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En nuestro Newsletter
del mes de junio de 2007, abordamos la cuestión de la tensión
recurrente entre demandas de flexibilidad en los acuerdos comerciales
internacionales -como en los de integración regional- y las necesarias
disciplinas colectivas que ellos deben tener a fin de asegurar su eficacia
y legitimidad social.
Recientemente, la cuestión adquirió mayor relevancia tanto
en las negociaciones de la Rueda Doha en la Organización Mundial
del Comercio (OMC) como en el propio Mercosur. De allí que entendemos
necesario retomar ahora nuestro análisis de esta compleja cuestión,
cargada de connotaciones políticas y de efectos prácticos.
En el ámbito de la OMC, el colapso de la reunión ministerial
de Ginebra (21 al 30 de julio pasado), ha vuelto a arrojar la Rueda Doha
en una marca incertidumbre sobre su futuro. Salvo que aparezca un cisne
negro (en el sentido del conocido libro de Nassim Nichoas Taleb y como
ya ocurriera en el 2001, cuando precisamente los ataques del 11 de septiembre
crearon las condiciones políticas necesarias para el lanzamiento
de la Rueda en Doha, Qatar), resulta difícil imaginar en el medio
de un cuadro de situación de tormenta perfecta, que las negociaciones
comerciales multilaterales puedan ser retomadas y concluidas, al menos
en un corto plazo. Se descuenta por cierto que ello no podría ocurrir
este año, tal como era la expectativa antes de la reunión
de Ginebra. Pero a partir de tal constatación, se dividen las aguas
en la visión que sobre el futuro tienen negociadores y observadores
(sobre lo ocurrido en la reunión de Ginebra ver Bridges Weekly
Trade News Digest, volume 12, number 27, 7th August 2008, del Internacional
Centre for Trade and Sustainable Development, en http://www.ictsd.net;
ver también el Boletín Temático, Año III n.04-agosto
2008, del Correo Sindical Latinoamericano-FES Sindical Regional).
Los más optimistas consideran que se puede preservar lo ya avanzado
en las negociaciones -según esta visión, en Ginebra se estuvo
muy cerca de un resultado exitoso- y retomarlas tras las elecciones en
los Estados Unidos y en la India. Los más pesimistas en cambio,
visualizan un horizonte complicado para la propia OMC -pérdidas
de eficacia y aún de legitimidad como ámbito institucional
del comercio global- y, por cierto, consideran que si se vuelve a la mesa
de negociaciones comerciales multilaterales, tendrá que ser con
un formato diferente. No acreditan que puedan construirse consensos entre
153 países con capacidad e intereses tan disímiles, salvo
que se produzcan hechos políticos o económicos aún
imprevisibles. Unos y otros entienden que en lo inmediato se acentuará
la tendencia a la proliferación de acuerdos comerciales preferenciales
y que, eventualmente, se observará un recurso mayor al mecanismo
de solución de controversias de la OMC (ver al respecto la entrevista
al Canciller Celso Amorim, en el diario Financial Times, August 4, 2008,
p.2). Pero no todos coinciden, sin embargo, en cuanto al grado de eficacia
que tales alternativas pudieran tener. Tiende a observarse un mayor consenso
en cuanto a que sus efectos serían negativos para la eficacia y
legitimidad del sistema de la OMC.
Un escenario posible y probable, sin embargo, estaría en un punto
intermedio entre los visualizados por los más optimistas y los
más pesimistas. Ni un retorno pronto a una situación de
normalidad negociadora en la Rueda Doha, ni un colapso que termine arrastrando
a la propia OMC. Lo que sí parece cierto es que se ha abierto un
período que podría durar como mínimo varios largos
meses, en el que probablemente continúen los trabajos en Ginebra
y en el que sería muy conveniente reflexionar sobre las causas
que explican que hasta el presente las negociaciones no hayan podido culminar
(ver entre otros, el artículo de Fredrik Erixon, "From Twin
Towers to Fawlty Towers: The Story of the Doha Round", ECIPE, July
2008, en http://www.ecipe.org
y el de Carlos Pérez del Castillo, "Some thoughts regarding:
The Doha Round - What Next", en Análisis del CURI, nro.5/08
del 11 de agosto de 2008, publicación del Consejo Uruguayo de Relaciones
Internacionales).
