El objeto de este trabajo es ofrecer algunas ideas que permitan una interpretación de la función que cumple la cláusula de la nación más favorecida, establecida en el artículo 18 del Tratado de Montevideo dentro del sistema jurídico de la alalc. Nuestra intención es presentar elementos que permitan sostener que el principio de la nación más favorecida entre las Partes Contratantes sólo se puede comprender como un complemento del principio de reciprocidad sobre el cual están basados el programa de liberación comercial y los instrumentos auxiliares del mismo (acuerdos de complementación industrial y acuerdos subregionales, en lo que se refiere a desgravación comercial). Deseamos sostener que la cláusula de la nación más favorecida no es parte del programa de liberación de la alalc y de sus instrumentos auxiliares, y que su función en el sistema jurídico de la Asociación está relacionada con toda ventaja comercial entre Partes Contratantes que no se conceda dentro del programa de liberación o de esos instrumentos auxiliares, en particular, en relación con los productos no incorporados al programa de liberación que, una vez cumplido el mismo, no formen parte de lo "esencial del comercio recíproco", y, por cierto, en relación con el comercio entre Partes Contratantes y terceros Estados. Esta interpretación es contraria a una interpretación predominante según la cual la cláusula de la nación más favorecida es la base sobre la que se sustenta toda la construcción jurídica de la zona de libre comercio, asimilando en la práctica su función a la que cumple la misma cláusula en el sistema jurídico del gatt. Según esta interpretación, los acuerdos de complementación y los acuerdos subregionales constituyen una excepción a la cláusula, concedida por las Partes Contratantes, ya sea interpretando funcionalmente el Tratado (suponiendo que la excepción estaría implícitamente permitida), ya sea renunciando al ejercicio de un derecho.
La principal dificultad de nuestro trabajo consiste en que la interpretación que proponemos parece, a primera vista, contraria a la interpretación auténtica que surge de la negociación del Tratado de Montevideo y a la función que se atribuyó desde un primer momento a la cláusula por los órganos de la alalc. Sin embargo, opinamos que no es contraria a la efectuada por el único órgano con competencia para interpretar el Tratado, la Conferencia de las Partes Contratantes, cuándo aprobó las resoluciones 99 (IV) y 222 (VII).
Pero, a la vez, entendemos que la interpretación que proponemos es más funcional a la lógica interna de la idea de zona de libre comercio, y, por lo tanto, a la lógica interna de un sistema jurídico estructurado y desarrollado para permitir el establecimiento de una zona de libre comercio. Creemos que esta interpretación no es contraria a la letra del Tratado, y es perfectamente comprensible teniendo en cuenta la totalidad de dicho Tratado (interpretación contextual) y los objetivos que persiguen las Partes Contratantes al establecer y sostener en el tiempo el vínculo asociativo (interpretación funcional).
Por último, opinamos que una interpretación como la propuesta puede contribuir a una mejor sistematización del ordenamiento jurídico de la alalc, y, de tal forma, a una mayor claridad de las reglas de juego formales del proceso de integración económica, atenuando la posibilidad de que surjan conflictos entre las Partes Contratantes acerca de cuáles son los alcances reales de las reglas formales que regulan sus relaciones en este campo [1].
En dos oportunidades por lo menos se planteó en el ámbito de la ALALC el problema de la interpretación de la cláusula de la nación más favorecida y su función en el sistema jurídico establecido sobre la base del Tratado de Montevideo. Ellas estuvieron relacionadas, primero, con los acuerdos de complementación industrial, y luego, con los acuerdos subregionales.
a) Si bien el inciso b) del artículo 16 del Tratado admite que las Partes Contratantes podrán ("con el objeto de intensificar la integración y complementación a que se refiere el artículo 15") celebrar entre sí acuerdos de complementación por sectores industriales, quedó planteada la duda acerca de si las ventajas arancelarias concedidas en el marco de tales acuerdos serían extendidas a las Partes Contratantes que no hubieran participado en su concertación, por el juego de la cláusula de la nación más favorecida estipulada en el artículo 18. El Tratado acepta implícitamente que en tales acuerdos sólo participen algunas Partes Contratantes (párrafo segundo del artículo 17), y expresamente establece que cada acuerdo tendrá para los productos del respectivo sector un programa de liberación propio (párrafo primero del artículo 17). Sin embargo, nada dice sobre la extensión de las ventajas.
