Tres recomendaciones parecerían apropiadas si es que se quiere romper con la inercia en la que se encuentra el proceso de construcción del Mercosur, restableciendo de tal modo una razonable dinámica y la confianza de las ciudadanías, e incluso, su entusiasmo con el proyecto común.

La primera recomendación se refiere a utilizar plenamente la diversidad existente de marcos jurídicos diferenciados, basados en acuerdos que permiten construir un espacio como el del Mercosur, a la vez que integrarlo con el resto de la región latinoamericana. Son acuerdos que brindan bases legales para uno de los elementos esenciales de lo que se procura construir, cuál es un espacio de preferencias económicas orientadas a facilitar la articulación productiva entre los países participantes. Tales marcos jurídicos diferenciados son: el del Tratado de Asunción, que creó el Mercosur; el del Tratado bilateral de 1988, que formalizó el programa de integración, cooperación y desarrollo entre Argentina y Brasil; y el del Tratado de Montevideo de 1980, que creó la ALADI.

La segunda recomendación se refiere a acentuar el liderazgo político, mejorar la capacidad de gestión, y lograr un cumplimiento eficaz de las reglas de juego acordadas.
Y la tercera recomendación tiene que ver con la promoción de la articulación productiva, especialmente a través de redes empresarias que abarquen varios países, y que sean facilitadas por acuerdos sectoriales. Es un eje vertebral de la arquitectura de un proceso como el del Mercosur.

Rescatar la figura de los acuerdos sectoriales puede ser entonces una forma eficaz de restablecer la dinámica en la construcción del Mercosur y, a la vez, de llevar adelante la estrategia de convergencia en la diversidad con los países la Alianza del Pacífico. Son compatibles con preferencias comerciales de geometría variable y de múltiples velocidades. Involucra además encarar otras cuestiones relevantes para el desarrollo de cadenas de valor de alcance regional y proyectadas al mundo, tales como las referidas a facilitación de comercio, marcos regulatorios, propiedad intelectual, compras gubernamentales, servicios, entre otros.

El que el Mercosur está atravesando una crisis profunda resulta algo difícil de negar. Las diferencias de opinión entre los gobiernos de los países miembros, sobre a quién le correspondería asumir en el segundo semestre del 2016 la Presidencia Pro-Tempore de los órganos del Mercosur, ha acentuado la percepción de que el proceso de integración confronta serias dificultades para articular diferencias de intereses y de puntos de vista entre los socios. Tal articulación aparece por momentos como casi imposible, al menos en el cuadro político y económico actual.

La Presidencia no es un órgano del Mercosur. Por ello no figura en el organigrama (http://www.mercosur.int/). Es una función prevista en el Protocolo de Ouro Preto para un órgano colegiado, que es el Consejo del Mercosur. Se extiende tal función a los otros órganos colegiados. Simboliza el hecho que semestralmente uno de los países miembros -por rotación- toma a su cargo la función de impulsar el Mercosur. Pero tal función no cambió nada en la forma de adoptar decisiones vinculadas al proceso de integración. Quien ejerce la Presidencia temporal no tiene capacidad formal para adoptar decisiones vinculantes. En la práctica, el ejercicio de tal función tampoco cambió mucho la tendencia hacia la inercia y la pérdida de dinamismo que se ha observado en los varios últimos años.Una opinión consultiva -figura prevista en el Protocolo de Ouro Preto- permitiría quizás clarificar el tema y encauzar así el actual debate sobre el tema por carriles más precisos.

En cierta forma, lo que se ha planteado refleja un déficit de gobernabilidad del proceso de integración, que viene desde antes de exteriorizarse las recientes diferencias. El problema principal entonces no es tanto que existan diferencias, incluso profundas, de visiones sobre el proceso de integración y sobre cómo desarrollarlo. Pero sí lo es la relativa parálisis en la dinámica del Mercosur, que se supone debe ser la resultante de un proceso continuo de construcción de un espacio preferencial común, como forma de facilitar la transformación productiva conjunta de los socios, y consolidar la democracia y el desarrollo económico y social. Es tal parálisis la que otorga una relevancia incluso superior a la que debería tener, a las diferencias sobre la denominada Presidencia Pro-Tempore.

