PRESENTACIÓN

El presente estudio es parte del programa de asistencia técnica del INTAL a la SIECA correspondiente al año 1970. El mismo fue solicitado por la SIECA a comienzos del año 1970 y sus términos de referencia fueron elaborados conjuntamente por esa Secretaría y el Instituto.

La dirección del estudio estuvo a cargo del señor Félix Peña, funcionario del INTAL, y se contó con la colaboración, como expertos, del señor Francisco Villagrán Kramer, profesor de la Universidad de Guatemala, quien estuvo a cargo de la parte relacionada con el Mercado Común Centroamericano, y los señores Felipe Paolillo, profesor de la Universidad de Montevideo, y Carlos Ons, en ese momento Secretario Técnico de la Dirección General de Comercio Exterior de Uruguay, quienes estuvieron a cargo de la parte relacionada con la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio; estos últimos funcionarios contaron con la colaboración de la señorita Vilma Veida.

Antes de ser concluida la versión preliminar, el estudio fue examinado en un Seminario de dos semanas de duración efectuado dentro del marco de la especialización jurídica del Sexto Curso Regional sobre Integración de América Latina, realizado por el INTAL en Buenos Aires en 1970. Se contó en tal oportunidad con el aporte de los participantes al citado curso y el de los consultores arriba mencionados.

La versión preliminar del estudio fue revisada por el licenciado Dante Ramírez, jefe de la Unidad Jurídica de la SIECA, con la colaboración del licenciado Hugo Ordóñez, subjefe de la misma, quienes también participaron en la preparación del capítulo II; luego, dicha versión fue utilizada como documento de base de la reunión de un Grupo de Trabajo, convocada por el INTAL y que tuvo lugar en Guatemala durante los días 3, 4 y 5 de abril de 1972. La reunión tuvo como objeto examinar en forma comparada las experiencias de la ALALC y del MCCA con las de otros esquemas de integración económica y de cooperación comercial y, en particular, con las de las Comunidades Europeas, el GATT y la Comunidad de África Oriental. Sin embargo, este análisis comparado no se limitó a los métodos de solución de conflictos, sino que se extendió en general al tema de los procedimientos para asegurar la vigencia del derecho dentro de un proceso de integración o de cooperación. Es así que se analizaron los procedimientos utilizados en caso de incumplimiento de sus obligaciones por parte de un Estado miembro; los sistemas de control de la legalidad de los actos jurídicos de los órganos comunes; y los procedimientos para asegurar una interpretación uniforme de las reglas jurídicas de integración.

Para dicha reunión se encomendaron documentos de trabajo a algunos de los participantes y, por lo demás, se utilizaron algunos estudios ya publicados en revistas especializadas.

Participaron en dicha reunión los señores Felipe Salazar Santos, miembro de la Junta del Acuerdo de Cartagena; Gustavo Fernández Saavedra, jefe de la Unidad Jurídica de' la Junta del Acuerdo de Cartagena; Felipe Paolillo, consultor del INTAL para este estudio; Francisco Villagrán Kramer, consultor del INTAL para este estudio; Walter Müch, director del Servicio Jurídico de la Comisión de las Comunidades Europeas; A. M. Akiwumi, asesor regional sobre los aspectos legales de la cooperación económica de la Comisión Económica para África; H. van Tuinen. director de la División Asuntos de la Conferencia del GATT; Dante Ramírez, jefe de la Sección Jurídica de la SIECA, y Hugo Ordóñez, funcionario de la misma Sección. También participaron otros funcionarios de dicha Secretaría. Coordinó la reunión el señor Félix Peña, del INTAL.

Capítulo I
LOS MÉTODOS PARA LA SOLUCIÓN DE CONFLICTOS Y PARA ASEGURAR LA VIGENCIA DEL DERECHO EN PROCESOS DE INTEGRACIÓN ECONÓMICA O DE COOPERACIÓN COMERCIAL

PRIMERA PARTE

De acuerdo con lo solicitado oportunamente por la SIECA, el INTAL encaró durante el curso del año 1970 un análisis comparado de los procedimientos que de hecho se utilizan en el Mercado Común Centroamericano (MCCA) y en la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC) para solucionar conflictos originados en la aplicación de las reglas de libre comercio.

Para dicho estudio se entendió como conflicto toda situación planteada por la reclamación que uno o varios Estados participantes de un esquema de integración o de cooperación comercial efectúan, al entender que el comportamiento de otro u otros Estados atenúa o anula el efecto previsto por las normas de liberación del comercio en relación a la circulación de mercaderías. Se tomó como indicador de la existencia de una situación de conflicto la reclamación que se plantea ante un órgano competente del esquema de integración o de cooperación comercial. Este criterio, si bien se adaptaba a lo solicitado originariamente por la SIECA, dejó de lado, como se verá en el análisis de los casos estudiados en la ALALC y el MCCA, todas aquellas situaciones conflictivas originadas en la aplicación de normas multilaterales de libre comercio pero que son negociadas y eventualmente solucionadas en un nivel exclusivamente bilateral, por contacto directo entre las partes interesadas.

Tampoco se extendió el estudio de casos al análisis de otros tipos de situaciones conflictivas que se suelen plantear entre los Estados participantes de un esquema de integración o de cooperación comercial y que estén relacionados con aspectos de su asociación, pero que no estén originados en la aplicación de una norma de libre comercio. Pueden ser situaciones conflictivas relacionadas, por ejemplo, con aspectos institucionales o financieros del vínculo asociativo, o con los alcances o la supervivencia misma del proyecto de cooperación o integración que dio origen al vínculo asociativo.

En la presentación del estudio se da por supuesto el conocimiento, tanto en el caso del Mercado Común Centroamericano como en el de la ALALC, de los objetivos de los proyectos de integración formulados en los respectivos Tratados básicos y en los demás instrumentos jurídicos internacionales que regulan ambos procesos; de los mecanismos de liberación comercial; de la estructura institucional y los mecanismos de decisión tal como están previstos en los respectivos ordenamientos jurídicos; y, en especial, de los mecanismos de solución de conflictos establecidos formalmente en los últimos años por el MCCA y la ALALC [1].

El objeto principal del estudio no ha sido analizar lo que formalmente se prevé que debe ocurrir en caso de conflicto —al menos en los casos en que esto está previsto— sino examinar cuáles han sido en la práctica los procedimientos utilizados para encarar una situación conflictiva concreta. Por ello se entendió que el estudio debía estar basado en la reconstrucción y el análisis de todos los casos planteados en ambos esquemas, o al menos de los más significativos.

