A veinte años de iniciado el proceso de integración del Mercosur ¿que impacto tienen los cambios que se han operado en el mundo y en la región, tanto con respecto a la vigencia de la idea estratégica que lo impulsó (su dimensión existencial), como a los métodos de trabajo que se emplean para lograr su concreción (su dimensión metodológica)?

La lectura comparada de los dos instrumentos fundacionales firmados en el período diciembre de 1990 a marzo de 1991 (el ACE N° 14 y el Tratado de Asunción), permite tener más claro el alcance de la idea estratégica y de los métodos de trabajo originales del Mercosur. Ambos instrumentos siguen formalmente vigente, pero fueron objeto de modificaciones y de adiciones. El contraste entre estos dos instrumentos arroja luz sobre la dimensión existencial del Mercosur en su momento fundacional - el hecho de que no fuera concebido sólo como una integración comercial - y sobre su dimensión metodológica - el hecho de que se lo concibiera con un alcance estratégico de largo plazo y como una construcción gradual, cuyo ritmo debían fijarlo los propios gobiernos -.

El Mercosur dista de haber alcanzado plenamente sus objetivos originales. Quizás ellos no se cumplan tampoco en un futuro previsible. Sigue siendo un proceso en construcción. A su vez, los contextos sudamericano y global del momento fundacional han cambiado significativamente.

Pero en el nuevo contexto externo, la dimensión existencial del Mercosur sigue vigente. Implica desarrollar desde el Sur de América del Sur, un proyecto estratégico que se visualiza como esencial a la gobernabilidad del espacio geográfico sudamericano, a la transformación productiva de sus países socios en un marco de democracia y cohesión social, y a potenciar su capacidad para proyectarse en el nuevo contexto global, aprovechando las oportunidades que se han abierto para tener un protagonismo a la vez relevante y activo. Es entonces en la dimensión metodológica donde habrá que poner más atención hacia el futuro. Implica desarrollar las múltiples dimensiones de una agenda que no se limita al comercio, así como perfeccionar sus mecanismos institucionales.

El Mercosur está cumpliendo veinte años. Es, por tanto, un buen momento para reflexionar sobre el impacto que los profundos cambios que se han genrado desde entonces en el mundo y en la región - incluyendo por cierto a sus países miembros -, tienen en la vigencia de la idea estratégica que lo impulsó (su dimensión existencial) y en la de los métodos de trabajo que se emplean para lograr su concreción (su dimensión metodológica).

La lectura comparada de los dos instrumentos fundacionales firmados en el período que va de diciembre de 1990 a marzo de 1991, permite tener más claro el alcance de la idea estratégica y de los métodos de trabajo originales del Mercosur. Ambos instrumentos siguen formalmente vigentes y son los que cumplen ahora veinte años. En tal lapso fueron objeto de modificaciones y de adiciones. El contraste entre ellos arroja luz sobre la dimensión existencial del Mercosur en su momento fundacional - el hecho de que no fuera concebido sólo como una integración comercial - y sobre su dimensión metodológica - el hecho de que se lo concibiera con un alcance estratégico de largo plazo y como una construcción gradual, cuyo ritmo debían fijarlo los propios gobiernos -.

El primero de esos instrumentos es el Acuerdo de Complementación Económica Nº 14 firmado por la Argentina y el Brasil en el ámbito de la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI), el 20 de diciembre de 1990. Desde entonces se le han incorporado 39 protocolos adicionales, el último en marzo de 2010. La mayoría de esos protocolos adicionales se relacionan con el sector automotriz (ver los textos respectivos en http://www.aladi.org/).

El segundo es el Tratado de Asunción firmado el 26 de marzo de 1991 (http://www.mercosur.org.uy/ ó click aquí). A diferencia del anterior, incluye también al Paraguay y al Uruguay. Luego se firmaron Protocolos que complementan al Tratado fundacional y que desarrollan distintos aspectos de los compromisos asumidos, en relación a la estructura institucional, a la solución de controversias y a la incorporación de Venezuela como miembro pleno (http://www.mercosur.org.uy/).

