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Una idea central planteada en los veinte años del desarrollo
de este Newsletter, ha sido que nuevas realidades internacionales, tanto
en el plano global como en el de cada una de las distintas regiones, están
generando la necesidad de adaptar métodos de trabajo e instituciones
que se emplean en el trabajo conjunto de los países que comparten
una misma región, con especial referencia a los de América
del Sur.
Para mejor entender el debate sobre los métodos del trabajo conjunto
entre los países miembros del Mercosur, así como también
sobre el futuro desarrollo del proceso de integración regional,
es recomendable remontarse a sus momentos fundacionales.
La idea estratégica fundacional del Mercosur fue la de formar
una unión aduanera y luego un mercado común, a fin de abrirse
al mundo y de negociar juntos especialmente, entre otros, con los EEUU
y con la UE, y en el marco de la ALADI y de la OMC. Y también con
otros países. Eso explica la definición incluida en el Tratado
de Asunción, de un arancel externo común "que incentive
la competitividad externa".
La fundacional era una idea clara: profundizar la integración
para crear un entorno regional creíble y favorable a procesos internos
valiosos -en lo político, la democracia; en lo económico,
la transformación productiva; en lo social, la equidad-, y a requerimientos
de inserción competitiva en el mundo, así como de atracción
de inversiones, que permitieran a los socios ser una parte activa de la
internacionalización de la producción global. El Mercosur,
aparece entonces como un eje vertebral de la idea de una sólida
alianza estratégica -abierta al mundo- entre dos contiguas y mayores
economías sudamericanas, a la que se sumaron Paraguay y Uruguay.
Crear una plataforma común para competir y negociar en el mundo
era, y sigue siendo entonces, una razón de ser del proyecto lanzado
en junio de 1990 en Buenos Aires y asentado sobre los progresos alcanzados
en la etapa del proyecto bilateral entre la Argentina y el Brasil (PICAB),
iniciado en 1986.
La idea fundacional era y sigue siendo, constituir así un "núcleo
duro" que facilitara mediante la integración económica,
la estabilidad política y el desarrollo económico y social
de todo el espacio sudamericano, y con un claro alcance latinoamericano.
Entendemos entonces que remontarse a las raíces de un proceso
de integración como el Mercosur es recomendable, pues en muchas
de las posiciones que se adoptan hoy por protagonistas significativos,
parecería observarse las consecuencias de una tendencia a subestimar
los antecedentes que explican los compromisos asumidos, o a confundir
la secuencia de los eventos y su concatenación con una perspectiva
sistémica.
Las discontinuidades en el recorrido de los caminos previamente definidos
-sin que necesariamente respondan a nuevas realidades-, podrían
afectar la credibilidad internacional de los países del Mercosur,
reduciendo drásticamente la eficacia del proyecto común
en la dura competencia mundial por la atracción de inversiones
productivas, y afectando su calidad de interlocutor válido para
encarar complejas negociaciones comerciales internacionales. Tienen además,
un alto costo económico -aunque imperceptible en el corto plazo-
por el desestimulo a las inversiones productivas en las decisiones de
localización industrial.
Lo que señalamos en distintas oportunidades en este Newsletter
es que treinta años después de su creación, es indiscutible
que el Mercosur sigue necesitando ser modernizado y adaptado, en sus objetivos
y métodos de trabajo, a los tiempos actuales y a los del futuro.
Los problemas que se enfrentan son, en buena medida, efectos de cambios
que se han operado desde su creación en la realidad global y en
la regional. Y también de dificultades actuales que suelen afectar
las prioridades de sus países miembros. Pero también suelen
ser la resultante de métodos de trabajo que se emplean en el accionar
conjunto de los socios y, en particular, para la adopción de sus
decisiones formales que requieren consenso.
Como dijimos en nuestro Newsletter de mayo 2023, al menos tres opciones
se observan como factibles para encarar los problemas actuales que confronta
el Mercosur. Las tres son viables, pero sus consecuencias directas o indirectas
podrían ser muy diferentes.
Una primera opción sería la de reconocer la eventual
obsolescencia del Mercosur, y el país que así lo considere
apropiado podría ganar independencia a través de la denuncia
del Tratado constitutivo, conforme a lo previsto en su capítulo
V°. Sería el equivalente a lo que fue para Gran Bretaña
la opción "Brexit". Es ésta una experiencia que
podría indicar que los costos de la "desintegración"
podrían ser para un país concreto -como fue el caso de Gran
Bretaña-, incluso más altos que los de la "integración".