Hay un relativo consenso en que la historia de las negociaciones comerciales
multilaterales en el sistema GATT-OMC, es rica en fracasos. Ellos muchas
veces han sido necesarios para avanzar. El propio origen del GATT lo pone
en evidencia. Y también ello se observa en el camino que condujo
finalmente a la conclusión de la Rueda Uruguay, tras el fracaso
de la reunión de Montreal en 1988 - en la cual la posición
argentina con respecto a la cuestión agrícola tuvo un papel
decisivo -.
Pero se pueden identificar algunos factores concretos que contribuirían
a explicar que la Rueda Doha, no sólo haya quedado paralizada pero
que, incluso, esté cuestionada como camino para avanzar en su objetivo
original principal que era el del vínculo entre comercio y desarrollo.
Algunos de estos factores más resaltados por los analistas son
los siguientes:
- el significativo aumento del número de países participantes
en las negociaciones y sus diferentes relevancias e intereses -cabe
destacar el hecho que unos 30 países representen hoy un 90% del
comercio mundial de bienes y de servicios -;
- la redistribución del poder en el mapa del comercio mundial
y, por consiguiente, en el de las negociaciones comerciales multilaterales,
como consecuencia del surgimiento de nuevos competidores globales con
aspiración a desempeñar un papel protagónico, tal
el caso especialmente de China e India;
- la incidencia de tal redistribución del poder relativo en el
comercio mundial de productos agrícolas, y
- la falta de incentivos suficientes en los principales protagonistas
para concluir con las negociaciones, teniendo en cuenta que en la mayoría
de las cuestiones más sensibles -en algunos casos, vinculados
a los productos agrícolas y en otros, a los industriales-, los
beneficios tendrían efectos de largo plazo, a la vez que los
costos políticos internos podrían observarse en el corto
plazo.
Sin embargo, lo más relevante en la perspectiva del tema de nuestro
análisis es que una vez más, ha quedado de manifiesto que
la esencia de las negociaciones comerciales - tanto las multilaterales
globales, como las que se desarrollan en el plano bilateral o en el marco
de los acuerdos de integración regional -, se concentra en el tratamiento
de situaciones especiales y de mayor sensibilidad, por lo general originadas
en diferencias existentes entre y dentro de los países participantes.
Las excepciones a lo que se compromete, que normalmente se reflejan en
la letra fina de los acuerdos que se concluyen, suelen constituir la parte
más relevante de toda negociación comercial, por ser aquella
en la que los gobiernos participantes están más expuestos
a todo tipo de presiones en sus respectivos frentes internos.
De allí que la experiencia acumulada hasta el presente por la
Rueda Doha, otorga sentido a propuestas orientadas a introducir mecanismos
que permitan captar las diferencias a través de distintos tipos
de flexibilidades (en tal sentido ver por ejemplo las propuestas de Dani
Rodrik, en "One Economics Many Recipes. Globalization, Institutions,
and Economic Growth", Princeton University Press, Princeton and Oxford,
2007, en sus capítulos 7 y 8, ps. 195 y siguientes).
La idea subyacente en este tipo de propuestas, sería precisamente
que es preferible institucionalizar tales flexibilidades a fin de preservar
las necesarias disciplinas colectivas que hacen a la eficacia de los acuerdos
que se logran. Las flexibilidades serían entonces condiciones necesarias
para la consolidación del respectivo sistema comercial, sea éste
el global o los regionales. La pregunta concreta sobre la cual cabe reflexionar
es entonces: ¿no será necesario contemplar en forma explícita
mecanismos de múltiples velocidades, de geometría variable
y con compromisos de alcance parcial, que faciliten articular los diversos
intereses nacionales?
En el ámbito del Mercosur a su vez, recientemente la cuestión
del equilibrio entre razonables dosis de flexibilidades y de disciplinas
colectivas ha adquirido renovada relevancia. Es incluso el principal desafío
que tiene hacia el futuro la construcción de un regionalismo sudamericano
que tenga en el Mercosur uno de sus núcleos duros.
Ha sido precisamente la reunión ministerial de Ginebra la que
ha actualizado la importancia de esta cuestión. En efecto, antes
de que se concluyera con un fracaso, se puso de manifiesto una diferencia
pronunciada entre la Argentina y el Brasil. Por un lado, el Canciller
Amorim apoyó la propuesta referida a los productos industriales
(NAMA). La Argentina su vez consideraba que no era aceptable, tanto en
función de sus propios intereses industriales como por entender
que las contrapartidas ofrecidas en el plano de la agricultura no eran
suficientes. El problema en este caso es que, si bien el Mercosur - a
diferencia de la Unión Europea - no negocia como conjunto en la
OMC, el hecho de tener un arancel externo común supone que lo que
se acepta o se rechaza, en la medida que incide en él, debe reflejar
la posición del conjunto de los socios.