Pero, siendo el objeto del estudio los procedimientos que de hecho se utilizan y no los conflictos mismos, no se ha pretendido efectuar un análisis en profundidad de las posibles causas de cada conflicto ni situarlos dentro del contexto histórico en el cual se produjeron. Tampoco ha interesado entrar a analizar las cuestiones de fondo que se hubieran planteado desde el punto de vista jurídico, a efectos de determinar a qué parte le asistía la razón. Cuando se han presentado los aspectos jurídicos de fondo de un caso concreto ha sido para permitir una mejor comprensión del mismo, en función del objetivo principal del estudio. Es evidente que, al no efectuar un análisis político y económico de cada caso, se han limitado los alcances del estudio —y de sus conclusiones—, ya que puede presumirse, como se verá más adelante, que las variaciones que se producen en los procedimientos utilizados para encarar distintas situaciones conflictivas están determinadas, en gran medida, por los cambios en el contexto político y económico, por aspectos personales de los actores que intervienen en forma directa en la dilucidación del caso, o por las características de los intereses económicos que están en juego en un caso concreto.

La metodología empleada para la recopilación de los antecedentes que permitirían luego seleccionar los casos más significativos; la forma en que se efectuó, en definitiva, el análisis de los casos; los problemas que se plantearon en la reconstrucción y el análisis, y que de hecho establecieron una limitación a los alcances del estudio, así como las principales conclusiones que se pueden extraer del análisis de los casos, se presentan en detalle en las secciones del estudio consagradas respectivamente al Mercado Común Centroamericano y a la ALALC. Sin embargo, es necesario destacar los motivos que explican que no exista una simetría en la forma en que se han encarado las dos partes del estudio, y que imponen una limitación al análisis comparativo.

El principal motivo que explica las diferencias entre ambas partes del estudio es que en el caso del Mercado Común Centroamericano fue posible analizar la totalidad de los casos planteados en el período considerado, y para todos ellos se dispuso de fuente documental. Ello permitió efectuar un análisis más completo y extraer conclusiones y estadísticas acerca de la frecuencia de cierto tipo de conflictos y de la frecuencia con que los respectivos países han intervenido como reclamantes o demandados, así como con respecto a la intensidad de conflictos entre pares de países. Por las razones que se exponen en la parte correspondiente, en el caso de la ALALC sólo se ha podido analizar una muestra de casos que, si bien se considera que son los más importantes que se han planteado, no agotarían el número de situaciones conflictivas efectivamente manifestadas en el marco institucional de la Asociación.

Otro motivo que explica la diferente sistematización de las dos partes del estudio, y que establece también una limitación al análisis comparativo, es que en ambos esquemas de integración los objetivos, los mecanismos de liberación comercial y la estructura jurídica e institucional no son similares. Y ello hace que las causas que originan conflictos en un caso y en otro sean también en su mayor parte diferentes. Un ejemplo lo constituye "la alteración de márgenes de preferencia", que es frecuente causa de conflictos en la ALALC y que, sin embargo, no se puede plantear en el caso del Mercado Común Centroamericano por los mecanismos en que está basado el mismo.

Se presentan a continuación algunas reflexiones en torno al tema de los procedimientos que se utilizan para solucionar conflictos en esquemas de integración o de cooperación comercial. Estas reflexiones están basadas en las conclusiones a que se ha arribado en el estudio concreto de las experiencias del MCCA y de la ALALC, y en la comparación con otros esquemas de integración o de cooperación, en particular las Comunidades Europeas, la Comunidad de África Oriental y el GATT, cuyas experiencias fueron examinadas en un Grupo de Trabajo reunido durante los días 3, 4 y 5 de abril de 1972 en Guatemala. También han sido tenidas en cuenta las experiencias de otras organizaciones internacionales, reflejadas en algunos de los estudios que se incluyen en este informe.

SEGUNDA PARTE

Las ideas que se presentan a continuación son el resultado de la comparación de esquemas de integración o de cooperación económica que se desarrollan en contextos políticos y económicos a veces sumamente distintos y en los que se persiguen objetivos también diferentes. En algunos casos se trata de la asociación entre países altamente industrializados y desarrollados que persiguen como objetivo la formación de una unión económica y, eventualmente, de algún tipo de unión política; en otros, los que se asocian son países en vías de industrialización y con distinto grado de desarrollo interno que procuran o la formación de una zona de libre comercio entendida a veces como un paso hacia una integración mayor y otras veces como un expediente para mantener o incrementar corrientes de comercio, o directamente la formación de un mercado común; en otros, se trata de evitar la desintegración de espacios económicos multinacionales emergentes del proceso de descolonización; y finalmente, en otros casos los asociados, países de alta participación en el comercio internacional, establecen mecanismos de cooperación que permitan acrecentar en un marco de liberación y no discriminación las corrientes comerciales.

Sin embargo, en todos ellos ha sido necesario responder, de una forma u otra, a las preguntas de cómo encarar en la práctica situaciones derivadas de conflictos de intereses entre dos o más asociados, y las derivadas de la falta de adecuación entre el comportamiento real de uno o más asociados con lo prescripto por el ordenamiento jurídico interno de la asociación. Son dos problemas distintos, pero que en la práctica pueden presentarse estrechamente relacionados.

La idea del conflicto de intereses es el punto de partida para comprender el funcionamiento de un sistema que, como el internacional, está basado en la descentralización del poder, es decir, en la coexistencia de centros autónomos de poder que interactúan entre sí. En un proceso de integración o de cooperación económica institucionalizada, el vínculo asociativo supone un mínimo de comunidad de intereses entre las partes, lo que no excluye la subsistencia de intereses nacionales potencial o manifiestamente divergentes. En todo momento, el vínculo asociativo estará sometido a la tensión producida por dichos intereses divergentes. Decididamente, una de las funciones del mecanismo institucional que se establece en toda asociación es la de regular dicho conflicto de intereses a efectos de mantener a través del tiempo el vínculo asociativo.

Conviene detenerse a examinar con más detalle la relación entre la idea de conflicto y las funciones del mecanismo institucional en procesos internacionales como los considerados en este estudio. Debe tenerse en cuenta, como punto de partida, que en general los esquemas de cooperación o de integración económica contemporáneos presentan un rasgo común: persiguen la realización de un modelo valorado y compartido por los Estados participantes acerca de lo que debería ser en un tiempo futuro y predeterminado la estructura de sus relaciones económicas recíprocas. Sobre la base del modelo al que aspiran, los Estados formulan su proyecto de integración o de cooperación, en el que expresan cómo, en qué plazos y con qué ritmo se deberán lograr los objetivos perseguidos. Una vez definido el proyecto, el mismo se expresa jurídicamente a través de una de las formas comunes al derecho internacional (tratado, acuerdo, etc.). Del instrumento jurídico de base que consagra el vínculo asociativo entre los Estados participantes deriva un ordenamiento jurídico internacional particular por el cual se regulan las acciones destinadas a lograr los objetivos comunes. En la relación así establecida entre proyecto y ordenamiento jurídico, lo importante es tener en cuenta el carácter funcional del ordenamiento jurídico con respecto al proyecto y, a su vez, el carácter funcional de éste con respecto a los intereses nacionales de los Estados en cuestión. [2]