Una segunda opción sería encarar el proceso de modificaciones
de sus reglas de juego fundamentales y más en concreto las del
Tratado de Asunción, y en particular las de sus artículos
1, 2 y 5, entre otros. Es una opción con plazos y resultados inciertos,
que podría tener costos políticos elevados y diferentes
en cada país, ya que requeriría la aprobación de
los respectivos parlamentos. Eso puede tornar a esta opción como
poco recomendable en la política real de un país concreto.
Y una tercera opción sería que los cuatro países
miembros acuerden políticas y métodos de trabajo conjunto
orientados a extraer un pleno aprovechamiento efectivo de las reglas constitutivas
vigentes, sin necesidad de recurrir a sus eventuales modificaciones y
sin perjuicio que incluso pudiera ser conveniente luego impulsar nuevas
reglas constitutivas. Parecería ser una opción más
recomendable para cualquiera de los países cuyos gobiernos pudieran
tener dudas sobre los costos que supondría tener asegurado el apoyo
parlamentario que requeriría la segunda opción.
Hemos señalado que en el marco de esa tercera opción,
sin ser las únicas, podría intentarse introducir en tres
planos mejoras sustanciales en los objetivos y en el funcionamiento del
Mercosur. Serían, por lo demás, mejoras que no requerirían
necesariamente reformas formales del Tratado de Asunción ni del
Protocolo de Ouro Preto.
Un primer plano sería el de la metodología de concertación
de intereses nacionales, que sea necesaria para lograr la adopción
por consenso de decisiones conjuntas de los países miembros del
Mercosur, que efectivamente luego penetren en la realidad y que puedan
ser eficaces.
Concretamente, lo que se propone sería encarar una iniciativa
orientada a fortalecer en los hechos las funciones de la denominada
Secretaría Administrativa, especialmente en relación al
proceso de preparación técnica y de adopción de decisiones
conjuntas que requieren el consenso de todos los socios. Se procuraría
así fortalecer su capacidad para facilitar, con sus aportes e iniciativas,
la compleja tarea de concertar intereses y prioridades de cada uno de
los socios en la adopción de decisiones del Consejo que requieren
consenso.
Ello no supondría abrir un debate sobre eventuales funciones
supranacionales de la Secretaria del Mercosur. Es decir, aquellas
que implicarían que quienes las cumplen se consideren que están
por encima de los respectivos gobiernos nacionales. Pero sí requeriría
otorgar a la Secretaría la capacidad técnica necesaria que
le permitiera facilitar la compleja tarea de concertar las diversas posiciones
de los países miembros, en particular respecto a las decisiones
que deben ser adoptadas por consenso. Ayudar a construir tales consensos
sería entonces un papel fundamental de una Secretaría del
Mercosur fortalecida.
Ello implicaría además desarrollar un papel activo de la
Secretaría en el armado de redes de instituciones académicas
y de reflexión técnica, en las que participen especialistas
de los países miembros, y también de organismos internacionales
que operan en la región, y entre otros la CEPAL y el INTAL.
En principio, la Secretaría del Mercosur ya tiene una modalidad
de organización que le permitiría cumplir con una función
como la señalada. Fortalecer su papel en el aporte de experiencia,
información e inteligencia que requiere concertar la diversidad
de intereses y visiones de sus países miembros, y así lograr
el necesario consenso para la adopción de sus decisiones, es algo
valioso que puede contribuir a acrecentar el papel del Mercosur en el
desarrollo productivo y en la estrategia de inserción internacional
de sus países miembros.
Otros planos que enunciamos en este Newsletter de mayo
del año pasado requieren un análisis especial para su concreción.
Uno es el de los acuerdos sectoriales previstos en el artículo
5° inciso d) del Tratado de Asunción y reglamentados en la
Decisión N° 3 de 1991. Hay que abordarlo junto con el instrumento
de los acuerdos de alcance parcial previsto en el Tratado de Montevideo
de 1980 que creó la ALADI, vinculándolos con otro aspecto
relevante de la estrategia de integración del Mercosur, que es
el de la acción conjunta con los países de la Alianza del
Pacífico y con otros países de la región latinoamericana.