De ahí que lo importante en la actualidad parecería ser intentar responder los siguientes interrogantes: ¿cómo superar la relativa inercia en la que se encuentra la construcción del Mercosur? ¿cómo volver a otorgarle una dinámica acorde con los desafíos que confrontan sus países miembros, tanto en el plano interno, como en el de la propia región y, por cierto, en el global? ¿cómo restablecer al menos una relativa confianza de las ciudadanías en la relevancia y en el futuro del proceso de integración regional?

Son estos algunos de los interrogantes que parecen requerir un debate franco entre los dirigentes de los países miembros y, en especial, entre el liderazgo político. No son, por cierto, interrogantes muy diferentes a los que confrontan los dirigentes y el liderazgo político en el ámbito de la Unión Europea, especialmente en la medida que está hoy más claro que el "Brexit" no necesariamente sea un episodio aislado y transitorio (ver este Newsletter del mes de julio 2016, en http://www.felixpena.com.ar/).

Es el mencionado un debate que requeriría ser colocado en cada uno de los países miembros, en la perspectiva de cuáles son sus alternativas reales al actual Mercosur. Si la hipótesis fuera de que el respectivo país tiene otras opciones viables que reúnan similares cualidades políticas, económicas y sociales -por ejemplo, en término de generar condiciones de paz y estabilidad política en el entorno regional y, a la vez, facilitar la transformación productiva, el desarrollo económico y social, y la inserción competitiva en el mundo-, es posible entonces que un alternativa racional sea, o dejar de ser país miembro o procurar acordar entre todos los socios la conclusión de la experiencia actual del Mercosur. Lo hemos dicho en otras oportunidades: nada ni nadie obliga a un país a participar de un proceso voluntario de integración regional, si es que entiende que no le conviene y además considera que tiene opciones. Ni menos obliga al conjunto de los socios a seguir adelante con el proyecto (ver la entrevista que nos publicara O Estado de Sao Paulo, en su edición del 14 de agosto 2016, en http://internacional.estadao.com.br/).

Sin perjuicio de otras, tres recomendaciones parecerían apropiadas si es que efectivamente se quiere romper con la inercia en la que se encuentra hoy el proceso de construcción del Mercosur, restableciendo de tal modo una razonable dinámica y la confianza de las ciudadanías, e incluso, eventualmente, su entusiasmo con el proyecto común.

Al plantearlo en estos términos, estamos sugiriendo la conveniencia de dejar de lado la idea de que la integración se logra con pasos simples, contundentes y casi automáticos -como sería, por ejemplo, el sólo poner en funcionamiento una zona de libre comercio, o unión aduanera o, aún más, una unión económica y monetaria-, algo así como la noción de un "one shot integration", en la que lo esencial es lo que se define en el momento fundacional y todo lo demás se produce casi automáticamente.

Por el contrario, estamos resaltando la necesidad de imaginar un proceso de integración entre naciones soberanas, que no necesariamente pretenden dejar de serlo, como una secuencia a veces errática, de pasos sinuosos orientados a objetivos que en su forma ideal -la que suele indicar la teoría- quizás nunca se logren. O sea, en contraste con lo que sugieren las visiones más dogmáticas, un proceso de construcción que tiene que ser continuo y sin punto final -si es que por ello se entiende una nueva unidad autónoma de poder en el sistema internacional, por ejemplo, algo así como los "Estados Unidos de Europa" o los Estados Unidos de América del Sur"-, y que en forma recurrente confrontará crisis, eventualmente existenciales y no sólo metodológicas (ver al respecto el libro de Luuk van Midderlaar, "El paso hacia Europa", Galaxia-Gutenberg, Barcelona 2013).

La primera recomendación se refiere a utilizar plenamente la diversidad de marcos jurídicos diferenciados, basados en acuerdos ya existentes, los que permiten construir un espacio como el del Mercosur y a la vez integrarlo con el resto de la región latinoamericana y, al menos, la sudamericana.

