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El Mercosur y la Organización Mundial del Comercio (OMC) son ámbitos
institucionales (principios, reglas de juego, disciplinas colectivas,
mecanismos de negociación y de decisión, sistemas de solución
de controversias) relevantes para la inserción comercial externa
de la Argentina. En la actualidad son los más relevantes, junto
con la ALADI en cuyo marco se han celebrado numerosos acuerdos preferenciales
con otros países miembros.
Lo son, en especial, para la proyección al mundo de la capacidad
de producir bienes y de prestar servicios de las empresas que operan en
el país. Generan disciplinas colectivas que pueden permitir, si
se respetan y son bien utilizadas, neutralizar efectos sobre el comercio
exterior resultantes de asimetrías de poder económico existentes,
tanto en el plano regional como, en particular, en el global.
Son bienes públicos internacionales cuyo debilitamiento no parecería
ser del interés nacional ni del de sus sectores productivos. Trabajar
para fortalecerlos, incluso a través de su continua renovación,
parecería ser entonces una de las prioridades para la política
de desarrollo de alianzas externas de nuestro país.
En el caso del Mercosur, la importancia para la Argentina y sus socios
trasciende el plano económico y comercial. Penetra hondo en el
político, ya que está vinculado con la preservación
de un entorno sudamericano de razonable gobernabilidad y que sea funcional
a los esfuerzos nacionales de transformación productiva y de desarrollo.
Esto es, de un espacio geográfico regional en el que predominen
la paz y la estabilidad política como resultantes de democracias
sustentadas en la cohesión social. La fragmentación y el
predominio del conflicto en el contexto externo contiguo - que en la práctica
hoy tiene un alcance que incluye todo el espacio geográfico sudamericano
-, no parecería que sea conveniente ni para el país ni para
sus socios.
En el caso de la OMC, la importancia deriva de sus objetivos de lograr
condiciones que permitan una continua expansión del intercambio
mundial de bienes y de servicios y, a la vez, un equilibrio razonable
de los muy diferentes intereses comerciales de sus múltiples países
miembros. Institucionaliza un sistema multilateral de comercio global
basado - entre otros - en el principio de no discriminación y en
reglas custodiadas por expertos - a través de su mecanismo de solución
de controversias -. En la medida que funcione bien y que se fortalezca,
debería permitir aspirar a un cuadro de ganancias mutuas para todos
los países miembros, incluso los menos desarrollados. Ganancias
para unos, porque si bien son grandes, tienen sus intereses y los de sus
empresas expandidos por todo el mundo. Y para otros, menos grandes o pequeños,
porque si las reglas efectivamente se cumplen permitirían atenuar,
al menos en términos relativos, los efectos de algunas de las diferencias
de poder existentes. La anarquía internacional - o la selva - como
opción no parecería ser del interés nacional de ningún
país. Aunque en realidad, la historia larga pone de manifiesto
que suele ser una tentación recurrente, especialmente de los que
tienen poder o aspiran a tenerlo.
Los dos ámbitos enfrentan continuos desafíos. Seguirá
siendo así en el futuro. Son desafíos relacionados con su
eficacia y, en última instancia, con su legitimidad social. Pueden
ser en tales casos, verdaderos desafíos sistémicos, esto
es, que cuestionen la propia supervivencia del respectivo ámbito,
al menos para ser percibido como relevante por los países y sus
empresas. Son desafíos que también se observan en otras
latitudes, incluso en la propia Unión Europea - tras el "no"
irlandés - y en el NAFTA - tras los planteamientos efectuados en
la campaña presidencial de los EEUU -.
Puede considerarse que el enfrentar continuos desafíos, sea entonces
lo natural en procesos de construcción de sistemas internacionales
- uno regional, el otro global - basados en reglas de juego e instituciones
que reflejan la voluntad de todas las naciones soberanas participantes.
De ahí que en ambos - la OMC y el Mercosur - sigue predominando
la regla del consenso. Y de ahí también la importancia práctica
de una mecánica institucional que contemple la función de
concertación de los intereses nacionales en juego. Es una función
que existe en la OMC, pero que sólo está embrionaria en
el Mercosur. La Secretaría Técnica - a cargo hoy de un experto
muy competente - es todavía un órgano demasiado débil
como para aspirar cumplir tal función. Ello puede explicar insuficiencias
que se han observado a través de los años en el proceso
de creación normativa del Mercosur y en la diseminación
de su imagen.
