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El marco regulador del sistema del comercio mundial es la resultante
de principios (que a veces reflejan diferencias culturales y también
ideológicas), instituciones (especialmente, como ámbitos
de negociaciones, producción de reglas de juego, disciplinas colectivas
y solución de diferendos) y reglas (tanto formales e informales,
incluyendo sobre-entendidos), que se generan en tres planos que interactúan
entre sí.
Como es sabido, ellos son el plano nacional, el regional (incluyendo
el comercial preferencial) y el global multilateral. Se da entre ellos
una tensión dialéctica que es, a la vez, inevitable (al
menos que un país opte por el cierre total con su entorno externo),
muy dinámica (cambia constantemente en sus alcances e intensidades)
y relativamente compleja de administrar (dada la magnitud y diversidad
que han alcanzado los intercambios internacionales de bienes y de servicios,
así como su financiamiento).
La interacción entre los tres planos es relevante tanto para la
formulación y aplicación de políticas públicas
a nivel de cada país, como para el trazado y ejecución de
estrategias empresarias, especialmente en el caso de empresas de alguna
forma expuestas a la competencia internacional.
Es también relevante para la eficacia, en el plano global multilateral,
del sistema institucionalizado en la OMC y para las negociaciones que
se desarrollan en su ámbito, concretamente para la Rueda Doha.
El debate sobre las nuevas tendencias y modalidades proteccionistas, lo
ha puesto en evidencia (ver al respecto, este Newsletter, de los meses
de enero, febrero y marzo 2009).
Cabe tener en cuenta además, que en la medida que las reglas (sean
ellas nacionales, preferenciales o globales) penetren en la realidad,
es decir que sean efectivas, podrán tener una incidencia en la
canalización de flujos de bienes y de servicios, de capitales y
de tecnologías, a través de países y de sus jurisdicciones.
Incluso pueden impedirlos. Por ello son uno de los factores principales
a tomar en cuenta a la hora de la adopción de decisiones racionales
de inversión, y de enhebrar el denso tejido de redes empresarias
transnacionales de producción y suministro que hoy caracterizan
las relaciones comerciales internacionales.
Y en cuanto a las reglas globales multilaterales (y en su caso, las regionales
y comerciales preferenciales), su función es, además, contribuir
al incremento del intercambio comercial mundial, al desarrollo económico
de los países y a la generación de ganancias mutuas entre
los distintos protagonistas. Son objetivos que en la realidad muchas veces
no se logran, al menos en la medida de las expectativas que se generan.
Por el contrario, a través de la historia se observan alternancias
de ciclos de expansión y de retracción de la globalización
de los mercados y, en particular, pronunciadas disparidades en la distribución
de beneficios del comercio mundial, tanto entre como dentro de los distintos
países.
Principios, instituciones y reglas son la resultante de un largo proceso
de acumulación de experiencias, muchas veces negativas, a través
de los siglos. Es un proceso en que casi a cámara lenta primero,
y luego en forma acelerada en las últimas décadas, pero
siempre con avances y retrocesos, se han ido acrecentando las conexiones
entre los distintos mercados nacionales y sus respectivas capacidades
de producir y consumir bienes, de prestar y de utilizar servicios, tanto
dentro como entre los múltiples espacios geográficos regionales.
Es una conectividad económica y política, que tiene hoy
un alcance universal, pero que sigue presentando fuertes disparidades
en su distribución geográfica.
La resultante de tal proceso es un sistema del comercio mundial cada
vez más intenso en sus interacciones, con diferenciaciones en sus
expresiones regionales y, además, más descentrado, en el
sentido que tiende a diluirse la concentración del poder relativo
en pocos centros dominantes.
Todo ejercicio intelectual orientado a comprender el marco regulador
del sistema del comercio mundial requiere comenzar por el reconocimiento
de un primer plano de acción, el nacional, que es la resultante
de políticas y preferencias de protagonistas estatales soberanos.
Es decir, los que a través de los tiempos fueron conformándose
como Estados nacionales. Un dato de la actual realidad, es que son más
numerosos y que entre ellos la distribución del poder sigue siendo
desigual. Y lo será quizás siempre. Desigualdad que proviene,
entre otros factores, de diferentes dimensiones (territorio y población);
ubicación geográfica; grados de desarrollo económico
y social; dotación de recursos productivos; aptitud de generación
del progreso técnico.
Ellos condicionan la posibilidad, incluso la vocación, de ejercer
el poder que puede tener cada protagonista sobre los demás. Son
ellos factores, además, que generan diferencias en la capacidad
efectiva que pueda tener cada país para influenciar en la definición
de las reglas de juego del comercio mundial.
