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En ocasión de la VI Cumbre América Latina y el Caribe-Unión
Europea (ALC-UE) realizada en Madrid el 18 de mayo (sobre sus resultados
ver la Declaración de Madrid y el Plan de Acción aprobados
por los casi 60 Jefes de Estado y de Gobierno, en http://www.eu2010.es/
o descargue
el documento aquí; para una amplia información sobre
las relaciones comerciales de la UE con América Latina y el Caribe,
y con el Mercosur, ver http://trade.ec.europa.eu/),
se ha anunciado el relanzamiento de las demoradas negociaciones entre
el Mercosur y la Unión Europea (UE) (ver el texto del Comunicado
Conjunto de la IV Cumbre UE-Mercosur en http://www.eu2010.es/
o descargue
el documento aquí). Iniciadas diez años atrás
habían quedado estancadas tras el fracaso del intento de concluirlas
en octubre de 2004. Su objetivo es lograr un acuerdo de asociación
bi-regional (sobre las relaciones entre el Mercosur y la UE en las últimas
dos décadas ver varios trabajos que hemos publicado en nuestra
página Web - http://www.felixpena.com.ar
- y sobre el estado de la situación de estas negociaciones a partir
del fracaso del 2004, ver este Newsletter de los meses de octubre 2004;
febrero 2005; septiembre 2005; marzo 2006; mayo 2006; octubre 2006; junio
2007; octubre 2007; abril 2008; septiembre 2008; octubre 2009, y diciembre
2009).
De los tres componentes del acuerdo que se negocia, el que aparentemente
motivó ese prolongado estancamiento sería el comercial preferencial
(para un análisis de las negociaciones Mercosur-UE desde su comienzo
ver el artículo de Graciela Molle, "Negociación Mercosur-Unión
Europea", publicado en la Revista del Centro de Economía Internacional
de la Cancillería argentina, Mayo de 2008, número 11, páginas
95 a 119, en http://www.cei.gov.ar).
Según se suele sostener en los ámbitos negociadores, los
otros dos (diálogo político y cooperación) estarían
ya concluidos. Sin embargo ningún texto ha sido puesto en conocimiento
del público.
Se estima probable que se intente concluir con estas negociaciones bi-regionales
en el próximo mes de diciembre, al culminar el período del
Presidente Lula en el Brasil. Según el comunicado conjunto de la
Cumbre Mercosur-UE realizada el 17 de mayo "ambas Partes han hecho
hincapié en su compromiso por tratar de llegar a una conclusión
de las negociaciones sin demora. A primeros de julio a más tardar
tendrá lugar una primera ronda de negociación". En
ese momento la Argentina aún ejercería la presidencia pro-tempore
del Mercosur que luego pasaría a ser ejercida por el Brasil.
La suma de por lo menos tres factores podría explicar el que luego
de tan prolongado estancamiento, estas negociaciones sean reanudadas e
incluso que ellas puedan concluir en plazos cortos (de lo contrario cabría
imaginar que ellas no hubieran sido relanzadas al más alto nivel
político).
El primero es el hecho que tanto los gobiernos de Argentina y España
- en ejercicio de la presidencia conjunta de la Cumbre de Madrid - desarrollaron
una intensa acción política y diplomática orientada
a lograr tal resultado. Fueron quienes instalaron meses antes de la Cumbre,
una posibilidad que hasta pocos días antes de su concreción,
muchos visualizaban como remota e incluso como imposible. Los resultados
demuestran que fue una acción eficaz en el contexto de los otros
dos factores a mencionar.
El segundo factor es la idea generalizada de que la Rueda Doha no ofrece
perspectivas realistas de ser concluida en plazos relativamente cortos.
Ello estaría estimulando a muchos países e incluso a la
UE, a procurar intensificar el desarrollo de su propia red de acuerdos
comerciales preferenciales, esto es, aquellos concluidos en el marco del
artículo XXIV del GATT-1994.