Ese carácter funcional se puede percibir al estudiar los orígenes de este tipo de proyectos y la forma en que luego los Estados interpretan y aplican las normas jurídicas, o producen los cambios que afectan tanto al proyecto como al ordenamiento jurídico. Normalmente el proyecto se origina en uno o más Estados que gradualmente convencen a los  futuros asociados de que el resultado final del mismo —los objetivos perseguidos— satisfará sus respectivos intereses nacionales [3]. La propuesta original se negocia, y a través de la negociación se opera la concertación de los distintos intereses nacionales en juego, hasta que se logra el proyecto final que, teóricamente al menos, contempla el interés nacional de todos los Estados participantes. Este proceso de concertación de intereses para la formulación del proyecto de integración o de cooperación lo encontramos en la negociación del Plan Schuman, que termina con la formulación del Tratado de París, que establece la Comunidad Europea del Carbón y del Acero; en la historia de los Tratados de Roma, que establecen la Comunidad Económica Europea y la Comunidad Europea de Energía Atómica, y que reconocen su origen inmediato en el Memorándum de 1955 de los países del Benelux, el cual conduce a la Conferencia de Messina, a la preparación del informe Spaak y a la posterior formulación de los respectivos Tratados; en los orígenes de la ALALC, a través del proyecto de los países del llamado Cono Sur, en especial de Argentina y Brasil, y de los trabajos de la CEPAL para la constitución de un Mercado Común, que se concilian y perfeccionan en las sucesivas reuniones de Santiago, Lima y Montevideo, y que terminan con la firma del Tratado de Montevideo; y en la historia del Acuerdo de Cartagena, a partir de la iniciativa de los presidentes Frei, de Chile, y Lleras Restrepo, de Colombia, que se negocia en las sucesivas reuniones de la Comisión Mixta constituida al efecto. En todos estos casos el objeto principal de la negociación era el proyecto en sí, en torno al cual se iban definiendo los respectivos intereses nacionales, y en función del cual se iba preparando y dando forma al texto jurídico. El resultado final de la negociación —en los casos en que ésta tiene éxito y termina en la firma de un instrumento jurídico internacional— es una reciprocidad de intereses basada en la posición de poder económico de cada parte y en las expectativas de poder futuro que el proyecto representa para cada asociado. Dicha reciprocidad de intereses es percibida como un flujo continuo y balanceado de ventajas y desventajas que el proyecto irá produciendo para cada parte a medida que evolucione.

La negociación del proyecto es sólo el principio de un proceso continuo de negociación que se entabla entre los asociados para concretar en la realidad el modelo de relaciones recíprocas privilegiado. Para ello se crea un mecanismo institucional que ha de ser funcional en la medida que permita en forma continua la concertación de intereses y su formulación en normas jurídicas. Se debe tener en cuenta el carácter dinámico de un proceso de integración o de cooperación internacional, ya que el mismo sufre las consecuencias de los cambios que se operan en el contexto económico y político —internacional y nacional de cada parte— y de los que la concreción misma del proyecto va operando en ese contexto. Por eso puede sostenerse que la clave del mecanismo de concertación ha de ser su capacidad para mantener a través del tiempo la reciprocidad de intereses que sustenta al proyecto y a su ordenamiento jurídico, ya que, de producirse una ruptura de la misma en perjuicio grave del interés nacional de un Estado participante, puede presumirse que quien se estima perjudicado actuará, en última instancia, en función de la salvaguardia de su interés nacional lesionado y que, en caso de no lograr dentro del marco de la asociación un restablecimiento de dicha reciprocidad de intereses, podrá llegar a considerar roto el vínculo asociativo y marginarse del proyecto. La presunción de que éste ha de ser el comportamiento de un Estado que se considera seriamente afectado en su interés nacional por la ejecución de un proyecto de integración o de cooperación internacional, está sólidamente respaldada por la experiencia histórica, que abunda en ejemplos.

Las características del proceso  continuo de negociación  que supone un proyecto de integración o de cooperación internacional estarán determinadas por una serie de factores, y entre otros: a)  por los objetivos comunes que se persiguen; b) por las modalidades del mecanismo institucional que se establezca y, en especial, la distribución de competencias que se efectúe entre los Estados asociados y  los  órganos de dicho mecanismo, y entre los órganos entre sí; c) por el número de países intervinientes y la facilidad de comunicación entre sus centros nacionales de decisión; d) por la importancia relativa de las relaciones económicas  recíprocas en el contexto de las vinculaciones económicas externas de cada asociado; y muy en particular, e) por las modalidades del  mecanismo  de desgravación comercial   que  se establezca.[4] Aparentemente, cuanto menor sea la automaticidad del mecanismo de desgravación, mayor será la intensidad del proceso de negociación, como se puede observar en  la experiencia de  la  ALALC en  materia de formación de las Listas Nacionales y de la Lista Común. Pero sobre todo en estos casos, resulta más difícil qué los asociados  atribuyan  competencias  y  capacidad de iniciativa a órganos técnicos comunes, pudiendo debilitarse así el mecanismo de concertación. La razón reside en el hecho de que sólo los países  miembros están en condiciones de determinar cuáles son los productos que pueden incorporar al proceso de desgravación, transformándose en los actores principales, si no únicos, de la negociación colectiva. En el caso de mecanismos de desgravación automática, las necesidades de negociación entre los Estados están más circunscriptas a la adopción de medidas correctoras de efectos no previstos o no deseados al programarse el mecanismo, o a la introducción de cambios en el proyecto a fin de adaptarlo a situaciones e intereses cambiantes, o a la adopción de medidas complementarias  que  permitan intensificar el proceso de desgravación o avanzar en los objetivos perseguidos por las partes en otras áreas de sus relaciones recíprocas. En estos casos, los Estados- no encuentran tantas dificultades para  fortalecer el  mecanismo de concertación atribuyendo competencias y capacidad de iniciativa a órganos técnicos comunes.

La idea misma de negociación continua o de concertación permanente de intereses nacionales excluye la concepción de la integración y de la cooperación internacional como un proceso lineal y automático. Por el contrario, dicha idea supone, como se afirma más arriba, la presencia constante del conflicto de intereses en las relaciones interestatales de integración o de cooperación. La concertación consiste, en última instancia, en lograr minimizar los efectos de los intereses opuestos, conflictivos, y maximizar los de los intereses complementarios, cooperativos, a fin de mantener la reciprocidad que justifica y sustenta el vínculo asociativo y permite lograr sus fines. Para ello se debe partir del reconocimiento de la existencia de fuerzas conflictivas que, como se afirmó antes, someterán constantemente al proyecto común a tensiones y que pueden, eventualmente, provocar su ruptura y fracaso. Esto lleva a considerar al conflicto no como una anormalidad, sino como algo normal en la vida de relación entre Estados, lo que implica no negar ni condenar el conflicto, sino intentar su regulación permanente. Y esto implica aceptar que en las relaciones internacionales, políticas o económicas, el problema no es el conflicto, sino el combate, o sea la manifestación violenta del conflicto.