Como era necesario proteger sus preferencias arancelarias en el marco de lo establecido en el artículo 44 del Tratado de Montevideo de 1980 ("Las ventajas, favores, franquicias, inmunidades y privilegios que los países miembros apliquen a productos originarios de o destinados a cualquier otro país miembro o no miembro, por decisiones o acuerdos que no estén previstos en el presente Tratado o en el Acuerdo de Cartagena, serán inmediata e incondicionalmente extendidos a los restantes países miembros") (http://www.aladi.org/), los compromisos comerciales preferenciales asumidos en el Tratado de Asunción fueron luego incorporados al ámbito de la ALADI, por el Acuerdo de Complementación nº 18 firmado el 29 de noviembre de 1991. Desde entonces fueron firmados 74 protocolos adicionales, el último en mayo de 2010. La mayoría de los protocolos adicionales se relacionan con el régimen del comercio intra-Mercosur y con las reglas de origen (ver los textos en: http://www.aladi.org/).

El hecho de que se recurriera a dos instrumentos jurídicos internacionales, negociados y firmados casi en forma simultánea, indica entonces mucho con respecto a la dimensión existencial del Mercosur. En efecto, el primer instrumento -el ACE Nº 14- tuvo como objetivo preservar y profundizar el acervo de compromisos comerciales asumidos por la Argentina y el Brasil, tanto en el marco de la ALADI como en el del Programa de Integración y Cooperación bilateral lanzado en 1986 por el Acta de Iguazú, y que diera lugar luego al Tratado de Integración, Cooperación y Desarrollo, firmado en Buenos Aires por la Argentina y el Brasil el 28 de noviembre de 1988 (ver su texto en: http://www.infoleg.gov.ar/), y que también continua vigente.

Si el objetivo hubiera sido prioritariamente comercial, el ACE nº 14 habría permitido asegurar el desarrollo futuro de la relación bilateral entre las dos principales economías del área, sin necesidad de crear el Mercosur. De hecho el programa de liberación comercial incluido en tal instrumento internacional, era similar al que luego se incorporara al Tratado de Asunción abarcando también a los otros dos países, Paraguay y Uruguay. Es esta una de las evidencias de que el Mercosur fue creado por razones estratégicas y políticas que trascendían el plano comercial (sobre el alcance que se le otorgó a la creación del Mercosur ver nuestro artículo titulado "Mercosur: una idea con fuerza" en nuestro libro "Memorias y Perspectivas: La Argentina en el Mundo y en América Latina", Eduntref, Buenos Aires 2003, en: http://www.felixpena.com.ar/ (o click aquí) y que fuera originalmente publicado en la Perspectiva Internacional, revista del Partido Justicialista dirigida por José Octavio Bordón, N° 4, Año 3, Julio de 1991. En ese momento el autor se desempeñaba como Coordinador Nacional del Grupo Mercado Común y en tal carácter había participado en la etapa final de la negociación del Tratado de Asunción).

El segundo instrumento internacional -el Tratado de Asunción- contiene compromisos más amplios y no limitados a objetivos comerciales. Tiene jerarquía de tratado internacional y vocación de permanencia en el tiempo. Se lo concibió como el marco de un proceso orientado a construir un mercado común en los términos definidos por su artículo 1º, que tiene un alcance programático. Las implicancias de tal construcción se reflejan en el carácter evolutivo que tuvieron los compromisos iniciales asumidos, así como en el hecho de que aquellos pocos que eran exigibles en plazos cortos, en su esencia eran similares a los contenidos en el mencionado ACE Nº 14.

La idea de lanzar un proceso orientado a construir a través del tiempo un espacio común entre los cuatro países fundacionales, de contenido económico pero a la vez, multidimensional -como lo demuestran las acciones emprendidas desde el comienzo en el plano de la educación y las reuniones ministeriales especializadas que se organizaron - y con claras implicancias políticas, puede explicar también la dimensión metodológica original. Ella consistió en prever que el núcleo duro de compromisos exigibles sería desarrollado por un mecanismo institucional embrionario, de composición intergubernamental. Tal núcleo duro tendría luego una primera evolución con la firma del Protocolo de Olivos en 1994, coincidiendo con el paso dado a través del establecimiento del arancel externo común, como instrumento principal de una unión aduanera.