Y el tercer factor es la percepción de que en el contexto de una
profunda transformación del mapa de la competencia económica
global y de una crisis financiera que no parece haber producido aún
todos sus efectos, el protagonismo económico de China seguirá
acentuándose en el mundo en general y en América Latina
en particular. Ello es percibido como un fuerte desafío por parte
de muchas empresas que operan en la región - por cierto que por
las europeas pero incluso por las de la propia región -. Un sector
particularmente expuesto a la futura competencia china es el automotriz,
que en el Mercosur se ha caracterizado por una fuerte presencia europea.
Las inversiones y las demandas de equipos y bienes de capital que resultarán
de los grandes descubrimientos de hidrocarburos en el Atlántico
Sur - por ahora en la costa del Brasil - pueden ser otro de los motores
que impulsan del lado europeo el relanzamiento de las negociaciones con
el Mercosur y el interés por concluirlas rápido (sobre los
requerimientos de inversiones que resultarán de los descubrimientos
de nuevas fuentes de hidrocarburos en la costa del Brasil, ver el artículo
de José Sergio Gabrielli de Azevedo, mencionado más abajo
en la Sección Lecturas Recomendadas).
Llegar a un acuerdo bi-regional UE-Mercosur no será algo fácil.
Se requerirá mucha voluntad política - y las señales
emitidas en Madrid pueden ser consideradas como positivas al respecto
- y de imaginación en el plano técnico, a fin de lograr
compromisos que impliquen un razonable equilibrio entre intereses por
momentos muy diversos. Los nudos a desatar son conocidos y están
suficientemente diagnosticados de ambos lados. Incluso algunos se han
puesto de manifiesto en las negociaciones de la Rueda Doha, lo que generó
vínculos entre la negociación bi-regional y la global multilateral.
La cuestión de los productos de la agricultura - incluso los procesados
- no es la única, pero recientes manifestaciones de países
miembros de la UE con fuertes intereses agrícolas ponen de manifiesto
que será necesario domesticar aún muchas resistencias -
reales o aparentes - si se desea llegar a un acuerdo.
Cabe tener en cuenta además, que no es ésta una negociación
aislada de otras, ni lo sería el acuerdo comercial preferencial
que eventualmente se logre. Por el contrario comprender en todas sus dimensiones
la negociación Mercosur-UE requiere vincularla - desde la perspectiva
de ambas regiones y de sus respectivos países miembros - con la
red de acuerdos que está impulsando la UE, sin perjuicio que un
enfoque más complejo requeriría también tener en
cuenta otras negociaciones, tales como las que han concluido o están
encarando los Estados Unidos y la propia China, e incluso países
de la región como es el caso del Perú que acaba de poner
en vigencia su propio acuerdo con China.
En el marco de su estrategia global lanzada en el año 2006 (ver
al respecto, el documento "Global Europe", del 18 de abril de
2007, en http://trade.ec.europa.eu/
o descargue
el documento aquí), la UE ha concluido también en Madrid
las negociaciones de acuerdos comerciales preferenciales - con diversas
denominaciones y formatos - con Colombia, Perú y Centroamérica.
Los textos aún deben ser terminados de pulir desde el punto de
vista jurídico y traducido a todos los idiomas oficiales de la
UE. Quizás por ello aún no son públicos. Luego deben
ser aprobados por los respectivos parlamentos - y eventualmente de otras
instancias competentes internas, como es el caso de Colombia en el que
debe intervenir también la Corte Constitucional (ver información
sobre el acuerdo en www.portafolio.com.co del 21 de mayo de 2010)- a fin
de que puedan ser ratificados y de que entren en vigencia. Todo ello puede
demandar aún cierto tiempo - entre uno y dos años en el
mejor de los escenarios -. A su vez la UE ha iniciado su primer negociación
con un país de la ASEAN - Singapur - y se ha señalado la
posibilidad de que la negociación con la India, iniciada en el
año 2007, pudiera ser concluida en octubre próximo (ver
información en la página http://www.ec.europa.eu/trade).
