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A la Argentina le corresponde ejercer la presidencia pro-tempore del
Mercosur en este primer semestre del año. Una pregunta central
surge al respecto: ¿cuál es el valor agregado en la construcción
del Mercosur que pueda resultar de este semestre en el cual el país
podrá tener un cierto liderazgo en el trabajo conjunto entre los
socios, especialmente teniendo en cuenta los profundos cambios que se
están operando, a la vez, en el plano global y en el regional?
Lo que ocurra hasta fin de junio, cuando se reunirá la periódica
Cumbre del Mercosur, no dependerá por cierto sólo de la
Argentina. Se sabe que la construcción de un espacio de integración
regional es una tarea colectiva que se puede nutrir de los aportes que
cada socio puede efectuar en función de su respectivo interés
nacional. Trabajar junto con ellos puede entonces ser fundamental para
definir los eventuales logros que se alcancen durante este período.
El futuro Canciller del nuevo gobierno del Uruguay ha avanzado, en tal
sentido, la disposición de su país de promover iniciativas
que faciliten la necesaria adaptación del Mercosur a las nuevas
realidades regionales y globales, como así también la de
los países miembros. Pero al ejercer la presidencia pro-tempore,
la Argentina tiene una posibilidad mayor de brindar el impulso político
que se requiere para avanzar y, en particular, para desatar nudos pendientes.
El Tratado de Asunción estableció que la participación
de los Presidentes en las reuniones del Consejo tendrá lugar "por
lo menos una vez al año" (artículo 11). Pero fue precisamente
la idea de asegurar un flujo continuo de suficiente impulso político
al más alto nivel político la que llevó, tan pronto
el Tratado fuera firmado, a prever que en cada período semestral
el trabajo de las instancias competentes que se desarrolla a través
de múltiples reuniones a veces casi semanales, culminara con una
Cumbre presidencial en el marco del propio Consejo del Mercosur. Desde
entonces así se ha hecho e, incluso, fue luego específicamente
establecido en el artículo 6º del Protocolo de Ouro Preto,
en 1994. En la idea de la frecuencia semestral influyó la propia
experiencia del período precedente de integración bilateral
entre la Argentina y el Brasil (1985-1990), durante el cual las reuniones
semestrales de los Presidentes fueron importantes para alimentar el impulso
político original. Por cierto que también influyó
el precedente que al respecto existía en el espacio regional europeo.
Y es que se sabe que un proceso de integración multidimensional
(no limitado a lo comercial), complejo (los intereses de los países
no siempre coinciden y existen profundas asimetrías) y dinámico
(los contextos en el plano global, regional y nacional, están en
continuo movimiento), requiere del periódico impulso al más
alto nivel político. Coordinarlo es precisamente la responsabilidad
principal del país que ejerce temporalmente la Presidencia del
Mercosur y la de sus múltiples órganos de composición
intergubernamental. Ello es especialmente relevante en el caso de los
dos que tienen competencias que les habilitan a ser generadores de horas
de ruta y de compromisos concretos, en función de mandatos originados
en cada reunión semestral de Presidentes o por su propia iniciativa.
Tales órganos son el Grupo Mercado Común y la reunión
periódica de Ministros de Economía y Presidentes de Bancos
Centrales.
Los períodos de mayores progresos que ha tenido la construcción
del Mercosur en sus casi veinte años de funcionamiento, permiten
corroborar lo eficaz que puede resultar la dinámica que eventualmente
se desarrolle, durante el transcurso de cada semestre, entre el más
alto nivel político de cada país miembro y los dos mencionados
órganos. Es tal dinámica, en la medida que efectivamente
se produzca, la que puede conducir a que la reunión semestral del
Consejo con la participación de los Presidentes se traduzca en
hojas de rutas y en decisiones que permiten avanzar en el proceso de integración.
Dado el bajo perfil institucional que se le ha otorgado a la figura del
Secretario del Mercosur, es precisamente en relación a tal dinámica
de construcción de compromisos que el país que ejerce la
presidencia pro-tempore puede tener un amplio margen para incidir, con
sus iniciativas, en los resultados que se produzcan al concluir el respectivo
semestre. E incluso el hecho que no se le haya otorgado competencias sustantivas
al Secretario, es lo que acrecienta la responsabilidad que tiene el país
que ejerce la Presidencia Pro-Tempore de procurar que su período
culmine con un claro valor agregado en la construcción del Mercosur.
