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Hay por lo menos tres abordajes posibles del tema de la gobernabilidad
global. De ellos sólo nos ocuparemos con más detenimiento
del tercero. La gobernabilidad global tiene que ver, en primer lugar,
con la tensión clásica entre orden y anarquía, en
su versión más extrema la alternancia de paz y guerra en
las relaciones entre naciones, tal como lo planteara Raymond Aron en su
clásico libro "Paix et Guerre entre les Nations" (Calmann-Lévy,
1962). Es una tensión que a través de la historia larga
ha tenido en el mundo aún no globalizado, epicentros de alcance
geográfico regional. En tales epicentros, ha sido la conectividad
y, en especial, la proximidad física entre unidades políticas
soberanas, las que han agudizado tal tensión a partir de la percepción
de intereses contrapuestos que condujeron muchas veces al conflicto y
aún al combate entre vecinos. Desde la Segunda Guerra Mundial y,
en particular, por el colapso de las distancias físicas resultante
de cambios tecnológicos en las comunicaciones y el transporte,
los efectos en cadena de conflictos regionales les han otorgado muchas
veces un alcance global. De allí que en este primer abordaje, la
gobernabilidad global se la relacione con la existencia de instituciones
y reglas que, al ser efectivas y legítimas, aseguren la vigencia
de un orden internacional que permita neutralizar tendencias al uso de
la fuerza entre las naciones..
Hay por cierto otros abordajes posibles de la gobernabilidad global.
Uno se relaciona con los efectos dispares que resultan de la organización
de la producción en torno a cadenas de valor de alcance transnacional
(ver al respecto el capítulo primero del reciente libro editado
por Cattaneo, Gereffi y Staritz, mencionado en la Sección Lecturas
Recomendadas de este Newsletter). Por un lado, las redes productivas transnacionales
contribuyen a acelerar la transmisión entre países, incluso
distantes, de los impactos de crisis económicas y financieras como
la puesta en evidencia especialmente en los años 2008 y 2009. Es
una crisis con efectos visibles aún en muchos países, lo
que recomienda prudencia en los diagnósticos sobre su superación.
Por el otro lado, precisamente por la conectividad y efectos de encadenamiento
que generan entre los distintos sistemas económicos a escala transnacional,
la proliferación de tales redes productivas acrecienta el interés
de los países en evitar una profundización de la crisis
a través de las políticas que apliquen para defenderse.
Algo así como lo contrario a lo ocurrido cuando la Gran Depresión
de los años 30 del siglo pasado. La facilidad del contagio genera
un interés colectivo en respuestas que preserven la gobernabilidad
global frente a cualquier tendencia al "sálvese quien pueda".
Y, a su vez, en cierta forma incentiva reflejos favorables a la necesidad
de un orden económico internacional que sea eficaz.
Otro abordaje posible -el privilegiado en esta ocasión-, tiene
que ver con la capacidad del sistema internacional para articular soluciones
a aquellas cuestiones relevantes de la agenda económica global
que su alcance, sólo pueden ser abordadas con eficacia por el conjunto
de las naciones. Es decir, que no pueden ser encaradas con resultados
efectivos sólo por un país o por un grupo limitado de países.
Son ellas la resultante de la globalización de la economía
y, entre otras, cabe mencionar las cuestiones vinculadas al cambio climático,
a las "guerras" comerciales y cambiarias, a la regulación
global de los mercados financieros, a la creación de condiciones
favorables al desarrollo económico y social de todas las naciones.
Y es precisamente ante esa realidad de la globalización de la economía
mundial, que se observan pronunciadas insuficiencias sistémicas.
En efecto, los desplazamientos del poder mundial producidos en las últimas
décadas (ver al respecto, entre otros, el estimulante libro de
Fareed Zakaria, "The Post-American World, Norton, New York-London
2008), han ido erosionando la capacidad de las instituciones internacionales
existentes para generar respuestas sistémicas eficaces a cuestiones
económicas relevantes de la agenda global. Son instituciones que
surgieron de la última guerra mundial. No resulta fácil
ahora adaptarlas a la nueva geografía del poder mundial. Y las
que en el plano económico y financiero surgieron como mecanismos
informales de trabajo entre las naciones más desarrolladas -tales
como el G7-, en ocasión de tornarse evidente en el 2008 la crisis
financiera con notorias implicancias económicas, también
pusieron de manifiesto sus insuficiencias. Ellas condujeron a recurrir
al G20 que, sin embargo, aún no ha podido superar el test de su
eficacia y legitimidad internacional.