Conocer qué ha negociado la UE con los otros países latinoamericanos
y, en particular, qué se está negociando con la India, puede
ser de mucho interés para los negociadores del Mercosur. Por su
relevancia es la negociación con la India la que debe ser seguida
más de cerca. Incluye sectores como el agrícola, el automotriz,
el de textiles y vestimentas, y cuestiones como la de los servicios y
la propiedad intelectual, cuyo abordaje en el bilateral India-UE podría
ser útil para el bi-regional Mercosur-UE y viceversa.
Un aspecto que requerirá particular atención es el de cómo
se encara en ambas negociaciones la cuestión del requerimiento
de que la cobertura de un acuerdo de libre comercio abarque lo "esencial
del intercambio" (artículo XXIV - inc.8 del GATT-1994). Fue
un tema espinoso en la etapa negociadora Mercosur-UE que concluyera en
octubre de 2004. Quizás sea en la precisión sobre tal requerimiento
- esto es la definición de que se considera "lo esencial"
- donde puedan encontrarse claves para el grado de flexibilidad que podrían
tener los compromisos e instrumentos que se pacten en el acuerdo bi-regional,
si es que se aspira a lograr un razonable equilibrio de los diversos intereses
en juego. Llegar a tal flexibilidad puede ser más necesario aún,
tan pronto se considere que si la negociación bi-regional se concluyera
a fin de este año, sin dudas lo sería antes que se hubiere
podido cerrar la Rueda Doha.
No hay una definición de qué debe entenderse por lo "esencial
del intercambio" a fin de apreciar la consistencia de un acuerdo
que establece una zona de libre comercio con las reglas del GATT. Se pueden
plantear criterios cualitativos o cuantitativos. De hecho muchas veces
se han avanzado propuestas al respecto, tanto por países miembros
de la hoy OMC como por especialistas. Pero no hay ninguna definición
que obligue a quienes negocien una zona de libre comercio. Y se sabe que
la eficacia de los procedimientos que se han establecido en el sistema
GATT-OMC para asegurar la consistencia de las distintas modalidades de
acuerdos comerciales preferenciales con los compromisos asumidos en el
plano multilateral, distan mucho de ser eficaces. De allí que en
el caso de las negociaciones de la India con la UE, haya especialistas
que sostienen que no es necesario exagerar la preocupación por
el requerimiento de lo "esencial del intercambio" e, incluso,
sugieren que en dicho acuerdo sectores importantes queden excluidos, concretamente
el agrícola y el automotriz (ver el libro de Sangeeta Khorana y
otros autores incluido en la sección Lecturas Recomendadas de este
Newletter, especialmente en las páginas 10 y 11, y en el capítulo
2).
La construcción de un espacio comercial y económico preferencial
entre distintos países o regiones, no necesita tampoco concluirse
en una sola etapa, como sería el caso si efectivamente se requiriera
comprometer desde el inicio, que se llegaría a la liberación,
por ejemplo, del 90% del intercambio comercial de productos originarios.
Sería posible entonces, visualizar tal construcción como
un proceso gradual, en el que un primer stock preferencial - que pueda
ser presentado como "significativo" en una interpretación
válida del término "lo esencial" - sea luego incrementado
a través de la aplicación, por ejemplo, de distintas modalidades
de cláusulas evolutivas.
En el caso de un acuerdo Mercosur-UE, un proceso gradual de construcción
de un espacio preferencial bi-regional consistente con las reglas del
GATT, podría ser potenciado además si se incluyeran cláusulas
orientadas a vincular entre sí los distintos acuerdos que configuran
la red que está tejiendo la UE en la región a partir de
los que concluyera oportunamente con Chile y con México. Ello permitiría
brindar a empresas europeas localizadas en distintos países - por
ejemplo, Mercosur más Chile - condiciones más apropiadas
para desarrollar estrategias de integración productiva aprovechando,
además de las desgravaciones arancelarias, las mejoras que se sigan
logrando en el futuro en la calidad de la conexión física
de los distintos mercados. Y permitiría articular la estrategias
de comercio preferencial con las otras cuestiones de la cooperación
bi-regional que fueron incluidas en el plan de acción aprobado
en la Cumbre de Madrid, incluyendo entre otras, las referidas a la innovación
y desarrollo tecnológico, a la cohesión social, al cambio
climático, energía y bio-diversidad.