Un elemento favorable a una interpretación en el sentido de que las ventajas concedidas dentro del marco de un acuerdo de complementación debían ser automáticamente extensivas a las otras Partes Contratantes, lo constituía el hecho de que en los proyectos de acuerdo para el establecimiento de una zona de libre comercio resultantes de las reuniones previas a la Conferencia Intergubernamental de Montevideo, expresamente se establecía que los acuerdos de complementación industrial constituirían una excepción al tratamiento de más favor (artículo 15 del proyecto de Santiago). Esa excepción quedó excluida en la versión final del Tratado, aprobada en Montevideo.
De hecho, las Partes Contratantes se inclinaron en un primer momento por tal interpretación, y de allí que en las resoluciones 15 y 48, que reglamentaron la concertación de los acuerdos de complementación, se estipulaba que 'las reducciones y liberaciones resultantes de la ejecución de cada acuerdo de complementación se incorporarán a las Listas Nacionales de los países participantes, con carácter de irrevocable" (punto 10 de la resolución 15 (I), del 15 de octubre de 1961), y que "las Partes Contratantes que suscriban el Acuerdo incluirán en sus Listas Nacionales los productos que fueren objeto de Acuerdo de Complementación en el Período de Sesiones de la Conferencia inmediato a la entrada en vigencia de dichos Acuerdos, excluyéndose solamente los casos en que tal inclusión, a juicio de la Conferencia, presente dificultades de orden técnico" (punto 24 de la resolución 48 (II), del 19 de noviembre de 1962).
Tan sólo en la IV Conferencia de Partes Contratantes, celebrada en Bogotá en 1964, se revé esta interpretación. Son conocidas las causas que llevan a plantear la necesidad de una revisión. No se concertaban acuerdos de complementación, y uno de los motivos principales lo constituía el hecho de que los países no percibían ventajas en negociar y concertar acuerdos cuyos beneficios, de hecho, se harían extensivos a todos los miembros de la Asociación, aun a aquellos que no hubieran participado en la negociación del mismo. En la decisión de la Conferencia, además de causas extra jurídicas, incidió la argumentación desarrollada por algunas de las representaciones, en el sentido de que los acuerdos de complementación industrial podían contener ventajas arancelarias no extensivas a las Partes Contratantes que no los hubieran celebrado o que no se hubieran adherido con posterioridad, ya que a lo que obligaba eventualmente el artículo 18 era a dejar permanentemente abierta la posibilidad de adhesión de una Parte Contratante a un acuerdo, rigiendo para las ventajas acordadas el principio de la reciprocidad que está en la base de todo el programa de liberación comercial. Una minuta elaborada para la delegación de Chile (véase nota 1) desarrolla una interpretación de la cláusula dentro del marco del Tratado y su situación subordinada y auxiliar al programa de liberación comercial que esté basado en el principio de reciprocidad, y presenta la sustentación jurídica de la decisión contenida en la resolución 99. Esta resolución, en efecto, establece, en su artículo 21, que "las Partes Contratantes convienen expresamente que aquéllas que no participen de un Acuerdo de Complementación sólo se beneficiarán de las franquicias recíprocamente pactadas entre las Partes que intervengan en el Acuerdo, mediante el otorgamiento de adecuada compensación (resolución 99 (IV), del 8 de diciembre de 1964). El artículo vigésimo y el vigésimo segundo, por su parte, establecen que los acuerdos de complementación estarán abiertos a la adhesión de las demás Partes Contratantes, y se refieren a las negociaciones que se deben celebrar para concretar tal adhesión, las cuales estarán relacionadas con la necesidad de otorgar la adecuada compensación.