Si se acepta la idea desarrollada precedentemente, parece lógico que para intentar en un caso concreto de asociación una respuesta a las preguntas de cómo encarar en la práctica situaciones derivadas de conflictos de intereses entre dos o más asociados, y las derivadas de la falta de adecuación entre el comportamiento real de uno o más asociados con lo prescripto por el ordenamiento jurídico interno de la asociación, es necesario previamente formularse al menos las siguientes preguntas: ¿cuáles son los objetivos y las características del proyecto o del programa que intentan llevar adelante los asociados? ; y ¿a través de qué tipo de mecanismos institucionales pretenden los asociados administrar dicho proyecto o programa? La historia de la integración europea es en tal sentido elocuente. En efecto, la idea de establecer una Corte de Justicia dentro del esquema institucional del Tratado de París surgió tan sólo cuando se tuvo una noción clara de cuáles serían las características y objetivos del programa inicialmente propuesto por el gobierno francés, y en qué forma se lo administraría. La Corte de Justicia, concebida básicamente sobre el modeló del Consejo de Estado de Francia, era la contrapartida lógica a la idea de la Alta Autoridad y al efecto jurídico de inmediatez previsto para las decisiones emanadas de la misma. [5]

Pero también sería necesario responder previamente a la pregunta de qué grado de perfeccionamiento se quiere atribuir a la estructura jurídica del proceso o, en otros términos, qué valor se desea atribuir a las normas jurídicas como pautas del comportamiento efectivo de los asociados. Las respuestas a esta última pregunta también pueden variar, y es indudable que en su formulación se deberá tener en cuenta la valoración de las reglas de derecho como pautas del comportamiento efectivo de los individuos dentro de cada uno de los países asociados. En algunos casos de asociación internacional, las reglas jurídicas sólo son normas de conducta que orientan en forma flexible, junto con otro tipo de reglas, el comportamiento real de los Estados. Se privilegia antes que nada la idea de reciprocidad de intereses, y en función de dicha idea se establece un marco de negociación continua en el que las reglas jurídicas son sólo un instrumento más que pueden utilizar los diplomáticos, es decir, los negociadores nacionales. Tal parecería ser el caso del GATT, por ejemplo. Resultan sumamente ilustrativas en tal sentido las conclusiones a las que arriba Robert Hudec al analizar dicha experiencia: "La clave para comprender el sistema legal del GATT es reconocer que el derecho del GATT ha sido diseñado y operado como un instrumento diplomático. Aunque el sistema legal del GATT tiene muchos puntos de contacto con los modelos nacionales, lo que lo separa de ellos es la preocupación constante por la "flexibilidad" — la insistencia en que las presiones coactivas de la ley sean aplicadas en forma controlada, que permita maniobrar en cada etapa del proceso. Para hacer efectiva esta flexibilidad, el GATT ha desarrollado formas y técnicas que trabajan en el sentido de suprimir el instinto natural del derecho de llegar a soluciones finales. La adjudicación y, en cierta medida, aun la legislación, no son los hechos terminales que se acostumbra buscar en sistemas legales más convencionales. Son, más bien, etapas de un proceso continuo en el que normalmente, en un momento dado, hay más de una respuesta en el aire y en el que ninguna respuesta es realmente final hasta que se vean los resultados —y aún así no se puede estar seguro".

"La preocupación por la flexibilidad ha producido un derecho que, en primer lugar, es muy difícil de interpretar. Los legos parecen tener menos dificultades con él que los juristas, probablemente porque no se ven estorbados por el conocimiento especializado del jurista sobre lo que hay que buscar".

"Esto puede explicar por qué el Secretariado del GATT no ha tenido casi nunca un funcionario legal entre su personal, y por qué generaciones de funcionarios del Secretariado han vivido con el convencimiento de que el GATT funciona mejor sin él".

"Esta flexibilidad ha dado origen, también, a un derecho que es, en un sentido directo e inmediato, el producto del consenso existente en el GATT en el momento. Por supuesto, todo empieza con la estructura legal formal — las obligaciones, los precedentes interpretativos, etc. Pero la forma en que estas fuentes se expresan en cada situación variará mucho, de acuerdo al sentimiento prevaleciente en la comunidad. Se debe esperar encontrar, en consecuencia, que el derecho del GATT sea de una calidad un tanto desigual, que cambie de cuestión a cuestión y, significativamente, de acuerdo a la época". [6]

Por el contrario, en otros casos, el proceso derivado de la asociación se mantiene ante todo como un proceso de derecho en el cual las partes o los Estados deben necesariamente adaptar su comportamiento a las normas jurídicas comunes. Este es el caso de las Comunidades Europeas. Para Walter Hallstein: "La Comunidad se basa en la ley, es una creación de la ley. El documento sobre el cual se sustenta es un tratado reconocido por el derecho internacional. Por tanto, no es el producto de una lucha por el poder que divida a los partidos en vencedores y vencidos. Se basa en un convenio libremente aceptado por hombres libres. En el cimiento de la Comunidad, y en el documento que la creó, se encuentra la ley que exige la constante renovación de ese acuerdo".

"Al mismo tiempo, la Comunidad es en sí misma un sistema legal. Nuestra labor cotidiana consiste en insuflar vida al esqueleto desnudo del Tratado de Roma. Este Tratado es nuestra "ley básica": nos da principios que guían nuestra tarea y normas fundamentales para nuestra conducta. Sin embargo, es menester dar a esas reglas constitucionales formas concretas, deben ser completadas y ampliadas por la legislación de la Comunidad. Ambas partes —el Tratado y la legislación de la Comunidad-requieren aplicación. Al dar a nuestra constitución forma concreta y al aplicar todo el cuerpo de leyes, es necesario observar normas legales. El poder no es el factor decisivo, y en esto reside nuestra fuerza". [7]

En el primer caso es aparentemente más importante mantener el vínculo asociativo aun cuando ello suponga que las reglas jurídicas sean solamente uno de los elementos reguladores de la conducta de las partes, y que eventualmente sea posible prescindir de ellas. Daría la impresión que lo que más se valora en caso de conflicto entre el comportamiento real de una parte y lo prescripto en la norma es el restablecimiento de la reciprocidad de intereses como sustento del vínculo asociativo, y no el restablecimiento del orden jurídico presuntamente violado.

En cambio, en el segundo caso se supone que las normas jurídicas son, si no el único, el principal elemento de regulación de la conducta real de los asociados. Por cierto, ello no implica desconocer las limitaciones del derecho frente a las realidades del poder. Aun en el caso de las Comunidades Europeas se han manifestado dichos límites, especialmente en momentos de crisis agudas (por ejemplo, la desatada por el conflicto entre Francia y la Comisión en 1965). Pero se valora el respeto a las normas jurídicas en las relaciones entre los asociados, precisamente como la principal garantía para los intereses nacionales en juego. En otros términos, se valora la reciprocidad de intereses como sustento del vínculo asociativo, pero a la vez se considera que el respeto a la legalidad concebida con un criterio dinámico es lo que permite restablecer la reciprocidad de intereses afectada por la conducta contraria a derecho de un Estado miembro.

