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Ambas iniciativas apuntan a la gobernabilidad de la región sudamericana.
Tienen contenido económico, pero indudables objetivos políticos.
Hacen a las relaciones de poder entre las naciones que comparten este
espacio geográfico. Tienen que ver con sus estrategias de inserción
internacional. Aspiran a generar bienes públicos regionales que
permitan neutralizar eventuales tendencias a la fragmentación en
el subsistema político internacional, que ha sido históricamente
y que es hoy la América del Sur. Son iniciativas similares en algunos
aspectos. Pero también son diferentes.
Una es de concreción reciente. Al menos en el plano formal. Es
la denominada Unión de Naciones Sudamericanas (UNASUR). La otra,
es la de la ampliación del Mercosur a otros países sudamericanos.
Ella tuvo una de sus expresiones más fuertes en ocasión
de una de las últimas Cumbres del bloque - la de Córdoba
en el 2006 -, que contó con la asistencia de un número significativo
de Presidentes de países, entre los que son miembros plenos y los
que están asociados o podrían estarlo. La presencia de mayor
repercusión mediática en tal ocasión fue la de Fidel
Castro.
La UNASUR es una iniciativa de fuerte acento brasileño impulsada
por Itamaraty. Reconoce su origen en la primera Cumbre Sudamericana convocada
en el año 2000, también en Brasilia, por el Presidente Fernando
Henrique Cardoso. Sus raíces son más profundas y, entre
otras, se remonta a la idea brasileña de un espacio sudamericano
de libre comercio, en cuyo lanzamiento en el año 1992 participara
un prestigioso diplomático, el Embajador Paulo Nogueira Baptista.
En las Cumbres Sudamericanas del Cusco (Perú) en el 2004, de Brasilia
(Brasil) en el 2005 y de Cochabamba (Bolivia) en el 2006, fue planteada
como Comunidad Sudamericana. Luego en ocasión de una Cumbre Energética
en la isla Margarita (Venezuela) en el 2007, su nombre fue cambiado por
el actual (ver todos los antecedentes del proceso que condujo a la creación
de UNASUR, incluyendo la documentación completa emanada de las
distintas Cumbres Sudamericanas, así como diversos artículos
de funcionarios y especialistas sobre el tema, en http://www.comunidadandina.org/sudamerica.htm).
El Tratado constitutivo de la UNASUR fue firmado en Brasilia el pasado
23 de mayo, en una corta reunión extraordinaria a nivel presidencial
de los 12 países sudamericanos - Argentina, Bolivia, Brasil, Chile,
Colombia, Ecuador, Guyana, Paraguay, Perú, Surinam, Uruguay y Venezuela
- (ver el texto del Tratado en www.mre.gov.br; para un comentario ver
el artículo del autor, titulado "La Unión Sudamericana,
¿diluye o complementa el Mercosur?", en el diario El Cronista,
miércoles 11 de junio de 2008 y el de Uziel Nogueira, economista
del BID-INTAL, titulado "Unión Sudamericana de Naciones",
en el Newsletter Mercosur-ABC del mes de junio de 2008). Sus objetivos
son amplios. Incluye, según el Preámbulo del Tratado de
Brasilia, el contribuir al fortalecimiento de la integración regional
a través de un proceso innovador que permita ir más allá
de la sola convergencia de los esquemas ya existentes (que son, como se
sabe, el Mercosur y la Comunidad Andina de Naciones, los que han celebrado
entre sí un acuerdo marco de complementación económica,
con la modalidad de una red de acuerdos bilaterales que pueden converger
en un solo espacio de libre comercio - ver su texto en http://www.aladi.org).
Concretamente, el artículo 2º del Tratado define el objetivo
y por ende el alcance de la organización creada (dotada de personalidad
jurídica internacional) en estos términos: "La Unión
de Naciones Suramericanas tiene como objetivo construir, de manera participativa
y consensuada, un espacio de integración y unión en lo cultural,
social, económico y político entre sus pueblos, otorgando
prioridad al diálogo político, las políticas sociales,
la educación, la energía, la infraestructura, el financiamiento
y el medio ambiente, entre otros, con miras a eliminar la desigualdad
socioeconómica, lograr la inclusión social y la participación
ciudadana, fortalecer la democracia y reducir las asimetrías en
el marco del fortalecimiento de la soberanía e independencia de
los Estados". Y entre los numerosos objetivos específicos,
enunciados en 21 incisos del artículo 3º, se establece en
primer lugar el del "fortalecimiento del diálogo político
entre los Estados Miembros que asegure un espacio de concertación
para reforzar la integración suramericana y la participación
de UNASUR en el escenario internacional".