Y enfrentar desafíos es más natural aún, considerando
que en ambos casos existe una fuerte disparidad de dimensión y
de poder relativo entre los países miembros. En los más
grandes, la propensión a un comportamiento unilateral discrecional
-esencialmente "power-oriented" en el lenguaje del profesor
John Jackson - suele ser común. Pero se acentúa cuando predominan
factores de seguridad en sus políticas externas y, en particular,
cuando se entra en fases recesivas de sus economías. El proteccionismo
comienza entonces a ser lo popular. Y en los menos grandes, tal propensión
podría reflejar incluso, en algunos casos, una baja valoración
del papel de reglas e instituciones en el propio desarrollo económico
o en su vida política interna. Ello puede conducir a comportamientos
que terminan afectando el carácter "rule-oriented" de
ámbitos como el del Mercosur y el de la OMC. A veces incluso, como
reflejo del comportamiento que observan en los más grandes, generándose
entonces un efecto dominó negativo para el sistema de disciplinas
colectivas. Al así hacerlo, terminan por fortalecer la propensión
al comportamiento "power-oriented" de quienes realmente tienen
capacidad para jugar fuerte. Un país mediano o chico que no valore
el predominio de reglas de juego libremente pactadas en el plano global
o regional, puede estar - aún sin tener conciencia de ello - favoreciendo
los intereses de aquellos países de mayor poder económico
con los cuáles interactúa. En tales casos, el no respetar
las reglas termina facilitando comportamientos unilaterales discrecionales
de los países más grandes. La cultura de reglas de juego
precarias - se cumplen si se puede - suele tener con el tiempo efectos
letales para los más débiles. Ha sido común en nuestra
región.
Pero si bien son desafíos naturales, ellos se complican por el
hecho que el escenario internacional actual se caracteriza por una fuerte
dinámica de cambio y, más recientemente, por la acumulación
de signos que tornan previsible la "tormenta perfecta". Es un
escenario que permite anticipar el surgimiento de "cisnes negros"
(en el sentido del libro de Nassim Nicholas Taleb ("The Black Swan.
The Impact of the Highly Improbable", Random House, New York 2007;
en español, "El Cisne Negro. El Impacto de lo Altamente Improbable",
Paidós 2008), sin que se sepa ni cómo ni cuando ellos aparecerán.
La propensión a disciplinas colectivas en las relaciones comerciales
internacionales termina entonces erosionándose gradualmente, como
resultante de los reflejos individuales de supervivencia que producen
las incertidumbres.
Es una dinámica de cambio que genera - como todo momento que puede
ser calificado de revolucionario en términos históricos
- continuos efectos de obsolescencias en la vida social, política
y económica, tanto en el plano interno de las naciones como en
el internacional, sea éste global o regional. Obsolescencias que
resultan de quedarse muchos protagonistas apegados a realidades del pasado
superadas por los hechos. Que dificultan por ende proyectarse hacia un
futuro esencialmente incierto pero que con seguridad será distinto.
Esto es válido para países, individuos, empresas e instituciones
sociales. Pero que en el caso de los ámbitos institucionales internacionales
pueden deteriorar, de no mediar una estrategia de adaptación, su
capacidad para brindar respuestas colectivas a problemas nuevos, que también
son colectivos. Es éste quizás el verdadero riesgo sistémico
que enfrentan hoy, tanto el Mercosur como la OMC, esto es, el riesgo de
la obsolescencia.
En el caso del Mercosur, los principales riesgos de obsolescencia continúan
observándose en el plano existencial (¿tiene sentido el
Mercosur?) y en el metodológico (¿cómo articular
el trabajo conjunto y preferencial entre sus países miembros?).
La reciente Cumbre de Tucumán (30 de junio y 1º de julio)
no ha permitido en tal sentido demasiados avances sustantivos.
En el plano político, la Cumbre deja un saldo que podría
considerarse como positivo. Permitió una vez más un diálogo
directo entre Presidentes de países miembros y asociados del Mercosur,
en el cual tuvo un lugar destacado la reacción conjunta frente
al enfoque que está predominando en la Unión Europea en
la cuestión de las migraciones, de claro impacto en diversos países
sudamericanos.