Se podría afirmar, entonces, que cuanto mayor es la complejidad del proyecto derivado del vínculo asociativo, y más comprometidos se encuentran los intereses nacionales de los países por el éxito o fracaso del proyecto común, existe una mayor necesidad de perfeccionar el sistema jurídico común. Y es en este caso que surge en forma clara la necesidad de establecer, en función precisamente de la salvaguarda de los intereses nacionales en juego, mecanismos de control jurisdiccional que aseguren la vigencia del derecho en las relaciones entre los asociados y en el comportamiento de los órganos comunes establecidos en función de los objetivos perseguidos.

Si frente al comportamiento contrario a derecho de uno de los asociados lo que interesa es restablecer el equilibrio de intereses recíprocos, aun a costa de la legalidad, o si por el contrario, lo que interesa es restablecer la reciprocidad de intereses a través del restablecimiento del orden jurídico violado, es algo que sólo puede ser determinado en cada esquema de integración o de cooperación concreto. No hay respuestas de validez universal. Lo que sí puede plantearse son dudas acerca de la viabilidad política a largo plazo de un proceso de integración económica, relativamente complejo por sus objetivos e instrumentos, y basado en el consenso de los Estados participantes, si no se logra una cierta valoración de lo jurídico en las relaciones entre las partes y en el comportamiento de los órganos comunes, así como un cierto perfeccionamiento de la estructura jurídica —en el sentido de maximizar su sistematización y claridad— y de los mecanismos de control de la legalidad.

¿Cuáles pueden ser las fuentes de conflicto en un proceso de integración o de coopera­ción económica internacional? Al clasificar dichas fuentes se esbozará una primera tipología de conflictos en estos procesos.

a) En primer lugar, debe tenerse en cuenta que los intercambios comerciales y, en general, las interacciones económicas son sólo un aspecto de la vida de relación entre un grupo de Estados que participa de un proceso de integración o de cooperación comercial, y sólo un aspecto de la totalidad de las relaciones externas de cada Estado. Un proceso de integración no opera en el vacío; se trata de un subsistema de relaciones particulares que se desarrollan en el contexto del sistema internacional parcial del cual forman parte los mismos países (por ejemplo CEE y sistema de Europa Occidental o de la Alianza Atlántica; ALALC o Grupo Andino y sistema latinoamericano de naciones, etc.). O sea, en otros términos, que el llamado proceso de integración es sólo un aspecto indisociable del funcionamiento de un fragmento del sistema internacional global y sólo concibiéndolo de tal forma es posible explicar su propia evolución Y es así que un enfrentamiento entre dos Estados participantes en un proceso de integración, originado en causas total o parcialmente ajenas al mismo, puede repercutir en su desarrollo. Por ejemplo, un cambio de sistema político o económico en uno de los Estados, que provoque una heterogeneidad ideológica o de personal dirigente en el grupo asociado no existente en el momento en que se elaboró el proyecto común; o un enfrentamiento originado en cuestiones territoriales o de población, o por intereses contrapuestos en cuanto al rol a desempeñar en el sistema internacional. Los procesos de integración de Europa y de América Latina ofrecen ejemplos en tal sentido. Es decir, son conflictos externos  a un proceso de integración pero que pueden repercutir, directa o indirectamente, desarrollando conflictos internos al mismo.

b) En segundo lugar, pueden distinguirse los conflictos internos al proceso de integración o de cooperación, que a su vez pueden ser clasificados en tres subtipos: de concepción, de aplicación y de organización.

i. Los conflictos de concepción son los originados en un distanciamiento entre la concepción global o parcial del proyecto y su formulación jurídica original con lo que alguna o todas las partes entiende luego que debe ser dicho proyecto, o que deberían ser los cambios a introducir en él, o las formas de encarar su evolución. En este caso, la fuente lejana del conflicto puede encontrarse en los orígenes mismos del proyecto, ya que no siempre lo que un grupo de Estados expresa jurídicamente que es su voluntad se adecua a la voluntad real de cada parte. Se puede producir así, desde el comienzo mismo de un proceso de integración o de cooperación, un distanciamiento entre la estructura normativa aceptada y la voluntad real de los actores. En otros casos el distanciamiento surge a medida que el proyecto se desarrolla. Ese distanciamiento, que se puede observar en ciertos casos en la historia de la integración de América Latina, entre estructura normativa y realidad, puede deberse ya sea a la inestabilidad política (quienes acuerdan las reglas son sustituidos en plazos cortos por actores con objetivos diferentes), o a la inestabilidad económica (cambio de actitud frente a los objetivos previamente definidos, como consecuencia, por ejemplo, de un cambio en la coyuntura económica nacional e internacional), o a cierta tradición tendiente a la "utopía legislativa" (definición -de buena fe- en el plano normativo de metas ideales que no han sido confrontadas con la realidad), que a su vez puede deberse a la imposibilidad de definir intereses nacionales a largo plazo en materia económica y política (falta de proyectos nacionales a largo plazo o imposibilidad de establecerlos), o a una actitud excesivamente pragmática en materia de política internacional, que podría denominarse "cinismo legislativo" (firmar acuerdos que de antemano se sabe que no se han de cumplir, pero que constituyen un instrumento coyuntural útil en las relaciones con otros países), o a una combinación de algunos de estos factores.

Es común, asimismo, el surgimiento de un conflicto como consecuencia de que una parte entiende que los efectos del proyecto en su economía no se producen en la medida esperada. Se debe tener en cuenta que, como se señalara antes, a veces un país entiende que existe una reciprocidad de intereses que justifica el vínculo asociativo sólo en función de las expectativas a mediano y largo plazo que genera el proyecto. Cuando se trata de un proyecto de integración o de cooperación comercial, dichas expectativas podrían referirse a un aumento de la participación en el comercio recíproco y, eventualmente -según sea la naturaleza del proyecto- a una mayor localización de industrias dentro de su propio territorio.

Estos conflictos de concepción suelen manifestarse a través de un cuestionamiento formal o de hecho -incumplimiento reiterado y abierto de normas- de los objetivos o de las reglas básicas pactadas.

La esencia de este tipo de conflictos reside en el hecho de que una o varias partes entienden que el proyecto común, en su estado actual, ha dejado de satisfacer sus intereses nacionales.

ii. Los conflictos de aplicación surgen cuando una parte considera que otra no cumple ciertas reglas comunes y de esta forma impide lograr los efectos perseguidos por las reglas de liberación del comercio con respecto a un producto o a un grupo de productos, o por las reglas relacionadas con la liberación de factores de la producción, o por los instrumentos de armonización de políticas internas o externas. Puede ser el caso de un Estado que con su comportamiento, legal o ilegal, anula o disminuye los efectos comerciales previsibles de una regla determinada, distorsionando las condiciones de mercado, o impidiendo lisa y llanamente la entrada de un producto exportado por otra de las partes. O puede suceder que una parte exporte productos falseando las reglas de juego acordadas (dumping u otras prácticas desleales de comercio, etc.). Y tales distorsiones pueden presentarse también con respecto a la circulación de capitales, de servicios y de personas, en el caso que se hubiera aceptado su liberación. También puede ser el caso de una parte que se niega en forma abierta o encubierta a aplicar instrumentos de armonización de políticas, por ejemplo de transportes, o tributaria o de comercio exterior. En estos casos, el potencial conflictivo de una situación concreta suele estar determinado por el monto del perjuicio económico ocasionado a una parte por el comportamiento de otra, o por la frecuencia de dicho comportamiento, o por el tipo de producto o de factor afectado.