Y el otro plano es el de la plena incorporación en la agenda de
trabajo del Mercosur de cuestiones que han adquirido una mayor relevancia
en los últimos tiempos y, en particular, las referidas al cambio
climático.
Los planos mencionados deberían ser abordados simultáneamente
con una estrategia ambiciosa de negociaciones comerciales con una gama
amplia de países desarrollados y en desarrollo. En tal estrategia
debería incorporarse desde el comienzo, la negociación de
los denominados acuerdos de libre comercio con los principales mercados
del mundo (especialmente los EEUU, China, India, Sudáfrica, Australia
y Japón) y la culminación del acuerdo aún pendiente
con la UE.
Como hemos señalado recientemente en una nota en el Suplemento
de Comercio Exterior del diario "La Nación" (diciembre
2023), a los cuarenta y tres años de su creación, la
ALADI sigue siendo uno de los marcos más apropiados para el desarrollo
de los procesos de construcción gradual de la integración
económica en América Latina. Desde su fundación
en 1980, ha sido considerada como una institución gravitante para
el desarrollo de una idea que tiene relevancia simultánea, a la
vez, en el plano político y en el económico y social, tanto
de la región como en cada uno de sus países miembros.
Su instrumento constitutivo, el Tratado de Montevideo de 1980, abarca
cuestiones relevantes para el desarrollo de una estrategia de trabajo
conjunto entre países de la región. E incluye, en un
capítulo especial, los acuerdos de alcance parcial que puedan celebrarse
con países de otras áreas de integración fuera de
América Latina (artículos 26 y 27).
La figura de los acuerdos de alcance parcial ha sido quizás el
principal aporte que la creación de la ALADI ha efectuado a la
estrategia de integración económica regional de sus países
miembros. En nuestra opinión fue el principal resultado de la reunión
de Acapulco que condujera a la creación de la ALADI. Quizás
sea la que genera un mayor contraste con la realidad pre-existente en
la anterior etapa de la ALALC, en la que un eje conceptual central era
el de la "zona de libre comercio".
El capítulo II del Tratado define los acuerdos de alcance parcial,
como aquellos en los que no participan todos los países miembros.
Y que crean las condiciones para profundizar un proceso de integración
regional, a través de un alcance progresivamente multilateral.
Agrega, que los derechos y obligaciones que en ellos se establezcan "regirán
exclusivamente para los países miembros que los suscriban o que
a ellos adhieran".
Tras establecer las normas generales que los regirán (artículo
9), se hace referencia a los distintos tipos de acuerdos de alcance parcial,
según sean las finalidades que tengan ("comerciales",
"complementación económica". "agropecuarios",
y "promoción del comercio").
Y, finalmente, se estipula que se podrán establecer, mediante
las reglamentaciones correspondientes, normas para la concertación
de otros acuerdos de alcance parcial, entre otras materias, de cooperación
científica y tecnológica, de promoción del turismo
y de preservación del medio ambiente.
Dos capítulos del Tratado le dan un alcance aún más
amplio, en la perspectiva de las actuales estrategias de integración
económica de los países miembros de la ALADI y, en especial,
para fortalecer la idea de construir gradualmente, un proceso de alcance
regional y de proyección global.
Uno (capítulo IV), se refiere a la "convergencia y cooperación
con otros países y áreas de integración económica
de América Latina". El otro (capítulo V), a la "cooperación
económica con otras áreas de integración económica
fuera de América Latina".
Son dos ámbitos de relevancia creciente para las actuales estrategias
de inserción internacional de los países latinoamericanos
que son miembros de la ALADI, especialmente en las perspectivas del desarrollo
de sus estrategias de inserción internacional hacia las regiones
de Asia y África.
Cabe agregar que el Tratado, en su artículo 38, enuncia en forma
amplia las funciones que los países miembros le atribuyen a la
Secretaría General de la ALADI, hoy a cargo de Sergio Abreu, con
larga y destacada actuación en su país, Uruguay, incluso
como Ministro de Relaciones Exteriores. Son funciones relevantes para
la apreciación del protagonismo creciente que la Secretaría
General deberá tener en el contexto de la actual y sobre todo,
futura realidad internacional global.
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