Son acuerdos que brindan las bases legales para uno de los elementos esenciales de lo que se procura construir, cuál es un espacio de preferencias económicas, con una fuerte dosis de exclusividad, orientadas a facilitar la articulación productiva entre los países participantes. Son preferencias qué para ser efectivas, deben quedar protegidas con respecto a una prematura erosión de sus efectos sobre las decisiones de inversión productiva, como ocurriría si no fueren garantizadas jurídicamente, o si pudieren ser fácilmente licuadas a través de sucesivos acuerdos preferenciales con terceros países que pudieran celebrar, "por las suyas", cualquiera de los socios.

Tales marcos jurídicos diferenciados son: el del Tratado de Asunción, que creó el Mercosur; el del Tratado bilateral, que formalizó el programa de integración, de cooperación y desarrollo entre Argentina y Brasil; y el del Tratado de Montevideo, que creó la ALADI.

En la actualidad los compromisos asumidos por los países socios del Mercosur y también con otros países latinoamericanos, están insertos en estos distintos marcos jurídicos y a veces, en los tres simultáneamente. El conjunto de esos marcos jurídicos diferenciados, es lo que permite construir un espacio de integración entre los países miembros del actual Mercosur, con geometría variable y múltiples velocidades. Nada impide, por ejemplo, utilizar el acuerdo bilateral entre Argentina y Brasil, para impulsar en el marco de la ALADI -por ejemplo, utilizando el instrumento de los acuerdos de complementación económica-, acuerdos sectoriales en los que participen otros países de la ALADI y no necesariamente todos los que son miembros del Mercosur. La flexibilidad que brinda la forma en que el Mercosur ha interpretado el instrumento del arancel externo común, facilitaría tal tipo de abordajes que, por lo demás, ya tiene precedentes en la trayectoria acumulada por el Mercosur.

La segunda recomendación se refiere a acentuar el liderazgo político, mejorar la capacidad de gestión y procurar un cumplimiento razonable de las reglas de juego acordadas.

El liderazgo político, ejercido en primera instancia por quien ejerce la jefatura del respectivo Estado, caracterizó los momentos fundacionales, hace treinta años los de los acuerdos entre Argentina y Brasil, y hace veinticinco años los del propio Mercosur. Siempre ha habido momentos de liderazgos políticos, pero no siempre han preservado en su intensidad y al nivel presidencial, la continuidad necesaria ni la articulación con la capacidad de gestión.

La capacidad de gestión se reflejó en esos momentos fundacionales en la articulación entre el liderazgo presidencial y el denominado Grupo Mercado Común, muy en especial a través del papel crucial de los respectivos coordinadores. Poder identificar en cada momento y país concreto, quien ejerce tal coordinación y, por ende, está efectivamente a cargo de la gestión del Mercosur, es algo fundamental para la eficacia que se necesita. No siempre es posible, más allá del acceso a los nombres de quienes cubren los respectivos cargos. Un test al respecto es preguntar a empresarios y periodistas, entre otros actores -o a diplomáticos de terceros países-, quién entienden que tiene la responsabilidad efectiva de coordinar la gestión del Mercosur por el respectivo país. Y también es fundamental que tal capacidad de gestión se refuerce con el papel asignado al órgano técnico, esto es la Secretaría del Mercosur. Más que un mal llamado órgano supranacional, su función es la de facilitar el proceso de concertación de intereses nacionales. Salvo en un momento excepcional, tal función no ha sido evidente en la trayectoria del Mercosur.