Se ha tornado difícil entonces concentrar en una mesa de negociaciones
internacionales la suficiente masa crítica de poder que se requiere
para que lo que se decida penetre efectivamente en la realidad. Y lo que
ocurre es que frente a cada cuestión relevante de la agenda económica
global que demanda decisiones que sean a la vez, efectivas, eficaces y
legítimas, la pregunta de fondo es: ¿a qué países
se convoca y qué países entienden que deben ser convocados?
(ver por ejemplo un reciente artículo de Mauricio Cárdenas,
Luis Carranza y Andrés Velasco -ex Ministros de Finanzas de Colombia,
Perú y Chile- con el título "Sin voz en el G20",
proponiendo la participación rotativa de sus países en el
G20, en: http://www.project-syndicate.org/
y en el diario El Cronista, del viernes 31 de diciembre 2010, página
15).
La diseminación del poder mundial en múltiples centros
relevantes -naciones, pero también regiones organizadas- está
tornando más problemática la tarea de rediseñar las
instituciones internacionales de un nueva arquitectura económica
global. Las que existen surgieron en un momento en que era claro quién
tenía un mayor poder, suficiente para ser reconocido como formador
de reglas en el plano mundial. Como muchas veces a través de la
historia la respuesta había surgido de una guerra. Ello explica,
por ejemplo, a los acuerdos de Bretton Woods. Y también explica
por qué puede ser ilusorio pretender reproducir un escenario similar
al que se diera en aquél momento, algo así como el "otro
Bretton Woods" reclamado en los últimos tiempos por conocidos
economistas. Los intentos frustrados entre l918 y 1939, de crear instituciones
internacionales que tornaran gobernable el mundo, recuerdan lo difícil
que es lograr acuerdos viables en un contexto multipolar y heterogéneo,
si es que antes no ha mediado una definición por la fuerza de cuál
o cuáles países son los que pueden efectivamente asegurar
un orden internacional.
El problema está planteado entonces en el plano de las relaciones
de poder entre las naciones. Sumar el poder necesario para adaptar las
instituciones que hacen a la gobernabilidad económica global no
será tarea fácil. El sistema internacional no sólo
se ha globalizado. Tiende además a ser más poli-céntrico.
Y a ello se suman múltiples factores que lo tornan heterogéneo
en término de valores, memorias, percepciones y visiones. Es decir,
potencialmente más ingobernable.
De allí la importancia creciente de mecanismos que permitan sumar
masa crítica de poder a fin de tornar viable el proceso de creación
de nuevas reglas internacionales, de revisión de las instituciones
internacionales existentes (caso de las Naciones Unidas o de las instituciones
financieras mundiales) o para asegurar su adecuado funcionamiento (caso
Organización Mundial del Comercio). Tales mecanismos pueden ser
facilitados por la concertación que se logre en aquellos, formales
o informales, que tengan un alcance regional, como es el caso de la Unión
Europea o trans-regional, tal el caso del grupo BRIC.
En cierta forma todos ellos representan distintas modalidades de coaliciones
de naciones, que a su vez reflejan diferentes subsistemas internacionales.
Son coaliciones de geometría variable adaptadas a las principales
cuestiones de la agenda internacional, global, trans-regional o regional,
que conducen a su formación. Incluso pueden ser coaliciones con
membresías superpuestas. Un país puede ser, a la vez, miembro
de distintas coaliciones según sea su relevancia relativa en diferentes
subsistemas internacionales.
Coaliciones de naciones trabajando juntas en torno a objetivos comunes,
es algo frecuente en la historia de las relaciones internacionales. Muchas
veces se expresan en grupos informales de baja institucionalización.
Otras dan lugar a acuerdos formales que originan organismos internacionales
o comunidades regionales. Asimismo, pueden tener como objetivo reflejar
los intereses de un grupo de países en las negociaciones comerciales
internacionales, por ejemplo en el marco del GATT o ahora de la OMC (ver
al respecto el libro de Amrita Narlikar, "International Trade and
Developing Countries. Bargaining Coalitions in the GATT & WTO",
Routledger 2003). O a tener una incidencia en la definición de
nuevas instituciones internacionales o en la transformación de
las existentes.