A mayor daño estimado, o a mayor frecuencia de una determinada situación, mayores son las posibilidades de que una parte entienda que se ha producido, en su perjuicio, una ruptura de la reciprocidad de intereses que sustenta al proyecto y al vínculo asociativo.

iii. Por último, cabe señalar la posibilidad de conflictos de organización originados en el funcionamiento del mecanismo institucional. Este está compuesto por órganos con funciones específicas y entre los cuales se distribuye el ejercicio de las competencias atribuidas a la organización. A su vez, puede existir una distribución de competencias entre los órganos comunes y los órganos nacionales también llamados a ejercer competencias en función del proyecto común. [8]

Los conflictos pueden producirse entre un Estado miembro y un órgano, entre dos Estados miembros con respecto al mecanismo en sí, o entre dos o más órganos. Pueden deberse a una disidencia fundamentada en intereses o puntos de vista antagónicos relacionados con aspectos tales como la competencia de los órganos, el personal que los compone, su financiamiento, etcétera.

Resulta importante tener presente, en relación a los tipos ii. y iii. de conflictos, que en la práctica pueden encubrir un conflicto que afecté a la concepción misma del proyecto, o que su repetición en el tiempo sin que se les brinde solución que se estime satisfactoria puede conducir a un conflicto de concepción. Por otro lado, puede darse una situación en que una de las partes estime que se trata de un conflicto de tipo ii. o de tipo iii. y que la otra u otras estimen que se trata de un conflicto de concepción.

Desde otra perspectiva, se pueden distinguir los conflictos según sean de intereses políticos o económicos, o legales. Los conflictos de intereses económicos o políticos suponen una confrontación más o menos pronunciada entre dos o más asociados en relación a algún aspecto del programa común. No se cuestiona necesariamente el cumplimiento de normas pactadas, sino que el enfrentamiento se puede deber a diferencias de criterios de cómo encarar una determinada situación o de cómo regular determinado aspecto de sus relaciones. Son conflictos que están más centrados en la etapa de creación normativa que en la de aplicación del derecho. Por ello este tipo de conflictos se pone en evidencia particularmente en el proceso de elaboración de decisiones dentro del mecanismo institucional de una asociación.

Los conflictos legales surgen cuando aparentemente un Estado, o un órgano común, no ajusta su comportamiento a la norma y se estima que ha ocasionado así una ruptura del orden jurídico interno de la asociación. En realidad, en este caso se lo puede visualizar como un conflicto entre un Estado o un órgano común y el ordenamiento jurídico interno derivado del vínculo asociativo. Cuanto más evolucionado es el ordenamiento jurídico e institucional del proceso de integración, menos posibilidad existe de considerar a este tipo de conflictos como "conflictos bilaterales" entre Estados, y más se los tiene que analizar como enfrentamientos entre un Estado miembro (o un órgano) y la organización internacional: el papel de otro Estado o de otro órgano, en estos casos en que se considera que un Estado o un órgano no cumple con las obligaciones impuestas por el ordenamiento jurídico interno de la asociación, es desencadenar un procedimiento con el objetivo de constatar dicho incumplimiento y extraer las consecuencias jurídicas que para el caso prevé el mismo ordenamiento jurídico. Es el caso de la CEE, según los artículos 169, 170, en cierta forma el 173, y el 175.

En cambio, en el caso de esquemas de asociación menos evolucionados y complejos la situación es casi similar a la que se plantea en las relaciones interestatales no institucionalizadas, en las que es muy difícil determinar cuándo un conflicto es político y cuándo es legal. [9]

Como señala de Visscher: [10] " un mismo diferendo puede aparecer claramente jurídico para el hombre de derecho que no lo ve sino desde el punto de vista de la aplicabilidad de las normas, y netamente político en la óptica de los gobiernos que, sin cuestionar esa apreciación jurídica, no consienten, sin embargo, en desprenderse de la protección personal de los intereses comprometidos".

Íntimamente ligada a este punto está la noción de justiciabilidad, que también tiene un carácter relativo. Siempre siguiendo a de Visscher, " para el hombre de derecho: "la justiciabilidad depende de un criterio objetivo: es la aptitud de un diferendo para ser reglado sobre la base de principios de derecho. En la óptica del político, un diferendo aparece como justiciable o no justiciable según que la relación más o menos íntima que presenta con el interés del Estado permita o impida a éste desprenderse, por su parte, de su decisión personal y discrecional. Un gobierno puede, desde un punto de vista político, negarse a someter un diferendo al reglamento judicial, sin por ello cuestionar la existencia de reglas de derecho imponibles al juez".

Por eso en ese tipo de asociaciones los Estados prefieren preservar el control de la decisión sobre si un conflicto es justiciable o no, resistiéndose al desencadenamiento automático de un mecanismo que asegure la vigencia del derecho en sus relaciones, y menos de un mecanismo jurisdiccional, sea arbitral, administrativo o judicial. Los conflictos mantienen el carácter de confrontación bilateral entre Estados soberanos, en la que el marco institucional de la asociación es considerado un ámbito de negociación y eventualmente se acepta la multilateralización del conflicto como un arma más de la negociación (aumentar la presión sobre la otra parte).

Pero es necesario tener en cuenta, sin embargo, que aun en el marco de una asociación perfeccionada y compleja, en todo conflicto legal entendido como enfrentamiento entre el comportamiento real de un sujeto de derecho y el ordenamiento jurídico respectivo, es posible que exista subyacente algún grado de confrontación de intereses económicos o políticos. Y cuando se trata de una confrontación de intereses importantes la que desencadena el conflicto legal, es muy probable que, aun en el caso de las Comunidades Europeas, los Estados se nieguen de hecho a aceptar la intervención de un órgano jurisdiccional, o a acatar su decisión.

El hecho de que en la práctica pueda ser difícil establecer la distinción entre conflicto de intereses y conflicto legal, y que esta dificultad pueda llegar a plantearse aun en esquemas de asociación evolucionados y complejos, sugiere la conveniencia de privilegiar la distinción de todo tipo de conflicto interno a una asociación, es decir los de concepción, los de aplicación y los de organización, según sean justiciables o no justiciables, es decir, según sea su aptitud para ser reglados conforme a derecho (de Visscher).