Por lo menos tres tipos de prioridades caracterizan la agenda del Mercosur
en este semestre de la Presidencia argentina.
La primera se relaciona con el avance en cuestiones significativas que
han quedado pendientes de períodos semestrales anteriores. Las
principales son señaladas por los resultados de la última
reunión del Consejo del Mercosur realizada, bajo la Presidencia
uruguaya, en Montevideo en diciembre de 2009 (ver al respecto http://www.mercosur.int/,
que incluye el Comunicado Conjunto de los Presidentes de los países
miembros). Algunas llevan tiempo en la agenda. Sin perjuicio de otras,
se pueden mencionar como las más relevantes a las siguientes: el
tratamiento de las asimetrías existentes; el fortalecimiento institucional;
la aprobación del Código Aduanero del Mercosur; la eliminación
del doble cobro del arancel externo común y el mecanismo de distribución
de la renta aduanera, y el fomento de la integración productiva.
La experiencia ha demostrado que no es fácil lograr los necesarios
consensos en torno a ellas, ni traducirlos luego en el plano de la realidad.
La segunda proviene de aquellas cuestiones que la Argentina, como país
que ejerce la Presidencia, propondrá a fin de que sean consideradas
y eventualmente aprobadas en la reunión del Consejo a realizarse
en el mes de junio y en la simultánea Cumbre Presidencial. En este
plano se abre un amplio espacio para iniciativas que surjan, no sólo
de otros países miembros - tal el caso ya mencionado del Uruguay
-, como también de los sectores productivos. Estos últimos
serán más efectivos en la que medida que resulten de su
interacción entre las contrapartes de los distintos países
del Mercosur, especialmente en el marco de la red de instituciones empresarias.
Un ejemplo de un planteo originado en el sector empresario y que podría
traducirse en iniciativas conjuntas de empresarios con inversiones en
varios países del espacio regional, lo da un reciente artículo
de opinión de Gustavo Grobocopatel, titulado "El Mercosur
es el camino seguro de nuestro progreso" (ver su texto en el diario
Clarín, Buenos Aires, lunes 15 de diciembre 2009, página
31, en http://www.clarin.com/).
Desde la perspectiva de un empresario que opera a escala de varios países
de la región, contribuye a poner de manifiesto la importancia del
espacio económico conjunto - al cual está estrechamente
vinculado Chile - para el desarrollo futuro de sus países miembros,
especialmente teniendo en cuenta las nuevas realidades internacionales.
En su artículo sostiene que "en tiempos de pugna entre lo
global y lo local, la opción regional es inevitable y benéfica".
Y agrega que "debemos armar una agenda común para crecer,
integrarnos y negociar mejor".
Y la tercera prioridad es la que resulta del hecho que en el mes de mayo,
en Madrid, se celebrará la Cumbre ALC-UE (ver al respecto nuestro
Newsletter del mes de diciembre de 2009 en http://www.felixpena.com.ar).
La Argentina y España - país que ejerce la presidencia temporal
europea - tienen una oportunidad y una responsabilidad principal en lograr
que, en tal ocasión, se puedan producir avances sustanciales en
la pendiente negociación de un acuerdo de asociación entre
el Mercosur y la Unión Europea.
Por sus efectos de arrastre y por su impacto político y económico,
puede considerarse a esta última como la cuestión que probablemente
definirá la imagen del período argentino en el Mercosur.
Tanto el gobierno español como el argentino han dado señales
claras de su interés y disposición en lograr al menos avances
sustanciales en tal oportunidad. Tanto el Canciller del Brasil como el
futuro Canciller del nuevo gobierno uruguayo también se han expresado
en igual sentido.
Hay nudos difíciles pero no imposibles de desatar para lograr
tal objetivo. Ellos son los que explican el colapso de las negociaciones
en octubre de 2004 (ver al respecto nuestro Newsletter de los meses de
abril,
mayo,
junio
y octubre
de 2004, en www.felixpena.com.ar). Pero el contexto ha cambiado mucho
desde entonces. Parecería haber ahora más posibilidades
de introducir flexibilidades, especialmente en relación a cuestiones
sensibles tanto en el plano de los productos agrícolas como de
los industriales. Para ello se requiere, tal como lo señalaron
los responsables del Foro Empresario Mercosur-UE (MEBF), cuando se reunieron
en Montevideo con los Presidentes de los países del Mercosur (ver
el texto del comunicado de los empresarios en http://www.mebforum.org)
tanto imaginación y creatividad técnica como voluntad y
energía política. Ofrecieron su colaboración. Habría
que aprovecharla.