Veinte años después, el entorno externo del momento fundacional ha cambiado significativamente. Ello es así, tanto para el contexto sudamericano -el "barrio" en el sentido de entorno inmediato a cada uno de los países que comparten un espacio geográfico regional - como para el global.

En cuanto al contexto sudamericano, las demandas originarias de gobernabilidad regional -entendida como predominio de paz y estabilidad política-, tenían en aquel momento un fuerte énfasis en el espacio denominado Cono Sur (que incluso fue durante las negociaciones el nombre del mercado común a crearse y que fuera modificado luego a propuesta del Brasil) y, en particular, en las relaciones entre la Argentina y el Brasil. Por iguales razones también se extendían a Chile y de allí que fuera el país convidado inicialmente a participar del Mercosur, pero que prefirió no ser miembro fundador por razones que probablemente trascendían el plano de las políticas comerciales.

Hoy y hacia el futuro, las demandas de gobernabilidad regional abarcan todo el espacio geográfico sudamericano. De allí lo que señalara el Canciller del Brasil, Celso Amorim en el World Economic Forum de Davos, en 2008, cuando afirmó que para Brasil el Mercosur es equivalente a "paz y estabilidad en América del Sur". Por lo demás, en el momento fundacional tuvo una fuerte incidencia la iniciativa de los EEUU de desarrollar un área de libre comercio hemisférica, que luego se plasmaría en el intento fracasado del denominado ALCA. Tanto en la percepción estratégica de la Argentina y del Brasil, como también en la de los europeos, esta iniciativa americana requería de una respuesta en el plano sub-regional, como también en el de la relación bi-regional con la entonces Comunidad Europea. Ni la iniciativa de construir el Mercosur, lanzada en junio de 1990 poco después de iniciarse el proceso que conduciría al NAFTA, ni la de promover un entendimiento bi-regional con Europa, han sido ajenas entonces al hecho de que Estados Unidos hubiera señalizado su intención de tener una presencia comercial preferencial en todo el espacio latinoamericano.

En cuanto al contexto global, el momento fundacional del Mercosur estuvo marcado por los impactos de la caída del Muro de Berlín y del fin de la Guerra Fría, así como por el fuerte interés que despertó, tanto en los Estados Unidos como especialmente en Alemania y en otros países europeos, la transformación que se había iniciado en los países de Europa del Este que integraron el bloque soviético. También incidió el proceso que condujo en 1994 a la creación de la Organización Mundial del Comercio, como conclusión de la Rueda Uruguay.

El contexto global actual es profundamente diferente al de los años 1990 y 1991. El surgimiento de China y de otras economías emergentes, ha cambiado radicalmente la geografía de la competencia económica global y los impactos políticos son cada vez más visibles. China tiende a ser un protagonista de creciente relevancia en América del Sur, tanto en el plano del comercio exterior como en el de las inversiones. Otro dato no menor, es el hecho de que Brasil se percibe y es percibido, como un país con una creciente capacidad y vocación para ser un actor global. En tal sentido parece significativo el valor que le puede aportar ante terceros países, su protagonismo y eventual liderazgo para presentarse como artífice y posible garante de la gobernabilidad del espacio sudamericano. Y ello puede contribuir a explicar su claro interés en afirmar la institucionalización del espacio regional en torno al Mercosur, como un núcleo duro, y a la UNASUR como un ámbito más amplio y complementario, que abarque toda Sudamérica. Es un interés en el cual se puede observar, por lo demás, una clara coincidencia estratégica con la Argentina.

