento de nuevos protagonistas
- los casos más notorios son China e India -, de nuevas cuestiones
dominantes - tales como la energía, el cambio climático
y formas novedosas de terrorismo internacional - y, en particular, del
hecho que se ha entrado en una etapa de marcada demanda global de alimentos
y de otros recursos naturales que, en términos relativos, abundan
en América del Sur.
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