La resolución 99 (IV), que nunca ha sido cuestionada formalmente en los países de la alalc, reconoce expresamente que las ventajas otorgadas en los acuerdos de complementación industrial son onerosas, y, por tanto, no se extienden en forma automática a las demás Partes Contratantes. ¿Han establecido de tal forma, las Partes Contratantes, una excepción a la cláusula de la nación más favorecida del artículo 18? Es común escuchar afirmaciones en tal sentido, y aun hay quienes sostienen que de tal forma las Partes Contratantes renunciaron al ejercicio de los derechos que les otorga el artículo 18. Sin embargo, cabe destacar que en ningún momento la resolución 99 se refiere a "excepciones a la cláusula de la nación más favorecida", y que, por el contrario, existen elementos de juicio que permitirían sostener que en tal oportunidad las Partes Contratantes, en el seno de la Conferencia, ejerciendo una competencia que les reconoce el artículo 34 ("tomará todas las decisiones sobre los asuntos que exijan resolución conjunta de las Partes Contratantes"... y adoptará..."'las providencias necesarias para la ejecución del presente Tratado"), interpretaron el Tratado fijando los alcances del artículo 18, subordinando sus efectos a los del principio de reciprocidad en lo que se refiere a acuerdos de complementación industrial, y reconociendo a éstos como instrumentos auxiliares del programa de liberación ("los acuerdos de complementación, ... deberán tener, entre otros, los siguientes objetivos: i) acelerar el cumplimiento del Programa de Liberación de gravámenes y restricciones en el campo de los productos industriales; ii) facilitar la incorporación en el Programa de Liberación de productos que aún no forman parte del comercio intrazonal". Resolución 99 (IV), artículo primero).
La idea de la subregionalización del proceso de integración económica de América Latina es planteada en el ámbito de la alalc a partir. de 1966 cuando; tras la Declaración de Bogotá (agosto de 1966), algunas de las Partes Contratantes (Chile, Colombia, Venezuela, Perú y Ecuador) manifestaron expresamente su intención dé, entre otros objetivos, avanzar en forma más acelerada en el proceso de desgravación comercial a través de un acuerdo subregional celebrado dentro del marco del Tratado de Montevideo. Tal intención se reafirma en 1967, luego de la decisión de los presidentes, en su reunión de Punta del Este (abril de 1967), de considerar los acuerdos subregionales como compatibles con el objetivo de integración de América Latina, y, en concreto, con el Tratado de Montevideo.
Un acuerdo subregional —al menos para aquellos objetivos que sean coincidentes con los del Tratado de Montevideo, y en particular para todo lo relacionado a la liberación comercial— puede plantear problemas de compatibilidad con el Tratado de Montevideo en sí mismo (por ejemplo, si la celebración del acuerdo hiciera difícil o imposible obtener los objetivos finales del Tratado), y con las disposiciones que regulan la liberación comercial dentro del Tratado. Y es aquí donde surge la pregunta acerca de si las ventajas arancelarias que los países miembros del acuerdo subregional se otorgan entre sí son compatibles con la cláusula de la nación más favorecida del artículo 18.
El problema lo tuvo que encarar la reunión de los ministros de Relaciones Exteriores de la alalc, celebrada en Asunción, en agosto de 1967, y, en definitiva, lo resolvió la Séptima Conferencia de las Partes Contratantes, en diciembre del mismo año. Ya en ese momento había comenzado la negociación de lo que en 1969 se firmaría como Acuerdo de Cartagena, con la participación de Bolivia, Colombia, Chile, Perú y Ecuador. A diferencia de lo que ocurría con los acuerdos de complementación industrial, en este caso no se tenía ninguna disposición del Tratado que expresamente hiciera referencia a los acuerdos subregionales. Y tampoco se había tocado el tema en el período de negociación del Tratado. Lo que sí surge de este período de negociación es que los países latinoamericanos se inclinaron decididamente por hacer todos los esfuerzos necesarios para que existiera un solo proceso de integración económica en la región, en lugar de llegar a la integración latinoamericana a través de esfuerzos subregionales. Pero esto de ninguna manera implica el rechazo de la idea de que dentro del marco de una integración más amplia se realicen esfuerzos subregionales compatibles con la misma. Poderosos argumentos económicos (necesidad de atenuar la desigualdad de los países) jugaron a favor de una decisión política expresa en tal sentido, como la formulada en Punta del Este.
Si bien no existía una disposición del Tratado que concretamente contemplara la idea de acuerdos subregionales, las Partes Contratantes tenían un marco de referencia dentro del cual actuar, establecido por el Tratado, y órganos competentes para efectuar una creación normativa dentro de dicho marco. Precisamente dentro de ese marco de referencia (en este caso, suministrado por el Preámbulo y, entre otros, los artículos 15, 16, 32 y 54), y a través de una decisión de la Conferencia, finalmente incorporan el instrumento "acuerdo subregional" a la estructura jurídica de la Asociación. Por lo menos en otra ocasión —cuando aprobaron la resolución 100 (IV) -, las Partes Contratantes habían decidido también desarrollar —en el plano programático— los compromisos que estaban potencialmente incluidos en el Tratado.