Sobre algunas iniciativas planteadas habrá que esperar a fin de
observar cómo ellas se concretan. En cierta forma, puede presumirse
que las que predominaron en Tucumán, son cuestiones que hacen a
una agenda política que incluye pero que trasciende al ámbito
del Mercosur y que, por lo tanto, serían en el futuro objeto de
consideración en la UNASUR (ver al respecto este Newsletter del
mes de junio 2008).
En el plano de la construcción de un espacio económico
preferencial - por su sentido político es una de las razones de
ser más profundas del Mercosur - los resultados son menos notables.
Uno a destacar es el de la aprobación por el Consejo de Ministros
de una Decisión sobre un programa de integración productiva
(CMC, Dec.nº12/08). Tiene por ahora un alcance programático.
Otra es la de un fondo de apoyo a pequeñas y medianas empresas
(CMC, Dec.nº13/08). Su primera etapa será un fondo de garantías.
Sigue pendiente decidir sobre cómo será instrumentado. Otros
resultados se han manifestado en el plano bilateral (tal el caso del régimen
especial del sector automotriz y de la utilización de moneda local
en el comercio intra-regional).
No se logró aprobar, en cambio, el Código Aduanero del
Mercosur. Es una asignatura que queda pendiente para la próxima
Cumbre a realizarse en Salvador, Bahía, el próximo mes de
diciembre. Puede entenderse que será una de las prioridades de
la Presidencia Pro-Tempore que ejercerá en este segundo semestre
el Presidente Lula. Dos cuestiones parecen haber impedido su aprobación
en Tucumán. Una es la del tratamiento de los productos originados
en zonas francas como las de Manaos y Tierra del Fuego. La otra es la
de los derechos de exportación. El hecho que el anteproyecto de
Código sigue siendo "reservado", dificulta apreciar el
verdadero alcance sobre el debate que se produjo - según lo que
trascendió por declaraciones de prensa de algunos de los Ministros
- en torno a los derechos de exportación.
Entre los países miembros del Mercosur los derechos de exportación
han sido eliminados explícitamente por el Tratado de Asunción,
especialmente por lo dispuesto en su artículo 5º y en su Anexo
1 (ver al respecto nuestro artículo "Los
derechos de exportación en el Mercosur", publicado en
el Suplemento Comercio Exterior del diario La Nación, en su edición
del 10 de enero del 2002). Sólo podrían ser restablecidos
o por una modificación del Tratado o por el hecho que el mencionado
Código Aduanero sea aprobado por medio de un Protocolo Adicional
al Tratado (para más información sobre la Cumbre de Tucumán
y sus resultados, ver textos en www.mre.gob.br y en http://www.mercosur.org.uy;
ver además la nota de Sergio Leo, "Nem tudo é problema
no continente", en el diario Valor Econômico, del 7 de julio
de 2008; el Correo Sindical Latinoamericano, publicación del FES
Sindical Regional y de la Friedrich Ebert Stiftung, nº 61 - 20 de
junio a 1 de julio de 2008, y el Newsletter Mercosur-ABC, del 3 de julio
de 2008, en http://www.mercosurabc.com.ar).
Dos cuestiones prioritarias continúan pendientes de definiciones
políticas en el Mercosur. La dilación en encararlas contribuye
a explicar sus riesgos sistémicos. Una es la de la institucionalización
de la antes mencionada función de facilitación del proceso
de concertación de intereses nacionales. En Tucumán el Presidente
Lula ha prometido fortalecer "nuestra estructura en Montevideo".
La otra es la de la solidez de la preferencia regional en términos
de seguridad en el acceso a los respectivos mercados. Es una cuestión
que afecta las decisiones de inversión en función del mercado
ampliado, especialmente en los países con mercados de menor dimensión
relativa.
En el caso de la OMC el principal riesgo sistémico proviene de
las "termitas" que erosionan las bases de su edificio. Al menos
dos autores acuñan esta expresión. Uno es el profesor Bhagwati
en su provocativo - y hasta divertido - reciente libro (citado al final
en la sección "Lecturas recomendadas" de este Newsletter).
El otro es Andrew Stoeckel, en un trabajo publicado en Australia en el
2004 (también citado al final de este Newsletter) Ambos se refieren
al efecto de erosión que se está produciendo en los principios,
reglas e instituciones resultantes del sistema GATT-OMC, que ya ha cumplido
sesenta años y que ha contribuido a la expansión del comercio
mundial de bienes y de servicios.