La UNASUR surge entonces como una iniciativa de fuerte perfil político,
que incluye su proyección internacional (ver la muy amplia enunciación
del artículo 15 del Tratado) y que no excluye su ampliación
al resto de América Latina (ver al respecto los artículos
19 y 20 del Tratado). Tal perfil, lo puso de manifiesto una iniciativa
complementaria - también impulsada por Brasil - que fue abordada
en la Cumbre de Brasilia y que no logró el necesario consenso,
por no contar con la aprobación del Presidente Uribe, de Colombia.
Se trata de la idea de crear un Consejo de Defensa Sudamericano. Si bien
nunca se ha difundido un texto que permitiera apreciar, al menos desde
afuera de los ámbitos negociadores, el alcance concreto de tal
iniciativa, lograr el consenso sería ahora una de las prioridades
de Chile, país que ha puesto en evidencia entusiasmo con la creación
de la UNASUR y que ha asumido su Presidencia Pro-Tempore. Pero además
de sus objetivos políticos, desde su origen esta iniciativa ha
estado también relacionada con el desarrollo de proyectos de infraestructura
física y con la energía.
A su vez, la idea de ampliar el Mercosur a otros países sudamericanos
e incluso latinoamericanos - miembros de la ALADI - está incluida
en su acta de nacimiento. Lo ilustra la palabra "Sur" en lugar
de "Cono Sur" (fue un cambio propuesto en el último minuto
de la negociación del Tratado por el coordinador del equipo negociador
brasileño, Embajador Celso Amorim) en el artículo 1º
del Tratado de Asunción que estableció el nombre del mercado
común. Reflejó claramente las ideas predominantes sobre
el alcance geográfico potencial del proceso de integración
allí iniciado. La referencia a la posible ampliación a otros
países latinoamericanos miembros de la ALADI - en ese momento el
único país miembro de la ALADI no sudamericano era México
-, se debió a una consideración legal derivada de la necesidad
de que el nuevo acuerdo de integración pudiera ser compatible con
el Tratado de Montevideo de 1980 y, de tal forma, que sus preferencias
no tuvieran que ser automáticamente extensibles a los otros países
miembros de la ALADI e, incluso, a los del GATT (las preferencias comerciales
negociadas en la ALADI ya estaban amparadas en el sistema comercial global
por la denominada "Cláusula de Habilitación",
aprobada en la Rueda Tokio que concluyó en 1979).
En la actualidad la cuestión de la compatibilidad de las preferencias
intra-Mercosur con el GATT-1994 se inserta en el marco más estricto,
aunque aún así flexible, de su artículo XXIV. Desde
el punto de vista práctico no es una cuestión menor, teniendo
en cuenta la importancia de las preferencias comerciales que los países
miembros del Mercosur se otorgaron entre sí y, en especial, las
que se otorgaron y se siguen otorgando en sectores como el automotriz,
el químico y petroquímico, entre varios otros. Sin la protección
legal de su inserción en los requerimientos que el GATT tiene en
materia de zonas de libre comercio y, en este caso, de unión aduanera,
sería muy difícil defender hoy en la OMC un acuerdo sectorial
automotriz como el que están por renovar la Argentina y el Brasil.
Concretamente, el Mercosur como los otros acuerdos preferenciales - cualquiera
que sean sus modalidades y alcances - implica discriminar con respecto
a los bienes originados en países que no son miembros. Y ello sólo
es aceptado por el resto de los países de la OMC, si es que se
cumplen condiciones específicamente establecidas al respecto por
sus reglas. El Mercosur no es sólo entonces un generador de tratamiento
preferenciales. Es su escudo protector frente a terceros.
La ampliación del Mercosur ha tenido al menos dos dimensiones.
Una se refiere al espacio de preferencias comerciales. A través
de acuerdos de alcance parcial (instrumento previsto por el Tratado de
Montevideo de 1980) se ha ido tejiendo una red de preferencias que abarca
a otros países miembros de la ALADI y, en particular, a los que
fueron adquiriendo un status de miembros asociados, comenzando por Chile
y Bolivia.