En Asunción, los ministros de Relaciones Exteriores aprobaron la resolución 202 (CM/II/VI-E), del 2 de septiembre de 1967, por la que encomiendan a la Conferencia de las Partes Contratantes que establezca normas a las que deberán someterse los acuerdos subregionales, y fijan los principios a los cuales se deberán ajustar dichas normas. En lo que se refiere al problema de la extensión de las ventajas arancelarias a las demás Partes Contratantes, no hubo un pronunciamiento especial. Ese pronunciamiento se encuentra tan sólo en la resolución 222 (VII) —aprobada por la Séptima Conferencia, el 17 de diciembre de 1967—, que establece las normas a las que deberán someterse los acuerdos subregionales. Esta resolución es para los acuerdos subregionales el equivalente de la resolución 99 (IV) para los acuerdos de complementación industrial. En el artículo séptimo de la resolución 222 (VII) se resuelve el citado problema, al establecerse que "las desgravaciones pactadas en un acuerdo subregional no se harán extensivas a las Partes Contratantes no participantes en el acuerdo subregional ni crearán para ellas obligaciones especiales". Y al igual que en la resolución 99 (IV), se establece en el artículo decimosegundo la necesidad de que se sancionen en cada acuerdo subregional normas de adhesión (se entiende que para otras Partes Contratantes), compatibles con el Tratado de Montevideo.
La solución que se dio al problema de la aplicación de la cláusula de la nación más favorecida a las ventajas arancelarias pactadas dentro del marco de un acuerdo subregional es similar a la adoptada en el caso de los acuerdos de complementación por la resolución 99. Y su fundamentación jurídica es similar. Sé refleja ello en algunos de los papeles de trabajo que influyeron en la sustentación jurídica de las decisiones 202 y 222. En particular cabe hacer mención a un documento presentado en la reunión de Asunción por la delegación de Chile (ALALC/cM-n/vI-E/dc. 32), y al excelente trabajo preparado para una reunión anterior del cep por el señor Juan Bautista Schroeder, representante del cíes ante la alalc (alalc/cm-II/vi-e/3). Tampoco en este caso existe, en la resolución 222, ninguna referencia a "excepciones a la cláusula de la nación más favorecida."
c) En un proceso de integración consensual, basado sobre la libre voluntad jurídicamente expresada de los países participantes, la claridad de las reglas del juego formales es esencial para garantizar el interés nacional de cada uno de los participantes. Se ha podido observar en más de una ocasión que la falta de claridad de dichas reglas de juego, o la insuficiencia de las mismas (el hecho de que no se prevean ciertas situaciones), puede ser una fuente potencial de conflictos y, eventualmente, conducir a una frustración del proceso.
Un tratado de integración es la formulación jurídica de un proyecto multinacional que se ha de desarrollar en el tiempo, en función de un modelo valorado por los países participantes para sus relaciones económicas recíprocas. Del tratado deriva un ordenamiento jurídico que se va desarrollando a través del tiempo, conforme al plan contenido en el mismo tratado, y por la acción de los órganos que se crean para expresar la voluntad de las partes. El proceso es dinámico, lo que lleva implícita la idea de una continua adaptación del proyecto a la realidad política y económica cambiante, y la consiguiente adecuación del ordenamiento jurídico a los cambios introducidos en el proyecto. Desde el punto de vista legal todo ello tiene un límite, marcado por el mismo instrumento jurídico de base, y es que, salvo disposición expresa del tratado, las partes no podrían ir contra la letra del mismo o más allá de lo que se puede deducir del marco por él establecido (en cuanto a objetivos, instrumentos y plazos). Más allá de dicho límite, las partes sólo podrían actuar a través de una nueva manifestación de su voluntad soberana expresada por medio de una reforma del tratado o por un nuevo tratado.
En ciertos casos un tratado de integración, y el ordenamiento jurídico que del mismo deriva, puede carecer de claridad, por reflejar un proyecto de integración poco definido o eventualmente contradictorio. También puede ocurrir que los cambios de los contextos político y económico sean más rápidos que los que se introducen formalmente en el proyecto y en su ordenamiento jurídico. No es éste el lugar para desarrollar esta idea, pero sí parece cierto que en el caso del Tratado de Montevideo la realidad no ha tardado en superarlo, y se puede dudar también de que el Protocolo de Caracas haya contribuido a una readecuación realidad-proyecto-ordenamiento jurídico de la integración.