Son factores expuestos a una fuerte dinámica de cambio. De ahí
que el poder relativo de las naciones en los escenarios geográficos
regionales y en el plano global, ha estado sujeto a continuas mutaciones
a través de los tiempos. Las actuales y profundas transformaciones
del poder mundial y su distribución entre un grupo más numerosos
de países son, en tal sentido, un trasfondo relevante de la crisis
global que hoy se manifiesta, con fuertes repercusiones en el comercio
internacional y con un desenlace aún incierto.
Las reglas nacionales son las que tienen un impacto directo en las condiciones
y en los costos de acceso a los respectivos mercados. Resultan de políticas
y marcos reguladores, que reflejan intereses concretos de sus respectivos
actores sociales, como también preferencias culturales y concepciones
ideológicas predominantes en una determinada nación. Sobre
todo resultan de la percepción del poder que posee o entiende poseer
una nación y, por lo tanto de su capacidad para incidir en el alcance
y las condiciones de las relaciones con los otros protagonistas estatales
y sus respectivos mercados.
Es entonces a partir de los respectivos espacios nacionales, que los
países fueron construyendo gradualmente reglas de juego y luego
instituciones internacionales, que hoy son parte principal del sistema
del comercio mundial. Es una construcción que tuvo por mucho tiempo,
a través de la historia, expresiones a través de acuerdos
bilaterales o plurilaterales, siempre con un alcance parcial en términos
de países involucrados. Fueron generando distintos mecanismos que
tendían a abrir los mercados o, al menos, a evitar la discriminación
entre los países involucrados, con respecto a las condiciones predominantes
en sus respectivos accesos. De allí que una de las primeras reglas
de juego pactadas a nivel transnacional fuera la de la cláusula
de la nación más favorecida, en sus distintas modalidades.
La intensificación de la conectividad entre los principales mercados
observada en los últimos doscientos años, así como
los efectos devastadores de las experiencias proteccionistas que siguieron
a la gran crisis de los años treinta del siglo pasado, condujeron
finalmente - tras la última gran guerra mundial - al creciente
desarrollo e interacción entre los otros dos planos que, junto
con los nacionales, conforman hoy el sistema del comercio mundial.
Uno de esos planos, es precisamente el global multilateral institucionalizado
en el sistema GATT-OMC con sus ya sesenta años de evolución.
Como es sabido, el principio de no discriminación es uno de sus
ejes centrales, expresado en el tratamiento de más favor establecido
en el artículo I del GATT. Junto con la consolidación de
lo que cada país otorga a los demás, le dan al sistema -
al menos en el plano normativo - la expectativa de un relativo potencial
de estabilidad y un alcance relevante de seguro contra la discriminación
y el proteccionismo. Con la evolución que tuviera tras la Rueda
Uruguay, el mecanismo de solución de controversias en el marco
de la OMC, este sistema global multilateral afianzó su tendencia
a ser orientado por reglas, acrecentando así su valor político
y económico, y su carácter de bien público internacional.
El otro plano, es el de los distintos ámbitos comerciales preferenciales,
resultantes sea de estrategias de gobernabilidad regional (como son los
casos de la actual Unión Europea y del Mercosur, entre otras expresiones
relevantes), sea de estrategias de proyección internacional de
los intereses comerciales de países y de grupos de países
(como son los múltiples acuerdos preferenciales, bilaterales y
plurilaterales), que se supone que son desarrollados en el ámbito
de las propias reglas del GATT y luego del GATS.
La proliferación de estos acuerdos de alcance parcial - es decir
que no abarcan a todos los miembros de la OMC - se ha intensificado en
los últimos años. Ha dado lugar a distintos tipos de acuerdos
preferenciales. Algunos son los denominados acuerdos regionales en sentido
más estricto, con un claro objetivo de contribuir a la gobernabilidad
del respectivo espacio geográfico regional. Otros, en cambio, se
han ido concretando entre países incluso muy distantes. Son los
acuerdos comerciales preferenciales, cualquiera que sea su modalidad y
su denominación.
En todos se observan dos rasgos comunes. Responden a objetivos políticos,
explícitos o implícitos, y son discriminatorios en relación
al principio central del tratamiento de más favor institucionalizado
en el GATT-OMC. Contienen, además y en forma creciente, elementos
no preferenciales, es decir que no constituyen excepciones al mencionado
principio de no discriminación.
Es una proliferación que incluso puede acrecentarse si no se completa
la Rueda Doha y no se introducen, además algunas reformas al sistema
global multilateral.
La tensión dialéctica entre los mencionados tres planos,
es hoy una de las cuestiones centrales de la agenda del sistema del comercio
mundial y, en particular, del sistema GATT-OMC. La idea que uno predomine
- por ejemplo el global multilateral - sobre los otros puede ajustarse
a visiones teóricas e ideológicas. No ocurre así
en la realidad y difícil es que ello ocurra sin una efectiva centralización
del poder mundial, algo que es más que improbable que se produzca
al menos en lo que es previsible en la actualidad.