Al cumplir sus veinte años, el Mercosur dista de haber alcanzado plenamente sus objetivos originales. Quizás ellos no se cumplan tampoco en un futuro previsible. Sigue siendo un proceso en construcción. No responde a ningún modelo pre-existente. No deja de ser ello algo positivo. Pero en el nuevo contexto externo, su dimensión existencial sigue vigente. Implica desarrollar desde el Sur de América del Sur, un proyecto estratégico que se visualiza como esencial a la gobernabilidad del espacio geográfico sudamericano, a la transformación productiva de sus países socios en un marco de democracia y cohesión social, y a facilitar la capacidad de cada uno de ellos para proyectarse en el nuevo contexto global, aprovechando las oportunidades que se están abriendo para tener un protagonismo a la vez relevante y activo.

Es entonces en la dimensión metodológica donde habrá que poner más atención hacia el futuro. Ello implica continuar desarrollando las múltiples dimensiones de una agenda que no se limita al comercio, acentuando la integración productiva y social, y perfeccionando sus mecanismos institucionales, incluyendo los que faciliten una efectiva participación ciudadana, como condición para su eficacia y legitimidad social, como así también los que permitan fortalecer el papel del Parlamento del Mercosur. Implica, asimismo, continuar avanzando en el plano de las negociaciones comerciales internacionales con un número amplio de protagonistas relevantes de la competencia económica global -y no necesariamente sobre preferencias arancelarias ni tampoco sólo con la Unión Europea -, así como también en la capacidad para poder expresarse como región en mecanismos globales tal el caso, por ejemplo, del G20.

Un desarrollo más detenido sobre la dimensión metodológica del Mercosur hacia el futuro, lo hemos efectuados en dos artículos recientes cuyas referencias se encuentran más abajo en la Sección Lecturas Recomendadas. Uno fue publicado con el título "¿Es posible una visión realista pero positiva de la integración latinoamericana y del Mercosur? (en Revista Diálogo Político, de la Fundación Konrad Adenauer) y el otro con el título "Cuán denso será el Mercosur del futuro?" (en Letras Internacionales, de la Universidad ORT del Uruguay. Sin embargo, en ninguno de esos artículos se han tomado en cuenta las implicancias de la plena incorporación de Venezuela al Mercosur, incluso en sus negociaciones comerciales internacionales y, en particular, en las que se desarrollan actualmente con la Unión Europea. Al 15 de diciembre de 2010, el Parlamento del Paraguay no ha aprobado aún el Protocolo de Caracas firmado en el 2006 (ver su texto en: http://www.mercosur.org.uy/ o click aquí). Pero es posible ahora que ello ocurra en plazos cortos al menos conforme a la información que ha circulado en la prensa de Asunción durante la primera quincena de diciembre.

La necesaria renovación metodológica del Mercosur se facilitaría, asimismo, de un sustancial "aggiornamiento" en los marcos conceptuales que se emplean para el abordaje sistemático del fenómeno de la integración de espacios geográficos regionales. Ese abordaje demanda un enfoque transdisciplinario que asuma toda la complejidad de procesos que, como lo está demostrando en la actualidad la crisis económica y, especialmente, la del Euro en la Unión Europea, no pueden ser entendidos si se los coloca sólo en un prisma disciplinario como sería, por ejemplo, el económico.

Lecturas recomendadas:

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• Anderson, Kim; Martin, Will; Nelgen, Signe, "Export restrictions and food market instability", VoxEu, 9 November 2010, en: http://www.voxeu.org/index.php?q=node/5760.
  
• BBVA Research, "Observatorio Económico. Análisis Transversal Economías Emergentes. Las águilas de BBVA", Madrid, 15 de Noviembre 2010, en: http://www.bbvaresearch.com/ o click aquí.
  
• Bértola, Luis; Ocampo, José Antonio, "Desarrollo, Vaivenes y Desigualdad. Una historia económica de América Latina desde la Independencia", Secretaría General Iberoamericana, Madrid 2010.
  
• Biglieri, Alberto, "Estudios de Derecho de la Integración. Contrataciones Públicas. Servicios Públicos. Servicios Profesionales", Ediciones Jurídica, Eduardo Lecca, Editor, Buenos Aires 2010.
  
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