En la labor de interpretación de un tratado como el de Montevideo, es esencial no perder de vista algunas de las reflexiones precedentes. Además, está suficientemente reconocida la necesidad de adaptar los métodos de interpretación de un instrumento jurídico internacional, a su naturaleza y a sus objetivos. En tal sentido, los métodos de interpretación de un tratado contrato, con prestaciones muy definidas, difieren de los métodos de interpretación de un tratado normativo, y más aún, de un tratado que formula un proyecto de integración que se desarrollará en un período largo de tiempo [2] Para la interpretación del Tratado de Montevideo, es necesario tener en cuenta la letra de cada una de sus disposiciones, en función de la totalidad del Tratado y de sus objetivos. Por otra parte, también es necesario tener en cuenta, en todo momento, los alcances del proyecto formulado en el Tratado, y la forma en que las Partes van redefiniendo, a través del tiempo, dicho proyecto. Para ello, es fundamental partir del período de negociación y definición del proyecto, pero en este análisis de la historia legislativa del Tratado es preciso insertar la consideración del complejo de factores internos (al grupo que negocia el proyecto) y externos (de fuera de la región) que han podido influir sobre ella. Sólo así puede cobrar sentido lo que las Partes expresan textualmente en el Tratado, o se pueden comprender alcances aparentemente ilógicos que se atribuyen a ciertas disposiciones. Esa tarea interpretativa que conduce a insertar una disposición en la totalidad de un texto, y. a éste en la realidad de la cual surge, es necesario recrearla cada vez que se trata de comprender el alcance que las Partes atribuyen a las normas que van creando a través de los órganos competentes para desarrollar el proyecto de integración.
Sólo con esta tarea interpretativa contextual, funcional y dinámica, se pueden comprender los elementos de un sistema jurídico que ha sido creado para permitir la realización de un proceso que es a la vez complejo y dinámico. Y es posible aún en esta tarea interpretativa independizar un determinado sistema jurídico de los alcances que le atribuyeron sus creadores, en la medida en que se mantenga la funcionalidad del ordenamiento jurídico con respecto a la evolución del proyecto de integración y no se pase el límite de la legalidad (por ejemplo, si se fuera contra la letra del Tratado).
d) La historia del Tratado de Montevideo brinda algunos elementos para comprender el rol central que en algunos casos se le ha querido atribuir a la cláusula de la nación más favorecida en el sistema jurídico de la alalc, y que ha conducido a considerar a los acuerdos de complementación, a los acuerdos subregionales, y aun al tratamiento a los países de menor desarrollo relativo (el capítulo VIII y las resoluciones correspondientes) como excepciones a dicha cláusula.
De las dos corrientes de las que se nutre la negociación del Tratado, por un lado, la cepal y sus trabajos en favor de un mercado regional que abarcara al mayor número de países latinoamericanos, y, por el otro, los países del cono sur, y en particular Argentina y Brasil, y su preocupación por la inadecuación de los instrumentos bilaterales y preferenciales del comercio a las nuevas tendencias multilaterales y liberales en materia de comercio internacional, y a los propios cambios internos en materia aduanera y cambiaría, es indudablemente la última, la que tiene una incidencia decisiva en la definición del proyecto de zona de libre comercio, y en el hecho de que el Tratado se firmara y se pusiera en vigencia. La firma de un tratado como el de Montevideo era urgente y esencial para mantener las corrientes de comercio recíproco de los países del cono sur. A la vez, la principal preocupación de los negociadores era la adaptación del instrumento jurídico que se aprobara a las exigencias del gatt, del cual Brasil, Chile y Uruguay ya eran miembros, y Argentina esperaba pronto ingresar.
Es posible afirmar, entonces, que para esta segunda corriente, lo esencial, desde el punto de vista de su interés nacional, era mantener un sistema preferencial de comercio en la región, y adaptarlo a la vez a las exigencias muy estrictas del gatt. De ahí que todo el proceso de negociación, desde la primera reunión del grupo de consulta en Santiago, en 1958, hasta la segunda reunión de la Conferencia Intergubernamental en Montevideo, en 1960, estuviera en gran medida condicionado por la necesidad de satisfacer al gatt, manteniendo las preferencias en la región. Fue ése el motivo por el que en la negociación se dejaron de lado dos alternativas que fueron consideradas, y que hubieran supuesto o continuar con el sistema de preferencias bilaterales o establecer una zona de preferencias bilaterales con extensión multilateral por el juego de la cláusula de la nación más favorecida. La idea de listas individuales (luego listas nacionales) estaba ligada a la segunda alternativa, en tanto que la idea de la lista básica (luego común) surgió en relación a la tercera alternativa: la formación de una zona de libre comercio.