Sin embargo, parecería imposible, salvo que se acepte la idea del "gobierno de los jueces", aceptar la justiciabilidad de los conflictos de concepción. En cambio, es más claro que los conflictos de aplicación y los de organización son susceptibles de clasificarse en justiciables o no, pero en realidad la respuesta sólo podrá ser dada en cada caso concreto, en el que, según sean las circunstancias, los Estados o el órgano común competente podrán hacerlo de acuerdo a criterios subjetivos (políticos) u objetivos (jurídicos). El ordenamiento jurídico de la asociación puede llegar a prever la justiciabilidad, en principio, de ese tipo de conflictos, pero la decisión final ante el caso concreto dependerá de la valoración correcta del peso respectivo de los criterios políticos y jurídicos. Es ése, quizás, el momento culminante de la tensión derecho y poder, que caracteriza toda relación internacional de cooperación institucionalizada o de integración.

Por último, también parece posible que en un caso concreto de conflictos de aplicación o de organización se puedan distinguir elementos justiciables y elementos no justiciables, abriendo la posibilidad de encarar conforme a derecho sólo aspectos parciales del conflicto. [12]

Supuesto el caso que en un esquema de integración o de cooperación económica se produzca algún tipo de conflicto de los identificados en el apartado anterior, a través de qué mecanismos se los puede encarar a efectos de lograr su solución? Para intentar una respuesta a esta pregunta, sobre la base de la experiencia histórica de las organizaciones internacionales existentes, es necesario previamente aclarar qué se puede entender por "solución" de un conflicto.

Si el efecto principal de un conflicto es la ruptura —potencial (caso de conflicto de concepción) o actual— de la reciprocidad de intereses que sustenta el vínculo de asociación (en el caso de un conflicto de organización, se trataría más bien de la ruptura del equilibrio de competencias entre los órganos de la asociación o entre éstos y los Estados miembros), con o sin ruptura de la legalidad, se puede afirmar que un conflicto se soluciona cuando se restablece dicha reciprocidad de intereses, o cuando desaparece la amenaza a la misma. Como se dijo antes, según sea la valoración implícita o explícita del derecho en las relaciones entre los asociados, cuando exista ruptura de la legalidad podría ser necesario el previo restablecimiento de la misma para lograr, a través de ella, restablecer la reciprocidad de intereses.

En otros términos, desde el punto de vista de la subsistencia del vínculo asociativo, o de su viabilidad a largo plazo, lo que interesa es eliminar los efectos reales o potenciales de un conflicto. Un criterio formalista ortodoxo puede hacer perder de vista, por ejemplo, que es imaginable una situación en que se restablece la legalidad pero no así la reciprocidad de intereses, y en tal caso es dudoso que se pueda considerar solucionado un conflicto.

Saber cuál es el método más apropiado para obtener ese tipo de solución de conflictos en un esquema concreto de asociación dependerá —como se dijo antes— de sus objetivos, de sus características y, en particular, del tipo de mecanismo institucional existente. Es imposible una respuesta en abstracto. Pero también dependerá del tipo de conflicto que se debe encarar. Y para ello podría ser de utilidad la clasificación presentada en el apartado anterior.

Es necesario recordar que el mecanismo institucional de un esquema de integración o de cooperación económica puede estar compuesto, según sea su complejidad, por algunos de los siguientes tipos de órganos o todos ellos: órganos intergubernamentales integrados por representantes de los Estados miembros, órganos técnicos o administrativos integrados por funcionarios independientes de los gobiernos, y órganos jurisdiccionales, de tipo arbitral o judicial. Entre estos órganos se distribuyen, por lo general en el instrumento jurídico constitutivo de la asociación, las funciones de preparar decisiones, adoptarlas, velar por su aplicación, y asegurar la vigencia del derecho. El número y tipo de órganos, su composición (por ejemplo, un órgano técnico puede ser colegiado o unipersonal), la forma en que se distribuyen las funciones entre los mismos, el sistema de adopción de decisiones en el órgano de decisión final (mecanismos de votación), y el efecto jurídico de las decisiones que se adopten (mediatez o inmediatez), serían otras tantas variables que, según sea la forma en que se combinen (y es posible imaginar múltiples variantes), darían por resultado distintos tipos de mecanismos institucionales.

Teniendo en cuenta el tipo de órganos que puede componer un mecanismo institucio­nal, y teniendo en cuenta el tipo de conflictos que se puede presentar en un esquema de integración o de cooperación económica, es posible sostener que la función de solución de conflictos presenta las siguientes alternativas en cuanto al tipo de órganos que la puede ejercer:

Clasificación de conflictos y de tipo de órganos intervnientes en su solución

a. Conflictos de concepción: como se sostuvo antes, se trata de conflictos no justiciables. Este tipo de conflictos puede presentarse en forma potencial o actual. Se manifiesta particularmente en el proceso de elaboración de nuevas decisiones, o frente a propuestas o insinuaciones de cambios totales o parciales en el proyecto común. La función de solución de conflictos coincide en este caso con la de concertar intereses, que es de la esencia de todo mecanismo institucional en un proceso de integración o de cooperación. Dicha función puede ser ejercida por uno o más órganos intergubernamentales en forma exclusiva; por uno o más .órganos intergubernamentales con la asistencia o asesoramiento de uno o más órganos técnicos o administrativos; o en forma conjunta por uno o más órganos técnicos con poder de iniciativa y uno o más órganos intergubernamentales con poder de decisión final. En ciertos casos, es posible imaginar que dicha función de concertación se ejerza en forma exclusiva por uno o más órganos técnicos con poder de iniciativa y de decisión final, pero en consulta con los Estados miembros. También es posible imaginar que para este tipo de conflictos se recurre a un órgano jurisdiccional para pedirle opinión consultiva desde el punto de vista jurídico.

b. Conflictos de aplicación:
i. caso en que se los considera como no justiciables: las alternativas son las mismas que en el caso a), aun cuando el hecho de que se cuestione la interpretación y aplicación de normas jurídicas justifica una tendencia a la formación de órganos técnicos ad hoc o permanentes para efectuar un examen desde el punto de vista técnico y jurídico del conflicto;

ii. caso en que se los considera como justiciables: en este caso se recurre a alguna de las variantes conocidas de mecanismo jurisdiccional, y las variables que permitirían elaborar una tipología de mecanismos jurisdiccionales podrían ser: según su naturaleza arbitral o judicial; según su carácter interno o externo a la organización (por ejemplo en los casos en que se prevé el recurso a la Corte Internacional de Justicia); según que funcione en forma permanente o se lo constituya en cada caso; según el grado de automaticidad del recurso al mecanismo; según el grado de complejidad y formalismo del procedimiento ante el mecanismo; según el efecto jurídico de su pronunciamiento (por ejemplo, constatar violación al ordenamiento jurídico; anular un acto; sancionar, etc.).

c) Conflictos de organización: se presentan las mismas alternativas que en b). El estudio empírico realizado por el INTAL ha estado basado exclusivamente en los que se han denominado en el apartado 3  conflictos de aplicación, con especial referencia a los que se producen como consecuencia de la aplicación de reglas de libre comercio. También se ha observado, como se señalara más arriba, la experiencia de otras organizaciones, recurriendo para ello a fuente documental y testimonial, y  a estudios realizados por otros especialistas. [13]  Se ha tenido en cuenta asimismo la experiencia de las Comunidades Europeas sobre los distintos tipos de conflictos internos señalados en el apartado 3. [14].