La otra dimensión se refiere a la ampliación de los objetivos
políticos del Mercosur. La defensa de la democracia y los derechos
humanos, entre otros objetivos especialmente en el plano social, por ejemplo,
fueron incorporándose gradualmente en la agenda del Mercosur desde
sus orígenes. Y también ampliándose a otros países
sudamericanos especialmente a partir de su adopción del status
de miembros asociados. En el caso de Venezuela, tal ampliación
se ha procurado además con su incorporación como miembro
pleno a partir del Protocolo de Caracas. Este proceso aún no ha
terminado, por no haberse aprobado todavía tal Protocolo por los
Congresos del Brasil y del Paraguay y, en particular, por no haberse concluido
las negociaciones para la incorporación de Venezuela a la unión
aduanera.
UNASUR y el Mercosur ampliado tendrían entonces objetivos similares
especialmente en el plano político. Pero la UNASUR a su vez, debería
permitir abordar cuestiones como las de la infraestructura física
y la complementación energética que superan a lo que podría
lograrse con la actual cobertura geográfica del Mercosur. Ello
es particularmente importante para el Brasil que tiene fronteras comunes
con la mayoría de los países miembros de UNASUR.
Hay sin embargo dos grandes diferencias. Por un lado, el Mercosur es
una realidad asentada en compromisos jurídicos ya asumidos por
sus países miembros. Si bien son compromisos imperfectos e incompletos,
difícil sería dejarlos de lado, teniendo en cuenta las corrientes
de comercio y de inversión que se han desarrollado entre los socios
en los años transcurridos desde la firma del Tratado de Asunción.
El Mercosur tiene además una embrionaria identidad que se refleja
en su nombre incorporado a los documentos de identidad de los ciudadanos
de los cuatro socios actuales.
La UNASUR, en cambio debe aún superar el proceso de ratificación
de por lo menos 9 de los países signatarios. Es posible que ello
ocurra y en plazos cortos. Pero no es necesariamente probable, dadas las
diferencias políticas entre algunos de sus miembros y que afloraron
en el camino que condujo a la reciente Cumbre de Brasilia. La experiencia
del Protocolo de Caracas indica, además, la distancia que puede
existir entre lo que se procura llevar adelante y lo que efectivamente
se pueda concretar.
Pero hay otra gran diferencia entre ambas organizaciones. Y es que el
Mercosur, está basado no sólo en una voluntad política
de trabajar juntos de los países miembros - que se mantiene a pesar
de las muchas dificultades que se han planteado - pero sobre todo en un
pilar fundamental para la integración productiva conjunta, cuál
es el de las preferencias comerciales pactadas. La UNASUR no tiene previsto
nada similar. En todo caso, las preferencias económicas entre sus
países miembros, serían las que resulten de la convergencia
de la red de acuerdos de alcance parcial celebrados o que se celebren
en el ámbito de la ALADI. Y se sabe que su característica
ha sido la de tener en su mayor parte un claro corte comercial. Son esencialmente
precarias. Al ser así es muy difícil que incidan sobre decisiones
de inversión productiva que sean significativas. Favorecen corrientes
de comercio ya existentes. No necesariamente generan nuevas corrientes
que resulten de decisiones de inversión productiva, especialmente
por partes de empresas PyMEs.
Al Mercosur se llegó a partir de la experiencia del programa bilateral
de integración entre la Argentina y el Brasil. Los motivos políticos
y económicos estaban entrelazados, como siempre ocurre en este
tipo de procesos de integración consensuales entre naciones soberanas.
En el impulso inicial, fue el entonces Secretario de Relaciones Económicas
Internacionales de la Cancillería argentina, el Embajador Jorge
Romero - un motor principal en esta etapa bilateral -, quien entendió
que sería muy difícil generar un cuadro propicio a la integración
productiva trabajando en un ámbito tan amplio como el de la ALADI.
Esa fue una de las razones por las cuáles se concentró el
esfuerzo en un espacio más restringido y en el cual existían
poderosas razones políticas para desmantelar, lo que había
sido hasta entonces la tendencia a una relación tensa e incluso
conflictiva.