No existía en América Latina, ni en el mundo, experiencia con relación al instrumento de zona de libre comercio previsto en el artículo XXIV del gatt. Sólo se sabía lo que era necesario decir para que el instrumento jurídico que se utilizara se adaptara a los requisitos establecidos por dicho artículo para considerar o bien que se trataba de un acuerdo provisorio que conduciría a una zona de libre comercio, o bien que se trataba de una zona de libre comercio en perfeccionamiento (se sabe que ésta fue finalmente la fórmula que se aprobó en Montevideo). Y era necesario decirlo en forma tan contundente para que la finalidad principal e inmediata que se perseguía, que era mantener a través del sistema de listas nacionales un régimen preferencial zonal, pasara lo más inadvertida posible.
La falta de conocimiento de cómo funcionaba el instrumento de zona de libre comercio, sumada a la mayor experiencia de los países latinoamericanos en el uso de un instrumento tan tradicional del comercio internacional como era la cláusula de la nación más favorecida, condujo, en nuestra opinión, a asignar a la misma un rol exagerado, y hasta cierto punto ilógico, en el sistema jurídico establecido sobre la base del Tratado. Esa tendencia se acentuó por la necesidad de presentar al GATT una imagen aceptable en la que se maximizara el rol asignado a la cláusula (en ese sentido son muy elocuentes las respuestas que se dan al cuestionario del gatt).
Afirmamos que se le asigna a la cláusula un rol ilógico, teniendo en cuenta que los efectos de multilateralización del comercio y no discriminación, que son propios de esta cláusula en el sistema del gatt, se buscan en el caso de la alalc por el juego mismo del Programa de Liberación y sus dos instrumentos, las listas nacionales y la lista común. Ésta es, por definición, multilateralizante y no discriminatoria, ya que al ser el instrumento por el que se trata de concretar la zona de libre comercio, los productos incorporados a ella pueden circular libremente en el territorio de todas las Partes Contratantes, sin ningún tipo de restricciones. En cuanto a las listas nacionales, si bien en un primer momento se las concibe como listas individuales que cada país negocia y otorga bilateralmente, para luego ser multilateralizadas las concesiones por el juego de la cláusula, más adelante se las incorpora al Tratado como listas individuales, pero integradas por productos que se desgravan para todas las demás Partes Contratantes, aun cuando las concesiones sean de hecho negociadas por pares de países. No son concesiones multilaterales por el juego de la cláusula, sino porque así lo dispone expresamente el Tratado (artículos 4º, inc. a, y 5º; y título III, punto 11 del Protocolo N° 1, "Sobre normas y procedimientos para las negociaciones").
Más ilógico resulta aún el rol central de la cláusula, si se tienen en cuenta otras disposiciones del Tratado, que carecerían de sentido si realmente la cláusula de la nación más favorecida formara parte del programa de liberación comercial. Por ejemplo, se pueden citar los artículos 11 y 59, respecto a la adopción de "medidas adecuadas de carácter no restrictivo" para la corrección de desventajas "acentuadas y persistentes" que pudieran derivar de la aplicación de las concesiones otorgadas en el proceso de desgravación, y a la necesidad de que una Parte Contratante que adhiera al Tratado, una vez iniciado el proceso de desgravación, negocie concesiones sobre la base de la reciprocidad, para gozar de las ventajas ya otorgadas.
e) El programa de liberación del intercambio -que tiene por objetivo perfeccionar, en un plazo determinado, una zona de libre comercio entre las Partes Contratantes del Tratado de Montevideo- está basado sobre el principio de reciprocidad (onerosidad de las concesiones), y cuenta básicamente con dos instrumentos, las listas nacionales y la lista común, a fin de lograr para "lo esencial del intercambio recíproco" la liberación del comercio en forma multilateral y no discriminatoria. Las Partes Contratantes prevén expresamente la utilización de instrumentos complementarios del programa de liberación comercial (por ejemplo, los acuerdos de complementación), además de modalidades especiales de liberación en materia agrícola (capítulo VII) y con relación a los países de menor desarrollo relativo (capítulo VIII). Ejerciendo su competencia de creación normativa, dentro del marco de referencia establecido por el mismo Tratado, las Partes Contratantes acuerdan con el tiempo nuevas modalidades (resolución 71-III) o nuevos instrumentos (resolución 222-VII).