El fracaso de la reunión de Ginebra permitió diluir los
efectos de esta diferencia pública entre los dos socios de mayor
dimensión económica del Mercosur. Pero los efectos de la
diferencia estuvieron presentes en la visita que el Presidente Lula efectuara
el 4 de agosto a Buenos Aires - acompañado de un grupo representativo
de empresarios brasileños, varios con inversiones significativas
en la Argentina -. Por cierto que estuvieron presentes en la prensa. Y
se supone que también en las conversaciones entre los Presidentes.
Pero sobre todo estuvieron presentes en un pasaje del importante discurso
que el Presidente Lula pronunciara en el seminario empresario que tuvo
lugar en oportunidad de su visita. En este pasaje se dejó instalado
algo significativo que requiere atención y debate. Dijo Lula -
en la parte improvisada de su presentación -: "…temos
que construir os consensos no limite do possível para andar juntos
no mundo, defendendo a mesma bandeira...Obviamente que sem abrir mão
da soberania de cada país, fazendo os acordos bilaterais que cada
país entenda ser melhores... a soberania dos países é
intocável, os interesses soberanos de cada Estado são intocáveis,
mas poderemos construir muitas coisas juntos...".
El mensaje es claro. Trabajaremos juntos en el límite de lo posible.
Y son los intereses soberanos de cada país los que determinan tal
límite: la soberanía es intocable. Dada la ocasión
en que instaló esta idea y la proximidad con las disidencias entre
los dos socios en Ginebra sobre una cuestión fundamental, cual
es la de las negociaciones comerciales que comprometen al arancel externo
común, surgen entonces algunas preguntas:
- si en el trabajo conjunto de los socios del Mercosur hay límites
basados en las respectivas soberanías nacionales ¿quién
y cómo se determina ese límite y, por ende, el alcance
de lo pactado? ¿cada país individualmente o el conjunto
expresándose en un marco institucional determinado?
- los límites a lo pactado ¿surgen de reglas de juego
en cuya interpretación contribuyen instancias comunes independientes
- por ejemplo, un secretariado técnico? o, por el contrario ¿son
ellos la resultante de la voluntad nacional de cada país? y,
en tal caso
- si la flexibilidad de posiciones en las negociaciones comerciales
internacionales resultan de la voluntad soberana de cada socio ¿quien
garantiza que el trabajo conjunto se desarrollará entonces de
manera de garantizar un cuadro de ganancias mutuas?
Dadas las diferencias de dimensión económica, poder relativo
y grado de desarrollo entre los socios del Mercosur, esta cuestión
parecería ser esencial para el futuro de la asociación que
se ha establecido a partir de la firma del Tratado de Asunción.
Clarificarla parecería ser esencial para el interés nacional
de cada uno de los socios y para tener una idea más realista de
lo efectivamente comprometido.
Pero es una cuestión que se ha actualizado por otras declaraciones
que conviene mencionar. Una es la de Marco Aurelio García, asesor
internacional del Presidente Lula, en una entrevista que le hiciera Eleonora
Gossman en Clarin (diario Clarin del 3 de agosto de 2008). La pregunta
fue formulada en los siguientes términos: "Hay quienes proponen
que se flexibilice el Mercosur. Es decir, que se revise la decisión
tomada en el 2000 de negociar en forma conjunta acuerdos de libre comercio
con terceros países. ¿No sería apropiado dar más
libertad a cada socio?"
Y la respuesta fue la siguiente: "Es una antigua propuesta de algunos
sectores empresariales interesados en que Brasil o Argentina negocien
en forma separada acuerdos con Estados Unidos. Esos empresarios no tienen
cura porque vienen haciendo la misma propuesta desde hace mucho tiempo.
Brasil no quiere flexibilizar el Mercosur. Todo lo contrario. Y si no,
basta mirar los acuerdos firmados recientemente: el régimen para
la industria automotriz que ahora se extendió a todo el bloque
y el sistema de comercio en pesos y reales que debe entrar rápidamente
en vigencia". Marco Aurelio García hizo luego referencia a
la necesidad de retomar negociaciones con la Unión Europea y con
los Estados Unidos. Fue un tema también presente en el antes mencionado
discurso del Presidente Lula.