En el plano técnico, existen mecanismos compatibles con las reglas
de la OMC para resolver los problemas pendientes más agudos, gracias
a la flexibilidad del artículo XXIV del GATT-1994, sin que necesariamente
se generen precedentes inconvenientes para las otras negociaciones comerciales
internacionales de ambos bloques. Instrumentos de "múltiples
velocidades" y de "geometría variable" permitirían
abordar los nudos más sensibles. Las asimetrías existentes
entre ambas regiones y, en especial, dentro del propio Mercosur, requieren
su utilización. La inclusión de "cláusulas evolutivas"
permitiría además, introducir avances en las preferencias
que se otorguen inicialmente, una vez concluida la también demorada
Rueda Doha.
Es en el plano político entonces, donde se requieren acciones
orientadas a tornar factibles las eventuales soluciones técnicas
que conduzcan al acuerdo bi-regional Mercosur-Unión Europea. Ello
conduce a formular la pregunta central que es: ¿están realmente
ambas regiones interesadas en concluir un acuerdo de asociación
que, sin ajustarse completamente a las ideas originales ni a lo que sería
recomendable con criterios de "libros de texto", permitiera
dar un salto cualitativo en estas relaciones transatlánticas, con
fuerte impacto en la imagen internacional tanto del Mercosur como de la
UE?
Responder tal pregunta requiere colocar las relaciones entre ambas regiones,
en el marco más amplio de las cuestiones que dominan hoy la agenda
de la gobernabilidad global (entre las cuales, las que se abordaron en
la Cumbre de Copenhague sobre el cambio climático son un ejemplo
notorio: ver al respecto nuestro Newsletter del mes de enero
2010, en www.felixpena.com.ar).
Pero también requiere tomar en cuenta el hecho que nuevos protagonistas
tienen hoy una presencia creciente en el espacio sudamericano - tal el
caso de China -. No es éste un hecho que escape a la atención
de los empresarios europeos, especialmente con respecto al futuro de sectores
industriales en los cuáles tienen una presencia significativa en
los países del Mercosur - tal como el automotriz, entre otros -
y a la competencia internacional que podrá observarse en los próximos
años para participar con equipamientos, servicios e inversiones
en el desarrollo del enorme potencial que los países del Mercosur
tienen - especialmente, pero no sólo Brasil - en materia de producción
de alimentos y de hidrocarburos.
Si la respuesta a la mencionada pregunta fuere positiva - y hay muchos
argumentos para que así lo sea -, lograr al menos avances sustanciales
en las relaciones entre el Mercosur y la Unión Europea, como parte
de una estrategia más amplia y diversificada de inserción
internacional de sus países miembros, parecería ser entonces
una prioridad principal del período de la presidencia argentina
en el Mercosur. Eventualmente el proceso negociador podría culminar
en siguiente semestre, durante la presidencia que ejercerá el Brasil.
Ello tendría un efecto positivo para la imagen del país,
en cuanto a su capacidad para contribuir, especialmente junto con Brasil,
Chile y Uruguay, a un liderazgo constructivo en el espacio sudamericano,
y en cuanto a su disposición de generar espacios de cooperación
inter-regional - en este caso con Europa, pero luego también con
otros grandes protagonistas del comercio mundial - que sean funcionales
a sus intereses estratégicos, sin perjuicio de contemplar sensibilidades
legítimas de sus sectores productivos. Brindaría además,
un marco apropiado para estimular respuestas creativas a otros nudos pendientes
en la construcción del Mercosur, e incluso en las relaciones bilaterales
entre países europeos y del Mercosur.
Y ello parece mas que necesario si es que fuera cierto que ninguno de
los socios, ni incluso el de mayor dimensión económica relativa
que es el Brasil, parecen tener un Plan B creíble al margen del
actual Mercosur, al menos tan pronto se introducen en el análisis
consideraciones no sólo económicas y comerciales, pero también
estratégicas referidas a la cuestión de la paz y la estabilidad
en el espacio geográfico sudamericano.
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