¿Es posible que una vez relanzadas las negociaciones Mercosur-UE
se dilaten en el tiempo, nuevamente queden estancadas o directamente fracasen?
Son ellos escenarios posibles, sea por las dificultades que existan para
desatar los nudos que aún están pendientes o por no lograrse
consenso sobre compromisos e instrumentos que sean suficientemente flexibles
y, a la vez, que sean consistentes con los requerimientos de la OMC.
Los costos de no concluir con las negociaciones podrían ser esta
vez muy elevados. Si hay suficiente voluntad política y creatividad
técnica, difícil sería que un país o un sector
quisieran asumir las consecuencias de un fracaso. Una consecuencia podría
ser el que en lugar de un acuerdo bi-regional, se opte finalmente por
algo similar a lo que ha ocurrido con la Comunidad Andina de Naciones.
Al no poder avanzarse en la negociación conjunta, la UE optó
por cerrar acuerdos con dos países, Colombia y Perú, sin
perjuicio que luego se incorporen los otros, como de hecho podría
ser el caso de Ecuador.
Si eventualmente ello ocurriera en el caso del Mercosur, se podría
estar introduciendo un fuerte golpe a la idea fundacional de construir
un mercado común de profundo sentido estratégico y político,
y a su consecuencia natural que es precisamente la de negociar a partir
de un territorio aduanero único, sin perjuicio de las flexibilidades
que éste tenga, aprovechando los resquicios que brinda el artículo
XXIV, inciso 8, a, del GATT-1994. Un fracaso en la negociación
que no fuere atribuible a la UE, implicaría que en el Mercosur
se habría producido una fractura entre países dispuestos
a negociar y otros que no, cualesquiera que fuera la validez de los argumentos
que la expliquen. La resultante podría ser similar entonces a lo
que de hecho se ha producido en las negociaciones entre los países
andinos y la UE.
En cierta forma, los altos costos políticos de un eventual fracaso
de las negociaciones UE-Mercosur, permite considerar que tanto a la relación
bi-regional, tras tan prolongado "noviazgo", como al propio
proceso de integración del Mercosur, le han llegado la hora de
la verdad.
De allí que lo razonable es imaginar como posible y probable,
un escenario en el que se concluya bien un acuerdo bi-regional en el cual
ambas partes han invertido mucho capital político, como se reflejó
en los resultados de la Cumbre de Madrid. A mayor flexibilidad en los
planteamientos de los compromisos que se requerirán y de los instrumentos
que se aplicarán, mayores son las posibilidades que ese escenario
se logre, incluso antes de que concluya este año. Si así
fuere probablemente se abriría la puerta para negociaciones comerciales
con otros países, como los EEUU y China, que procurarían
también tener tratos preferenciales en sus relaciones comerciales
con el Mercosur. Y también sería más factible encarar
la re-ingeniería que aún requiere el propio Mercosur (ver
sobre algunas medidas recomendables este Newsletter del mes de noviembre
2009).
Tal escenario - evidentemente optimista - permitiría, por lo demás,
abordar con creatividad otras cuestiones pendientes de la relación
bi-regional - o que involucran a países de ambas regiones -, incluso
algunas de largo arrastre y de fuerte complejidad. Un acuerdo de asociación
estratégica bi-regional, como el que se procura, puede brindar
el espacio común y la oportunidad para abordar con imaginación
todas las cuestiones pendientes, aún las más sensibles y
complicadas.
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