La otra declaración es la formulada por el Embajador Elbio Roselli,
Director de Asuntos Económicos y del Mercosur de la Cancillería
del Uruguay, en el Semanario Búsqueda (no se pudo conseguir el
texto completo, ya que este Semanario no se vende en Buenos Aires, ni
tiene una página Web abierta al público). Según la
versión publicada en el diario La Nación, el 8 de agosto
de 2008, Roselli señaló que el Gobierno uruguayo pedirá
al Mercosur "flexibilidad" para que los socios puedan avanzar
a velocidades diferentes en las negociaciones de acuerdos comerciales
con Estados Unidos y la Unión Europea.
En realidad, las dos declaraciones estarían refiriéndose
a distintos tipos de flexibilidades. Ellas pueden ser muy diferentes en
sus alcances políticos y en sus efectos prácticos. No parece
conveniente confundirlas.
Un primer tipo de flexibilidad es la que permitiría a cada socio
realizar, si así lo deseara, negociaciones bilaterales con otros
países, como por ejemplo con los Estados Unidos. Fué éste
un tema instalado hace un tiempo por el gobierno del Uruguay ante sus
socios del Mercosur. Es algo que en el Brasil también se han planteado
sectores empresarios, cuando proponen que el Mercosur deje de ser una
unión aduanera y se transforme en una zona de libre comercio.
Un segundo tipo de flexibilidad sería la que permitiría
que en una negociación del conjunto del Mercosur con, por ejemplo,
los Estados Unidos o la Unión Europea, se previeran mecanismos
de compromisos diferenciados para los socios que así lo necesitaran.
Precedentes al respecto podrían ser los de las negociaciones del
Mercosur con México, y con los países de la Comunidad Andina
de Naciones. Otro precedente que no involucra al Mercosur, sería
el de las negociaciones de los países centroamericanos con los
Estados Unidos o los planteamientos efectuados por países andinos
con respecto a sus negociaciones con la Unión Europea.
Hay incluso un tercer tipo de flexibilidad, que es la que se refiere
a la posibilidad de que en la propia construcción de un espacio
de integración -o en un acuerdo comercial internacional- se contemplen
compromisos de diferente alcance y ritmos, entre los distintos países
participantes.
Lo concreto es que la cuestión de situaciones diferenciadas que
requieran flexibilización de compromisos asumidos - en función
siempre de intereses nacionales - está instalada con fuerza en
la agenda del Mercosur. Probablemente se acentuará en la medida
que ante el estancamiento de la Rueda Doha, se acreciente la necesidad
de encarar negociaciones comerciales, especialmente con la Unión
Europea y con los Estados Unidos.
Pero también estará presente en la agenda de la construcción
de un Mercosur que se articule con la de la Unión de Naciones Sudamericanas
(UNASUR) (ver al respecto nuestro Newsletter del mes de junio de 2008).
Abordar la cuestión de la flexibilidad de un acuerdo de integración
regional, en sus múltiples dimensiones y modalidades prácticas,
será por lo tanto cada vez más importante en el debate sobre
el futuro del Mercosur (ver al respecto las propuestas que formuláramos
con Fabio Giambiagi, en el artículo conjunto que publicáramos
con el título "Una
arquitectura flexible para el Mercosur" en el diario El Cronista,
del 11 de noviembre de 2005).
Es una cuestión que ha estado presente también en el caso
de la Unión Europea. Muy probablemente seguirá estándolo,
a la luz de las marcadas diversidades que se han acentuado en los últimos
años como consecuencia de la ampliación a nuevos países
miembros. Pero en este caso, la cuestión de la flexibilidad ha
estado referida fundamentalmente a la construcción interna del
espacio de integración regional y no a sus negociaciones con terceros
países. Sin embargo el rico debate que se ha producido al respecto
en Europa puede ser de utilidad para el necesario debate en el ámbito
del Mercosur y, con más razón aún, de la UNASUR (sobre
la cuestión de la flexibilidad en la construcción europea
y conceptos centrales a ella vinculados, tales como "múltiples
velocidades" (tiempo), "geometría variable" (espacio)
e "integración a la carta" (materia), ver un profundo
análisis, bien documentado y con una muy completa bibliografía
(al menos hasta el año 2002) de Alexander Stubb, "Negotiating
Flexibility in the European Union. Amsterdam, Nice and Beyond", Palgrave,
New York 2002. El autor es hoy el Canciller de Finlandia).
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