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En el Mercosur se observa la necesidad de reformas profundas. Es percibido
en distintos sectores de sus propios países miembros como carente
de eficacia. Se lo considera insuficiente para orientar decisiones de
inversión productiva. Es decir, aquellas que tengan como objetivo
el proyectar al mundo una capacidad de producir bienes y de prestar servicios
que sean competitivos. En un contexto global de múltiples oportunidades
y opciones para la inserción de cualquier país que tenga
estrategias comerciales ofensivas, se lo visualiza como una especie de
camisa de fuerza.
Es un hecho que el Mercosur arrastra desde hace un tiempo un debate sobre
su relevancia y su futuro. La insatisfacción sobre su estado actual
es ya evidente. Múltiples pronunciamientos que se observan con
distinta intensidad en los últimos tiempos, confirman la impresión
de que el proceso de integración ha ido perdiendo su atractivo
en sectores relevantes de todos los países miembros.
Es un debate que requiere ser profundizado con una amplia participación
social. Se necesita al respecto mucha transparencia en las respectivas
posiciones y en los planteos que se efectúan. En el mundo actual,
los ciudadanos aspiran, con razón, a participar en tiempo real
en los asuntos que les son de interés y las tecnologías
de información así lo permitirían.
El que el Parlamento del Mercosur haya comenzado a funcionar, incluso
con una página Web de fácil manejo (ver http://www.parlamentodelmercosur.org),
abre una ventana de oportunidad para que su legitimidad social se asiente
en el papel que pueda desempeñar en la canalización de tal
debate. No parece conveniente subestimar el protagonismo que la nueva
institución, bien aprovechada, podría eventualmente desempeñar
en relación al futuro del proceso de integración y a su
funcionalidad en un espacio regional con fuertes demandas de gobernabilidad.
Para ello, tiene que lograr ser percibido como una caja de resonancia
de las opiniones ciudadanas, especialmente en relación a las grandes
cuestiones de la agenda conjunta de sus países miembros que, en
muchos aspectos, tendrán una dimensión sudamericana.
La Cumbre a realizarse los días 15 y 16 de diciembre en Salvador,
Bahía, con la que culmina el período de la presidencia brasileña,
es entonces una oportunidad para revertir el escepticismo predominante
y para definir hojas de ruta hacia delante.
Entretanto, dos de las principales decisiones correspondientes a este
período - que en realidad están pendientes desde períodos
anteriores - no terminaron de ser aprobadas en la LXXIV reunión
del Grupo Mercado Común que se realizó en Brasilia los días
26, 27 y 28 de noviembre último. Ellas son las referidas al doble
cobro del arancel externo común y el mecanismo de distribución
de la renta, y al Código Aduanero del Mercosur. Volverán
a ser analizadas en vísperas de la reunión del Consejo de
Ministros y de la Cumbre Presidencial (ver el acta de la mencionada reunión
del GMC en http://www.mercosur.int).
En todo caso, parece conveniente colocar el debate sobre el desarrollo
futuro del Mercosur, en la perspectiva más amplia de los cambios
que se están operando en el mundo y en la región. Es mucho
lo que ha cambiado en el escenario internacional desde que se lanzara
en 1986 la idea de la alianza estratégica entre Argentina y Brasil,
y desde que se firmara en 1991 el Tratado de Asunción. Son cambios
que se han acentuado en los últimos meses y que todo indica que
continuarán profundizándose.
Están por un lado los cambios en el contexto global. El de hoy
es un mundo cada vez más multipolar que, por su diversidad, ofrece
una amplia gama de opciones a todo país que sepa delinear una estrategia
de inserción internacional activa. En tal perspectiva, se suele
afirmar que el Mercosur está quedando chico para sus países
miembros. Ello es más notorio en el caso del Brasil, donde tal
circunstancia se evoca en forma reiterada. Pero también lo es en
el de los otros socios, incluyendo por cierto a la Argentina.
De allí la creciente demanda para flexibilizar sus compromisos
y reglas de juego, a fin de ganar en libertad de maniobra. Es una demanda
que tiene dos variantes. Sus alcances y consecuencias potenciales pueden
ser muy diferentes. Una se refiere a la flexibilidad dentro del proceso
de integración. La otra, a la flexibilidad para que cada país
miembro pueda desarrollar sus propias relaciones preferenciales con terceros
países o bloques económicos. Parece recomendable poner el
acento en la primera variante a fin de evitar que finalmente predomine
la segunda. Esta última podría incluso tener una incidencia,
aún imprevisible, en el sentido y en el desarrollo de las relaciones
estratégicas entre sus socios.
Y, por otro lado, están los cambios en el contexto regional. Como
hemos señalado en otras oportunidades, en los últimos años
el espacio geográfico se ha vuelto más denso, diverso y
dinámico. Los factores de convergencia coexisten con fuerzas profundas
que impulsan a la fragmentación. La gobernabilidad del espacio
regional es entonces hoy una cuestión prioritaria para todos los
países sudamericanos.
Debe tenerse en cuenta, al respecto, que América del Sur es un
mosaico con grandes diversidades. Siempre lo fue. Pero lo que ha cambiado
es que ahora es evidente una mayor densidad de la conexión entre
los países de la región. Lo que ocurre en uno de ellos es
cada vez menos indiferente a los demás.
Esta densidad deriva de la proximidad física (colapso de las distancias
de todo tipo), del comercio y la integración productiva (más
empresas de la región invierten en países de la región),
de la complementación energética (unos tienen mucho y otros
necesitan mucho), y de las redes de narcotráfico y de distintas
modalidades de crimen organizado (cuyos impactos en los procesos políticos
pueden imaginarse sin que aún se los conozca bien).