En la práctica y quizás por mucho tiempo aún, el
plano nacional seguirá siendo el fundamental. Es en su ámbito
en el que cada país - cualquiera que sea su poder relativo - podrá
eventualmente procurar colocar los otros dos planos en la perspectiva
de sus intereses, de sus estrategias y de sus posibilidades.
De ahí que en la medida que un determinado país carezca
de una correcta definición de sus intereses y de una estrategia
eficaz para potenciarlos, colocando a su favor lo que puede extraer de
los otros dos planos, tendrá menos posibilidades de obtener lo
que necesita en su interacción comercial con el resto de los países.
Lo mismo ocurrirá si un país posee una apreciación
errónea de sus posibilidades de acción, en particular, como
consecuencia de un diagnóstico equivocado del valor real de sus
aportes para los demás países y para sus respectivos mercados.
Pero es también en los otros dos planos que será preciso
generar en el futuro, instituciones, métodos de trabajo y reglas
de juego, que permitan en lo posible complementarlos y también
en lo posible, neutralizar los efectos de sus eventuales incompatibilidades.
Distintos autores han efectuado, especialmente en los últimos
tiempos, aportes útiles para quienes intentan entender y explicar
la tensión dialéctica entre los mencionados tres planos
que conforman el sistema del comercio mundial. Lo son, en particular,
para quienes tienen que operar sobre las realidades globales en la perspectiva
nacional, tanto de la formulación de políticas públicas,
como del desarrollo de visiones y de estrategias negociadoras. Pero lo
son también, en el caso de las empresas que procuran una inserción
competitiva de sus bienes y servicios en los mercados globales y regionales,
especialmente operando en la amplia gama de redes productivas y comerciales
transnacionales.
Entre otros, tres libros recientes merecen destacarse por sus valiosos
desarrollos y aportes. Uno es el de Richard Baldwin y Patrick Low (eds)
(ver la referencia en la sección Lecturas Recomendadas de este
Newsletter). El otro es el de Simon Lester y Bryan Mercurio (eds), "Bilateral
and Regional Trade Agreements. Commentary and Análisis", Cambridge
University Press, Cambridge 2009). Y el tercero, es el de Tatiana Lacerda
Prazeres, que cuenta con un sustantivo prefacio del profesor Celso Lafer
("A OMC e os Blocos Regionais", Aduaneiras, Sâo Paulo
2008).
Sus desarrollos y aportes, son especialmente relevantes desde el punto
de vista de todo intento orientado a entender y a mejor administrar la
interacción entre los tres mencionados planos. Se requiere a tal
fin, de un enfoque interdisciplinario que combine las lógicas del
poder, la del bienestar y la de la legalidad. Sin tal combinación
resulta difícil aspirar a decodificar la realidad, como sabe cualquiera
que haya tenido que operar en las relaciones comerciales internacionales.
Precisamente, uno de los principales aportes del libro de Tatiana Lacerda
Prazeres, es su análisis de lo que se suele presentar como una
dicotomía excluyente entre el multilateralismo global de la OMC
y el regionalismo preferencial, visualizados por algunos como una relación
de complementariedad y por otros, de antagonismo. Considera con razón,
que la relación es la vez de complementariedad y de antagonismo.
Lo mismo puede decirse, si es que en tal relación se incluye al
plano de lo nacional.
Lo importante al respecto es identificar los diversos factores que más
pueden incidir, en forma positiva o negativa, en el predominio sea de
la complementariedad, sea del antagonismo, a fin de lograr en la práctica
el razonable equilibrio entre uno y otro efecto. Es la parte medular de
la contribución de la mencionada autora.
Con razón identifica el factor tiempo, como uno de los centrales
para explicar la tendencia a recurrir a los acuerdos comerciales preferenciales
- especialmente cuando ellos no están vinculados a estrategias
de gobernabilidad de espacios geográficos regionales -. En tal
sentido, se ha observado en el caso de la Rueda Doha que el hecho que
en el plano global multilateral los principales costos, especialmente
los políticos internos, se presentan en el corto plazo, en tanto
que los beneficios suelen ser mediano y largo plazo, ha inclinado en la
práctica a un número creciente de países - y a sus
empresas - a procurar avanzar a través de acuerdos de alcance parcial
conformando, a veces, redes comerciales preferenciales en torno a un país
determinado.
Con acierto, la autora señala sin embargo que los regímenes
comerciales son sólo uno de los vectores que determinan la dinámica
del comercio internacional. Identifica como los principales a la transición
de la sociedad industrial a la del conocimiento; al desarrollo tecnológico
en las áreas del transporte, las comunicaciones y la logística;
al comercio intra e inter-firmas; a la intensificación de la globalización
de los mercados financieros, y a la proliferación y fortalecimiento
de las cadenas productivas transnacionales.