Es éste último precisamente el caso del grupo BRIC que
examinaremos a continuación. La invitación cursada a Sudáfrica,
el pasado 23 de diciembre, por el gobierno chino en nombre de los otros
países miembros (Brasil, Rusia e India), para incorporarse al grupo
y el hecho de que en abril próximo se realizará la tercera
Cumbre en Beijing, le puede otorgar a este mecanismo informal de naciones
una relevancia especial en el proceso de redefinición de las instituciones
para la gobernabilidad económica global.
Tal incorporación puede ser percibida como una decisión
de ganancias mutuas para los cinco países, incluso con más
alcance político que económico. Los cuatro socios actuales
ganarían en representatividad, especialmente para sus gestiones
orientadas a impulsar las reformas de instituciones internacionales que
consideran superadas por nuevas realidades del poder mundial y, en especial
de las Naciones Unidas, incluyendo su Consejo de Seguridad. El nuevo socio,
Sudáfrica, ganaría en protagonismo y prestigio. Especialmente
en su propia región. Podría tornarse más atractiva
para las inversiones internacionales. Sin embargo, es temprano aún
para estimar si las ganancias esperadas por unos y otros podrán
concretarse.
La decisión de invitar a Sudáfrica habría sido impulsada
por China. Pero en su anuncio se precisó que se hacía en
nombre de los otros miembros. Por lo menos dos, Brasil y Rusia, se apresuraron
a darle la bienvenida a Sudáfrica (ver sobre esta invitación
en: http://www.southafrica.info/;
http://www.dfa.gov.za/;
http://blogs.ft.com/beyond-brics/;
http://news.xinhuanet.com/;
http://www.atimes.com/;
http://www.ibtimes.com/).
La invitación era deseada por Sudáfrica aunque no esperada
en ese momento. El propio Presidente Zuma había gestionado el ingreso
al BRIC cuando en agosto pasado hiciera una visita a Beijing. También
lo había hecho con sus colegas de los otros tres países.
Pero hasta días antes de concretarse la invitación el resultado
de sus gestiones seguía incierto. En la prensa internacional se
especulaba sobre cuál sería el próximo país
invitado a ese exclusivo club. Incluso en África, Nigeria consideraba
reunir las condiciones para ello. También se mencionaban Corea
del Sur, Turquía e Indonesia, entre otros.
Tras esta incorporación, al menos en el plano de la diplomacia
económica multilateral, el acrónimo original se transformará
entonces en BRICS. O quizás más precisamente debería
ser BRICSA. En su origen tuvo un sentido económico. Gradualmente
adquirió un alcance simbólico. Reflejaba a grandes economías
emergentes con capacidad para incidir en el diseño de un nuevo
mapa de la competencia económica global. La membresía del
grupo pasó a ser entonces a simbolizar prestigio. Algunos consideraron
que se había acuñado una marca atractiva para inversores
ávidos de oportunidades en mercados más allá de los
de la OCDE. En todo caso también le dio prestigio a Goldman Sachs,
la institución financiera que inventó la criatura.
Fue Jim O'Neill, entonces el jefe de Investigaciones Económicas
Globales de Goldman Sachs, quien lanzó la idea de los BRIC's en
el 2001 (ver Global Economics Paper N° 66, noviembre 2001, en: http://www2.goldmansachs.com/
o click
aquí). Era un momento en el que los atentados del 9-11 habían
conmocionado al mundo. El sentido del concepto original era económico.
Procuraba identificar naciones cuyos mercados, por su dimensión
y potencial de crecimiento, podían tener un papel motor en la economía
global del futuro. Su población representa el 40% de la mundial,
con fuerte crecimiento de la población urbana y con ingresos de
clase media. Sus economías podrían superar en tamaño
a las del G7 para comienzos del 2030. Además, según el planteamiento
de Goldman Sachs, el protagonismo de los cuatro países en la economía
global conduciría a la reorganización de los foros de decisión
económica internacional e, incluso, a incorporar nuevos miembros
al G7 (club de las naciones más desarrolladas).