También deriva del hecho que los sistemas políticos democráticos
son crecientemente sensibles al efecto contagio de lo que ocurre en sus
inmediaciones. Se contagian los comportamientos funcionales a la democracia,
que implican el predominio de las reglas de juego, de la moderación
y del diálogo. Pero también se contagian los que pueden
contribuir a derrumbar o a desnaturalizar la democracia. En ellos predominan
la radicalización de visiones y actitudes, que provocan intolerancia
y violencia. Eventualmente el colapso de la democracia. Cabe tener presente
que al contagiarse, la radicalización puede producir efectos en
cadena, incluso en demandas de seguridad y de los medios operativos necesarios
para atenderlas.
Es en tal perspectiva, que cabe colocar la valoración del Mercosur
como un núcleo duro de paz y estabilidad política en América
del Sur, asentado sobre la solidez y calidad de la relación entre
Argentina y Brasil.
Al respecto, lo que resulta preocupante es que la insatisfacción
que se observa sobre la relevancia del Mercosur para sus países
miembros se está traduciendo, además, en comportamientos
funcionales a opciones que no parecen contribuir ni a la solución
de los problemas existentes, ni a la preservación de su valor estratégico,
tanto político como económico.
Pueden distinguirse al respecto tres opciones que surgen tanto de pronunciamientos
de distintos sectores, como de comportamientos concretos incluso de los
propios países miembros.
Una primera opción es la que podría denominarse la del
"status-quo". Consiste en mantener cierta inercia en el funcionamiento
del Mercosur, sin que se adopten nuevos compromisos que sean relevantes,
efectivos y eficaces, esto es que penetren en la realidad intentando modificarla.
Ello se combina a veces con una retórica integracionista que, por
lo reiterada, está perdiendo credibilidad en sus destinatarios,
sean ellos ciudadanos, inversores o terceros países.
Otra opción que se suele plantear es la de un "retroceso
explícito" en los objetivos fundacionales y en sus instrumentos.
En particular, ella se manifiesta en las propuestas de transformar la
unión aduanera en una zona de libre comercio. Suelen tener un carácter
muy genérico e impreciso. Pero su concreción en la práctica
requeriría renegociar el tratado fundacional, dado los compromisos
explícitos allí asumidos en relación al arancel externo
común (ver al respecto los artículos 1º y 5º del
Tratado de Asunción, en www.mercosur.int). Para preservar el carácter
preferencial del espacio económico común se requeriría,
además, negociar entre otros instrumentos, reglas de origen específicas,
que son las que en los múltiples acuerdos de libre comercio existentes
permiten discriminar frente a terceros países. Todo ello tiene
obvios riesgos políticos ya que el éxito de una eventual
renegociación de los instrumentos fundacionales no estaría
asegurado. Tampoco podría darse por cierta la credibilidad que
tal emprendimiento podría tener, una vez plasmada la reforma, teniendo
en cuenta la historia de reiterados fracasos en los compromisos de integración
asumidos en la región.
Y la tercera opción es la que podría denominarse como la
del "vaciamiento".Incluso podría complementaria con la
primera de las opciones mencionadas. Consiste en un proceso gradual por
el cual los compromisos originales, especialmente los referidos a las
preferencias comerciales entre los actuales socios, se fueran diluyendo
a través de mecanismos de trabajo paralelos a los previstos en
el Mercosur en su versión original. Ello se traduce en la utilización
creciente de canales preferenciales bilaterales entre sus países
miembros e, incluso, en las negociaciones -eventualmente no preferenciales-
con terceros países o bloques. La relativa desvalorización
de los aranceles para explicar las corrientes de comercio, permiten entender
la tendencia creciente a poner el acento en otros mecanismos que faciliten
la conexión entre los mercados y sus sistemas productivos. Y tales
mecanismos se los suele plantear con un alcance bilateral, esto es, no
como la resultante de una acción colectiva de los socios del Mercosur.
La opción del vaciamiento podría, incluso, ser incentivada
si se consolidara un cierto grado de confusión existente entre
los que es el Mercosur "ampliado" y la recientemente creada
UNASUR (ver al respecto este Newsletter del mes de junio 2008, en www.felixpena.com.ar).
Pero, en todo caso, resulta difícil resulta imaginar una opción
creíble para el Mercosur actual. Borrón y cuenta nueva no
es un camino recomendable, tan pronto se toman en cuenta las múltiples
dimensiones de un proceso de integración que trasciende a lo comercial.
Renovado puede cumplir una función relevante en la estabilidad
política de una región en la que operan fuerzas centrífugas.
En nuestra opinión, existe un amplio margen para fortalecer el
Mercosur adaptándolo a las nuevas realidades internacionales. Es
una opción diferente a las mencionadas antes. Ella puede lograrse
capitalizando los activos ya acumulados desde los momentos fundacionales.
Tanto la experiencia europea como la asiática, indican que construir
sobre lo ya adquirido es lo más conveniente para el desarrollo
de procesos de integración que aspiran, como objetivo político
principal, a la gobernabilidad de espacios geográficos regionales.
Esta opción implica trabajar, simultáneamente, en los tres
frentes de acción mencionados en nuestro Newsletter del pasado
mes de octubre, en www.felixpena.com.ar. Estos son el de la articulación
política y estratégica entre los socios, concentrándose
en pocas cuestiones relevantes de la agenda global y regional, y profundizando
el necesario ambiente de confianza recíproca; el de una efectiva
preferencia económica que sirva para incentivar inversiones productivas
y que, por lo tanto, actúe como eficaz seguro contra el proteccionismo
unilateral y discrecional de cualquiera de los socios y, en tercer lugar,
el de afinar los mecanismos de concertación de los respectivos
intereses nacionales, incluyendo aceptar una instancia independiente que
facilite puntos de equilibrios razonables en función del proyecto
común.
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