Luego, el aporte del Tratado de Asunción fue el de intentar pasar
de una pauta de preferencias precarias como las que se enhebraron en los
Protocolos de integración bilateral - y que siempre había
sido la pauta privilegiada tanto por la Argentina como por el Brasil en
el ámbito de la ALALC primero y luego de la ALADI - a otra de preferencias
ciertas que generaran condiciones razonables de acceso previsible a los
respectivos mercados de los socios. Para ello deberían ser preferencias
protegidas incluso jurisdiccionalmente (de allí la idea del Protocolo
de Brasilia, luego sustituido por el de Olivos). Es algo que enseña
la experiencia internacional (tanto en el caso europeo como en el del
NAFTA) en particular cuando existen asimetrías de poder y de dimensión
de mercados entre los países que se asocian.
Esto último aún no se ha logrado plenamente. Los cuatro
socios aplican o potencialmente pueden aplicar unilateralmente medidas
restrictivas. Ellas afectan las posibilidades de que se adopten decisiones
racionales de inversión productiva en función del mercado
ampliado. Es la principal queja de los países de menor dimensión
y desarrollo relativo con respecto al Mercosur. Es una queja que también
se escucha por parte de muchos empresarios PyMEs de los dos socios mayores.
Es uno de los principales factores que explican el deterioro gradual de
la credibilidad en el Mercosur.
Pero aún así, tiene más posibilidades de lograrse
a través del desarrollo del marco jurídico actualmente vigente
en el Mercosur, que en el aún más incierto de la UNASUR
que además no ha asumido compromiso alguno al respecto. El riesgo
es que con la creación de la UNASUR se genere un espejismo que
termine diluyendo los pocos activos acumulados por el Mercosur. Y ello
sólo beneficiaría a quienes ya han consolidado sus intereses
comerciales dentro del Mercosur.
Lo concreto es que al crearse la UNASUR y asumiendo que el Tratado de
Brasilia será ratificado, corresponde plantear un debate sobre
cómo se articulará con el Mercosur. Existe por cierto la
posibilidad de que la UNASUR termine diluyendo sólo los objetivos
de ampliación del Mercosur en el plano político. Pero también
podría diluir sus compromisos preferenciales en el plano comercial
y económico. Si ello fuera así, tendríamos por delante
un panorama en el que, en el mejor de los casos, se combinen los objetivos
más amplios de la UNASUR con los de integración comercial
de la ALADI. Al diluirse el Mercosur, hasta sería entonces necesario
cambiar los documentos de identidad de los ciudadanos de los cuatro socios,
que ya incluyen tal nombre junto con el del país respectivo. Es
éste todo un símbolo de un proyecto ambicioso cuya pérdida
podría tener costos múltiples e imprevisibles para todos
sus socios.
Sin embargo otro escenario es posible, probable y recomendable. Es de
que el Mercosur, sin dejar de lado sus objetivos políticos referidos
a los miembros plenos, reenvíe al ámbito de la UNASUR objetivos
políticos de alcance sudamericano, y se transforme en un núcleo
duro de la construcción gradual - en el ámbito de la UNASUR
- de bienes públicos regionales que fortalezcan la gobernabilidad
del espacio regional, a través de la paz, la estabilidad política,
y la consolidación de democracias sustentadas en la cohesión
social, y que permitan extraer todo el potencial de acción conjunta
en planos como, entre otros, los de la infraestructura física,
el transporte y la logística, la energía y la protección
del medio ambiente. Para que ello sea así se requeriría
fortalecer el pilar de las preferencias comerciales y económicas,
y de la integración productiva, a fin de que sea factible que las
respectivas sociedades perciban en un Mercosur renovado, un instrumento
de afirmación nacional, de desarrollo económico y de proyección
internacional. Requeriría de nuevos métodos de trabajo conjunto,
incluyendo instrumentos de múltiples velocidades y de geometría
variable. Hay mucha experiencia internacional al respecto y es posible
conciliarlos con las reglas de la OMC.
Hoy es difícil convencer a la gente que ese Mercosur es aún
posible. Probablemente será más difícil convencer
que la UNASUR sea una opción razonable.
Es del interés nacional argentino entonces, profundizar un debate
sobre cómo encarar una renovación del Mercosur que tome
en cuenta la experiencia adquirida, las nuevas realidades globales y regionales
(entre las cuales, el nuevo protagonismo internacional del Brasil y la
propia creación de la UNASUR), y los requerimientos de transformación
productiva de nuestro país en conjunto con sus socios (ver al respecto
el artículo de Eduardo Amadeo, "Quo Vadis, Mercosur?, en el
diario La Nación, del 20 de mayo de 2008, página 17).
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