Y como en el futbol, en la construcción de un espacio regional, es el cumplimiento razonable de las reglas de juego lo que permite un cierto orden en la competencia económica y en las relaciones entre naciones de dimensión desigual, garantizando en particular, el respeto de los intereses de quienes tienen menos poder relativo.
Como hemos señalado en otras oportunidades, la calidad de las reglas y eficacia de los mecanismos que las crean, así como también de los que pueden controlar con independencia su efectivo cumplimiento, son junto con el liderazgo político, elementos claves para garantizar que la construcción de la integración respete los respectivos intereses nacionales, tanto los de los países grandes o muy grandes, como los de los países de menor dimensión. Y es, en nuestra opinión, un factor clave si se quiere efectivamente superar la actual inercia que paraliza al Mercosur.
Y la tercera recomendación tiene que ver con la articulación de la actividad productiva, especialmente a través de redes empresarias que abarquen varios países, y que sean facilitadas precisamente por acuerdos sectoriales. Es posiblemente un eje vertebral de la arquitectura de un proceso como el del Mercosur. Sus raíces están en los planteamientos originales de la integración latinoamericana de finales de los años cincuenta. Volvió a ser un eje vertebral en el momento fundacional de los acuerdos bilaterales entre Argentina y Brasil. Lo fue también en el concepto inicial del Mercosur. Luego los acuerdos sectoriales fueron arrastrados hacia un relativo olvido. Quizás en tal olvido está uno de los factores que condujeron luego a la posterior inercia.

Rescatar la figura de los acuerdos sectoriales puede ser entonces una forma eficaz de restablecer la dinámica de la construcción del Mercosur y de llevar adelante la estrategia de convergencia en la diversidad con los países la Alianza del Pacífico. Además de liderazgo político, se requiere para ello empresas con intereses ofensivos y capacidad de articularse con otras empresas.

Tales acuerdos son compatibles con preferencias comerciales de geometría variable y de múltiples velocidades. Requieren para ser eficaces una conectividad física de calidad. Involucran además encarar otras cuestiones relevantes para el desarrollo de cadenas de valor de alcance regional y proyectadas al mundo, tales como las referidas a facilitación de comercio, marcos regulatorios, propiedad intelectual, compras gubernamentales, servicios, entre otros. Es un enfoque que permite construir los acuerdos en función de sectores y eventualmente subsectores específicos, entre los cuales se destacan los industriales y los agro-industriales, y por cierto en forma creciente los de los servicios.

Lecturas recomendadas:

• Amaral Junior, Alberto do, "Is Trade Governance Changing?", UniCEUB, Brazilian Journal of International Law, Volume 12, N.2, Brasilia 2015, en www.brazilianjournal.org.
  
• Bartesaghi, Ignacio, "Alianza del Pacífico y Mercosur frente al TPP", ICTSD, Revista Puentes, Volume 17, Number 5, Geneva, 11 August 2016, en http://www.ictsd.org/.
  
• Bohnenberger, Fabian, "Accords méga-régionaux et gouvernance commerciale mondiale: garantir l'ouverture et l'inclusivité dans un système de plus en plus complexe", ICTSD, Passerelles, Volume 17, Number 1, 2016, en http://www.ictsd.org/, y "Acuerdos megarregionales y gobernanza del comercio mundial: ¿apertura e inclusión?, ICTSD, Revista Puentes, Volume 17, Number 5, Geneva, 11 August 2016, en http://www.ictsd.org/.
  
• Cheng, Shuaihua, "The EU and US should treat China fairly in international trade", ICTSD, Geneva, 5 August 2016, en http://www.ictsd.org/.
  
• CUTS International, "Sustainable Development in South Asia. Exploring Trans-boundary Cooperation in Agriculture, Water and Energy", CUTS International, Report of the Regional Dialogue, New Delhi, July 29, 2016, en http://www.cuts-citee.org/.
  
• Dumont, Diego, "Comercio Exterior para no especialistas", Guía Práctica - Ediciones IARA, Buenos Aires 2015.
  
• FGV EAESP - CNI, "Desafios à Competitividad das Exportacoes Brasileiras", FGV EAESP - CNI, Brasilia 2016, en http://www.portaldaindustria.com.br/.
  
• Galasso, Norberto, "Manuel Ugarte y la Unidad Latinoamericana", Colihue, Buenos Aires 2012.
  
• Gordon, Robert J., "The Rise and Fall of American Growth. The US standard of living since the Civil War", Princeton University Press, Princeton and Oxford 2016.
  
• Goytisolo, Juan, "Estambul Otomano", Ediciones Península, Barcelona 2015.
  
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