Para Bhagwati, la amenaza sistémica provendría de los factores
que impulsan la proliferación de acuerdos preferenciales. Son una
especie de "clubes privados" del comercio internacional, con
beneficios y obligaciones reservados a sus países miembros. Tienen
distintas modalidades según sea que sus miembros sean países
vecinos o lejanos, sólo desarrollados, sólo en desarrollo
o que involucren a países muy desarrollados y países en
desarrollo. Invocan el libre comercio, pero en la práctica discriminan
con respecto a quienes no son parte del respectivo acuerdo preferencial.
¿Y porqué constituyen una amenaza al "club global"
de la OMC? Fundamentalmente porque erosionan el principio básico
de la no discriminación entre sus miembros. Las reglas del GATT-1994
contemplan la posibilidad de que acuerdos preferenciales, con el formato
de zonas de libre comercio o de uniones aduaneras, sean concluidos por
un grupo de países miembros. También rige la "Cláusula
de Habilitación". Pero el problema se plantea cuando ellos
se multiplican a causa de las dificultades para avanzar en las negociaciones
de la Rueda Doha. Es decir, cuando comienzan a reflejar la percepción
de que la vía multilateral global no es eficaz para abrir mercados
o para generar disciplinas colectivas en el comercio internacional.
Para Stoeckel precisamente las termitas operan como consecuencia de
la ineficacia de la OMC para avanzar en sus objetivos de lograr una mayor
apertura de los mercados y, en particular, de incorporar plenamente la
agricultura en tales objetivos. Los acuerdos preferenciales, más
que una causa serían entonces una consecuencia de las deficiencias
que traban al sistema de la OMC en el pleno cumplimiento de sus objetivos.
Su eficacia depende precisamente de su capacidad para lograr una mayor
apertura de los mercados, para eliminar factores que distorsionan el comercio
mundial - especialmente en la agricultura - y para formular nuevas reglas
de juego que contemplen los intereses de todos sus miembros - que son
ya 152 países con dimensiones, capacidades e intereses muy dispares
-.
En cualquiera de las dos hipótesis, lo que está en juego
en la Rueda Doha es mucho más que el resultado de las actuales
negociaciones comerciales multilaterales. Es el propio sistema de comercio
global el que está en zona de riesgo. No tanto porque un fracaso
este año - que implicaría en el mejor de los casos posponer
las negociaciones por dos o tres años - conduzca al colapso de
la OMC. Pero sí porque podría significar una erosión
gradual de su legitimidad como foro que garantice los intereses comerciales
de todos sus miembros. La resultante sería acentuar la tendencia
a la proliferación de acuerdos preferenciales.
De allí la importancia de la reunión de Ministros de un
grupo relevante de países miembros a celebrarse en Ginebra a partir
del 21 de este mes de julio. Si tiene éxito sería aún
factible concluir este año una Rueda Doha quizás menos ambiciosa
- pero razonablemente equilibrada - que lo originalmente previsto. Un
fracaso en cambio ampliaría el riesgo de una crisis sistémica.
No parece que éste sea un escenario conveniente para las miles
de empresas de todos los tamaños y orígenes que se han internacionalizado,
integrando cadenas transnacionales de producción y suministro.
Ellas requieren precisamente de reglas de juego de alcance global y custodiadas
por expertos. Es lo que facilita la OMC y su sistema de solución
de controversias. Incluso, funcionando bien, la OMC es el marco que permitiría
disciplinar los acuerdos preferenciales. O que los tornaría menos
necesarios (sobre el estado actual de la Rueda Doha y sus perspectivas,
ver Carta de Genebra. Informativo sobre a OMC e a Rodada Uruguay, Missâo
do Brasil em Genebra, Ano VII, nº 4, junho 2008; ver asimismo Bridges
Weekly Trade News Digest, del ICTSD, distintos números de los meses
de junio y julio de 2008, en http://www.ictsd.org).
Los riesgos sistémicos en el Mercosur y en la OMC son superables.
Pero requieren para ello un diagnóstico actualizado sobre sus raíces
y alcances. Requieren sobre todo, mucha voluntad al más alto nivel
político para enfrentarlos y sobre todo, mucho sentido práctico.
En ambos casos, parece recomendable el liderazgo político deberían
impulsar un debate amplio y profundo sobre su futuro.
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