La idea pegó, los mercados la compraron y el acrónimo se
transformó en una marca con impacto mediático. Luego O'Neill
entusiasmado con su éxito inicial actualizó e incluso profundizó
la idea. Inspiró una de las siguientes publicaciones de Goldman
Sachs en la que se sostuvo que, en realidad, a los cuatro países
originales sería necesario adicionar otros (ver Global Economics
Paper N° 153, marzo 2007, en: http://www2.goldmansachs.com/
o click
aquí). Se planteó entonces la idea del N11, es decir
otras economías que, por su comportamiento probable en términos
de aportes al crecimiento económico global, era necesario tomar
en cuenta a fin de captar en toda su magnitud el futuro escenario económico
internacional. Eran Bangladesh, Egipto, Indonesia, Irán, Corea
del Sur, México, Nigeria, Paquistán, Filipinas, Turquía
y Vietnam. No incluyó a África del Sur ni tampoco a la Argentina.
Desde entonces, la cuestión del número y del nombre de
los países a ser considerados como protagonistas económicos
globales relevantes se ha prestado a debate. Refleja un problema más
de fondo, que es el de saber cuáles y cuántos países
pueden aspirar a interpretar los intereses de otros países no invitados
a las mesas de formulación de decisiones de alcance global. Recientemente,
un estudio del BBVA Research (ver en: http://www.bbvaresearch.com/
o click
aquí; y también en: http://www.bbvaresearch.com/
o click
aquí) considera superada la idea original de Goldman Sachs.
Distingue dos tipos de países que por su potencial de crecimiento
económico merecen ser destacados. Por un lado identifica lo que
denomina los "águilas" (de "Eagles", economías
emergentes que lideran el crecimiento global y que en los próximos
diez años superarán al promedio de las economías
del G7: China, India, Brasil, Indonesia, Corea del Sur, Rusia, México,
Egipto, Taiwán y Turquía). Por el otro, identifica a los
que están en "lista de espera" o en el "nido"
y que tienen condiciones para volar como águilas (Tailandia, Polonia,
Nigeria, Sudáfrica, Colombia, Argentina, Malasia, Vietnam, Bangladesh,
Perú y Filipinas). Y agrega, quizás con razón, que
el de las águilas a diferencia del de los BRIC's, es un concepto
dinámico ya que el listado requerirá ser revisado y actualizado
periódicamente, tomando en cuenta la continua evolución
de la economía global y la de los respectivos países.
Lo concreto es que muchos han cuestionado la relevancia económica
otorgada a los BRIC's (ver por ejemplo el artículo de David Rothkopf
en "Foreign Policy": http://rothkopf.foreignpolicy.com/).
Si bien entre los años 2000 y 2008 los cuatro miembros del grupo
aportaron cerca del 50% del crecimiento de la economía mundial
y se estima que ese porcentaje aumentará al 61% hasta el año
2014, una parte significativa de tal aporte se origina en China y también
en India. A su vez, China representa el 50% del PBI de los países
del grupo. También se cuestiona la densidad de intereses comunes
que existen entre ellos, sin dejar de considerar, además, el potencial
de conflicto que se observa en el plano bilateral entre algunos de los
miembros del grupo. Todo ello genera una sensación de estar frente
a un fenómeno que, en la medida que se lo considera como un conjunto,
puede tener algo de espejismo mediático.
Pero la de los BRIC's es una idea que ha trascendido el plano económico
y a su planteamiento original. De hecho se ha transformado en el nombre
de un foro informal de naciones que aspiran a incidir en las definiciones
que se requieren para asegurar la gobernabilidad global. Ha adquirido
entonces un claro sentido geopolítico. Se ha incorporado a la creciente
constelación de coaliciones internacionales de geometría
variable que caracteriza al actual escenario global, entre las cuales
se destaca el denominado G20.
La nueva dimensión política de los BRIC's quedó
de manifiesto dos años atrás, desde que los países
del grupo se reúnen al más alto nivel político. La
primera Cumbre tuvo lugar en Ekaterimburgo, Rusia, en abril del 2009.
Había sido precedida por reuniones de sus Ministros de Relaciones
Exteriores realizadas en Nueva York desde el año 2006, en ocasión
de cada Asamblea Anual de las Naciones Unidas. La segunda Cumbre tuvo
lugar en Brasilia el 15 de abril del año pasado. La tercera será
precisamente en Beijing en abril próximo (ver más información
en: http://www.itamaraty.gov.br/).