En procura de un razonable equilibrio consideramos fundamental operar
simultáneamente sobre los tres planos que conforman el sistema
del comercio mundial. En todo caso será un equilibrio inestable,
expuesto a los efectos de la dinámica de cambio de la competencia
económica global y del propio sistema político internacional.
Las incertidumbres existentes sobre el futuro - acentuadas en la actualidad
- permiten precisamente anticipar la constante inestabilidad de los equilibrios
que se logren. La capacidad de continua adaptación a nuevas realidades,
será entonces uno de los rasgos que se requerirán de las
reglas de juego e instituciones del sistema del comercio mundial.
En el plano nacional, lo fundamental será lograr que se preserve
en los principales protagonistas, la sustentabilidad de una visión
favorable a la cooperación internacional, resultante especialmente
del interés de los gobiernos de asegurar el predominio de la paz
y la estabilidad política, tanto a escala global como en sus respectivas
regiones geográficas.
Tal interés será reforzado por el de las empresas - cada
vez más numerosas y originarias también en las economías
emergentes - que operan en múltiples mercados. Ellas demandarán
de los gobiernos el desarrollo y preservación de condiciones que
les permitan asegurar la fluidez de sus cadenas de suministro, aprovechando
las ventajas que se les presentan hoy en todo el mundo. Ellas requieren
a la vez importar y exportar, desde y hacia múltiples mercados.
De ahí que la internacionalización de la capacidad de producir
bienes y de prestar servicios, se ha transformado en un factor central
a favor de la articulación entre los tres planos del sistema del
comercio mundial.
En los planos regional y comercial preferencial - en los que no existen
modelos únicos sobre cómo encarar los respectivos acuerdos
- y global multilateral, la nueva realidad de la distribución del
poder mundial con su impacto en la competencia económica internacional,
así como la resultante de las diversas modalidades de la integración
productiva a escala transnacional, serán fuentes de demandas de
adaptaciones creativas, tanto en los enfoques y en las reglas particulares
de los acuerdos de alcance parcial, como en los más generales del
sistema GATT-OMC. En ambos planos, se observa una aceleración de
la obsolescencia de reglas de juego, mecanismos, métodos de trabajo
e instituciones, provenientes de etapas superadas de la realidad internacional.
Es posible prever que las nuevas realidades impulsarán a todos
los protagonistas - gobiernos y empresas - por su propio interés,
a procurar instituciones y reglas de juego que aseguren a la vez flexibilidad
y previsibilidad. De ellas se esperará que permitan desarrollar
estrategias adaptadas a un mundo que presentará, cada vez más,
un cuadro de múltiples opciones en la inserción internacional
de países y de empresas.
Ello implicará revisar la normativa de la OMC, especialmente la
del artículo XXIV del GATT y la de la Cláusula de Habilitación.
También ellas son reglas que surgieron en contextos internacionales
hoy superados por las nuevas realidades. La transparencia de los respectivos
acuerdos será en el futuro un factor esencial para construir la
confianza recíproca entre los diversos protagonistas de la competencia
económica global.
Cabe resaltar, además, que la reciente tendencia a novedosas modalidades
de proteccionismo, si bien diferente en sus alcances a la de la crisis
de los años 30, significa una alerta para quienes valoran la preservación
de un sistema del comercio mundial funcional a la gobernabilidad global.
Son modalidades que significan un riesgo de debilitamiento de los efectos
de seguridad contra el proteccionismo y la discriminación que han
costado mucho desarrollar en las últimas décadas. La proliferación
indisciplinada de acuerdos comerciales preferenciales puede, en tal sentido,
contribuir a ese debilitamiento, si es que se produce en el marco de un
sistema GATT-OMC que pierda eficacia y legitimidad. El problema no sería,
en tal caso, la proliferación pero sí la insuficiencia de
las necesarias disciplinas colectivas en la cual tal tendencia se inserta.
Es una alerta que debe conducir no sólo a procurar concluir la
actual Rueda Doha, pero en particular, a revisar muchas de las reglas
e instituciones que permitan preservar y acrecentar la conectividad entre
los múltiples mercados, protegiendo el principio de no discriminación,
como una condición necesaria aunque no suficiente, para objetivos
valiosos de progreso y desarrollo económico en todos los países.
En nuestra opinión, tal revisión deberá ocupar un
lugar prioritario en la agenda de la OMC durante el período de
cuatro años del nuevo mandato de su experimentado Director General,
Pascal Lamy, recientemente iniciado (ver al respecto su presentación
al Consejo
General de la OMC, el 29 de abril de 2009).
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