¿Cuál es la función que se le asigna, entonces, a la cláusula de la nación más favorecida en el sistema jurídico de la alalc, si la interpretación propuesta en el párrafo anterior es correcta? En nuestra opinión, ella es muy clara e importante, y es complementaria a la función que cumple él programa de liberación del intercambio. Para comprender dicha función es fundamental tener en cuenta que no todas las Partes Contratantes eran miembros del Catt en el momento de aprobarse el Tratado de Montevideo, y, por tanto, no estaban obligadas por el artículo I del mismo. De no haber sido así, no habría sido necesario incorporar el artículo 18.
La función de la cláusula de la nación más favorecida está en relación a todo el comercio no contemplado por él programa de liberación. Es decir, con dicha cláusula se trata de evitar que las Partes Contratantes se concedan en forma bilateral ventajas con respecto a aquellos "productos residuales" que no integran lo "esencial del comercio", ya sea durante el período de perfeccionamiento de la zona de libre comercio, o una vez vencido el plazo establecido con ese fin. Para comprender la importancia práctica de la cláusula se debe recordar que con muy pocos productos primarios es posible, aún en este momento, llegar al tope del 75% o 80 % que forma lo "esencial del comercio recíproco". En la zona residual quedarían todos los productos manufacturados, y con respecto a ellos tiene sentido la cláusula, a efectos de evitar que, al margen de la zona de libre comercio, pudiera establecerse un área de comercio basada en concesiones preferenciales bilaterales y discriminatorias. Esto hubiera debilitado la capacidad del programa de liberación para estimular tanto la negociación de concesiones sobre productos industrializados como el crecimiento y la multilateralización del comercio inter-latinoamericano.
En esta interpretación es importante recordar que el artículo 18, a diferencia de otras disposiciones del Tratado, se refiere a ventajas que una Parte puede conceder a otra Parte, es decir, evoca la idea de preferencias bilaterales y discriminatorias.
Por lo demás, la cláusula de la nación más favorecida, cobra su pleno significado con respecto a las concesiones que eventualmente se pudieran conceder por una Parte Contratante a otro país, o sea a un tercero que no fuera miembro de la ALALC.
Situada en el contexto del Tratado, la cláusula de la nación más favorecida en su forma incondicional y absoluta no sólo surge como un instrumento complementario del programa de liberación, sino que se presenta como una forma de reforzar a éste, eliminando la posibilidad de que en la práctica se desvirtúe el principio de la reciprocidad, y la onerosidad que el mismo implica, como base de todo el proceso de integración económica. Y en ese contexto cobra sentido el que la única excepción que se tolere en el Tratado sea la histórica del tráfico fronterizo, que tiene una profunda justificación económica (artículo 19).
La piedra angular del sistema jurídico de la alalc en todo lo relacionado con integración comercial, o sea con liberación del comercio es el programa de liberación del intercambio y sus instrumentos auxiliares. La cláusula de la nación más favorecida está fuera del programa de liberación y de los instrumentos complementarios, y rige para todo el comercio que no esté incorporado al mismo. Aceptada esta interpretación, la explicación jurídica de las resoluciones 99 (rv) y 222 (VII) de la Conferencia de las Partes Contratantes está dada por el carácter de auxiliares del programa de liberación que se otorga a los acuerdos de complementación industrial y a los acuerdos subregionales, y no por tratarse de excepciones a la cláusula de la nación más favorecida. En la medida en que dichos acuerdos dejaran de ser instrumentos auxiliares del programa de liberación, las ventajas arancelarias acordadas en los mismos recaerían automáticamente en el ámbito del artículo 18 del Tratado.
Cabe agregar finalmente que, con respecto al gatt, las únicas ventajas arancelarias exceptuadas por el artículo XIV de la aplicación del artículo I son las que corresponden al Programa de Liberación comercial y a sus instrumentos complementarios, que es el único marco dentro del cual puede funcionar un sistema preferencial latinoamericano justificado por el objetivo de la integración económica. Para el gatt, la integración económica a través de zonas de libre comercio o de uniones aduaneras es la sola forma de legitimar preferencias sin recurrir al waiver que exige el voto de las dos terceras partes de sus miembros (artículo XXV). |