Tras la primera Cumbre el entonces Canciller del Brasil, Celso Amorim,
señalaba en el diario Folha de Sao Paulo, que los cuatro países
habían decidido ampliar la agenda de actuación conjunta:
"buscan fortalecerse políticamente como un bloque que ayude
a equilibrar y democratizar el orden internacional de este inicio de siglo".
Y puso énfasis en la necesaria reforma de las Naciones Unidas:
"postergar indefinidamente la reforma, inclusive la del Consejo de
Seguridad, agravará el riesgo de la erosión de su autoridad".
En la Declaración producida por la Cumbre de Brasilia, queda
nítida la importancia que para este grupo tienen las necesarias
transformaciones institucionales que se requieren para asegurar la gobernabilidad
global en todas las áreas relevantes de la agenda internacional
de este comienzo del Siglo XXI. Reitera el apoyo a un orden mundial multipolar,
equitativo y democrático, basado en el derecho internacional, la
igualdad, el respeto mutuo, la cooperación, la acción coordinada
y las decisiones colectivas de todos los países. En particular,
expresa el firme compromiso a una diplomacia multilateral con las Naciones
Unidas desempeñando un papel central en el tratamiento de los desafíos
y amenazas globales. Al respecto, reafirma la necesidad de una amplia
reforma de la ONU para tornarla más efectiva, eficiente y representativa.
Señala la importancia que le atribuyen al status de India y Brasil
en los asuntos internacionales, y apoya sus aspiraciones a desempeñar
un papel más relevante en ONU.
Quizás sea a la luz de tal Declaración que cobra todo
el sentido político la incorporación de Sudáfrica
al grupo de cuatro países. Cabe tener en cuenta al respecto, que
este año los países del nuevo BRICS serán todos miembros
del Consejo de Seguridad. También lo es Alemania. La declaración
publicada por Itamaraty, tras la invitación que se le formulara
a Jacob Zuma para participar en la próxima Cumbre de Beijing, resalta
este hecho. Y recuerda además, que Brasil, India y Sudáfrica
ya integran otro grupo informal denominado IBAS (ver al respecto la información
contenida en: http://www.itamaraty.gov.br/).
Concebido como un espacio geopolítico informal que apunta a incidir
en la reformulación de los mecanismos formales de gobernabilidad
internacional, el BRIC original se enriquece con el hecho de que Sudáfrica
le otorga una dimensión africana de la que carecía. Es la
mayor economía de la región. A su vez África está
adquiriendo como conjunto una clara relevancia económica global.
Pero la dimensión económica de Sudáfrica es reducida
con respecto a los BRIC's, tanto en términos de población,
de producto bruto interno y de participación en el comercio mundial.
Y si se considera su incorporación al grupo informal interregional
sólo a partir de criterios económicos pueden tener razón
quienes señalan que no hubiera sido Sudáfrica un candidato
ideal. Su producto interno bruto, por ejemplo es sólo un cuarto
que el de Rusia. El propio padre de la idea original, Jim O'Neill, lo
ha señalado cuando hizo declaraciones cuando se conoció
la invitación que recibió Jacob Zuma (ver sus declaraciones
en http://blogs.ft.com/).
Pero en buena medida se considera que ella refleja el creciente interés
chino en intensificar su presencia en África en el plano del comercio,
las inversiones y la cooperación para el desarrollo (ver al respecto:
http://news.xinhuanet.com/).
Sudáfrica tiene además una innegable proyección en
África, cuya población será de 1.500 millones de
personas en el 2030. Su carácter de miembro del grupo BRICS es
percibida como algo que potenciará su protagonismo en el desarrollo
africano. Y, a su vez, China ya tiene una especial presencia económica
en Sudáfrica. Es el principal socio africano de China tanto por
su intercambio comercial como en inversiones directas.
Si el nuevo BRICS aspira a una participación significativa en
la gobernabilidad económica global y en la reforma de instituciones
internacionales tales como la ONU -que parecería ser su objetivo
inmediato este año-, tiene fuertes desafíos por delante.
Entre otros, el poder sostener que sus miembros hablan en nombre de sus
respectivas regiones. La legitimidad de tal representación es crucial
para su efectividad. Y es un desafío más fuerte aún
para los dos países que aspiran a reflejar los intereses de regiones
complejas, con marcadas diversidades de todo tipo y con un grado de institucionalización
inferior al logrado en espacio geográfico europeo. Es el caso del
Brasil en América del Sur y de Sudáfrica en el África.
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