¿Qué se puede observar en dichas experiencias acerca de cómo se encaran en la práctica los llamados conflictos de aplicación?

a) Recuérdese que un conflicto de aplicación, de índole comercial por ejemplo, implica un distanciamiento entre el efecto producido sobre la circulación de productos por el comportamiento de una o más partes asociadas y el efecto supuesto por el proyecto de integración o de cooperación. Dicho distanciamiento afecta el interés de una o varias de las partes, y esta afectación es susceptible de ser medida en términos económicos. Pero no necesariamente el distanciamiento implica un acto ilegal o una ruptura del ordenamiento jurídico. Puede ocurrir que, sin dejar de cumplir las prescripciones de las reglas formales o aprovechando insuficiencias de las mismas (por ejemplo, en materia de requisitos de origen o en la aplicación de cláusulas de salvaguardia), una parte distorsione con su comportamiento el efecto comercial previsto, e introduzca una alteración leve, potencialmente grave, o grave en la reciprocidad de intereses que sustenta al proyecto común.

Frente a una situación de este tipo, se observa, en los casos de asociaciones menos complejas y perfeccionadas, que las partes prefieren encararla a través de la negociación, que puede ser, según el caso, bilateral entre las partes directamente interesadas, o multilateral en el marco institucional común.

Por lo general, cuando un Estado toma conocimiento de un comportamiento de otro Estado que estima puede significarle un perjuicio en su comercio actual o futuro con el mismo, y que es contrario a lo previsto en el proyecto de integración o cooperación, lo común es que entre en comunicación directa con su gobierno a efectos de obtener un cambio de comportamiento. Esta etapa de la negociación bilateral directa suele efectuarse ya sea por un contacto entre las respectivas administraciones a través de canales diplomáticos, o por un contacto que se entabla en el seno de los órganos comunes de integración o de cooperación, o en el marco de un mecanismo bilateral permanente como puede serlo una Comisión Mixta de Comercio. El recurso a una vía u otra parece depender de cuál es, en un momento concreto, el medio más rápido y eficaz de comunicación entre los dos Estados. En el caso de la ALALC, la existencia de comisiones mixtas de comercio entre algunos pares de países con importante comercio recíproco hace que, muchas veces, se prefiera esta vía al contacto entre los representantes permanentes en el CEP.

Con frecuencia, la negociación directa, en cualquiera de los ámbitos en que se establezca, suele continuar aun cuando la cuestión haya sido formalmente planteada en el mecanismo multilateral de integración o de cooperación.

En los casos de asociaciones más perfeccionadas y complejas, la posibilidad de comunicación directa entre los Estados interesados, en una situación de ese tipo, se complementa con el poder de control que tienen los Estados miembros y algún órgano común para desencadenar un procedimiento de constatación del incumplimiento de sus obligaciones por otro Estado miembro (por ejemplo, artículos 169 y 170 del Tratado de Roma).

b) El planteamiento de la cuestión en un órgano del mecanismo institucional de la asociación —precedido o no por negociación bilateral directa— suele revestir un grado de formalidad variable, según sea la organización de que se trate pero, por lo general, predomina la informalidad. En ocasiones el planteamiento mismo del caso es multilateral, pues son varios los Estados que se consideran afectados. En los casos de asociación poco perfeccionada y poco compleja, la presentación suele hacerse en uno de los órganos de representación intergubernamental, ya sea por escrito o verbalmente, dado que en estas asociaciones es difícil que se otorgue a un órgano común competencias de control de cumplimiento de sus obligaciones por los Estados miembros.

Pero no siempre el planteamiento de una cuestión a nivel multilateral elimina el carácter bilateral del conflicto. Nuevamente, esto depende, como se señalaba antes, del grado de perfeccionamiento y complejidad de la asociación: es decir, no en todas las asociaciones se consideran estos conflictos como producidos entre un Estado y el conjunto de los Estados asociados, o sea la organización común. Cuando es así, la verdadera multilateralización del conflicto, es decir, el hecho de que los otros países efectivamente se interesen, dependerá de la importancia que el mismo pueda tener para las otras partes, sea por la posibilidad de escalamiento a un conflicto mayor que comprometa la suerte del proyecto común, sea por el precedente que puede significar la forma en que se resuelva ese caso concreto, o porque el comportamiento cuestionado puede afectar directa o indirectamente a corrientes multilaterales de comercio.

En el caso de la ALALC, por ejemplo, al no ser muchos los productos que se ofrecen simultáneamente por dos o más países, el interés por un problema que pueda afectar sólo a un producto determinado queda limitado al país que está en condiciones de exportarlo y que había negociado oportunamente su inclusión en una Lista Nacional. Se debe tener en cuenta, por otra parte, que por el grado de concentración del comercio intra-ALALC en unos pocos países y por el carácter marginal que tiene este comercio para casi todos los países del esquema, éste ha sido concebido durante mucho tiempo más que como un esquema multilateral de comercio (en que todos están interesados en lo que pasa a todos), como un pool de esquemas bilaterales. Esa concepción de la ALALC como una especie de GATT regional se observa en el proceso de negociación del Tratado de Montevideo y en la interpretación sui géneris, para lo que normalmente es una zona de libre comercio, que se dio durante mucho tiempo al juego de la cláusula de la nación más favorecida en el programa de liberación. [15]

Para el Estado afectado, el interés que pongan en su caso todos los asociados puede constituir un elemento de presión favorable al cambio de comportamiento del otro Estado. Esto es particularmente importante cuando las relaciones de poder son muy desiguales entre los distintos asociados, y un Estado pequeño, con baja participación en el comercio total del grupo y con pocos productos de exportación, ve perjudicados sus intereses por una medida restrictiva o discriminatoria de un Estado grande, con alta participación en el comercio total y que es el principal comprador del producto afectado. La capacidad de presión que tiene el Estado pequeño sólo puede incrementarse con el concurso de los otros asociados, quienes en conjunto pueden aun llegar a la aplicación de medidas efectivas de retorsión o considerar cuestionada la totalidad del proyecto. Este tipo de consideración llevó a las Partes Con­tratantes del GATT a aprobar la Decisión del 5 de abril de 1966, con el objeto de adaptar el procedimiento previsto en el artículo XXIII del Acuerdo a la situación de los países en vías de desarrollo.[16]

c) El tratamiento de la cuestión en el seno del órgano competente suele carecer, por lo general, de formalidades excesivas. Una vez que se multilateraliza el tratamiento del caso, se intenta evitar el enfrentamiento directo entre las partes, y para ello se suele tratar el asunto como un "problema" común —como en el caso del Mercado Común Centroamericano— más que como una controversia formal. El enfoque tiende a ser más técnico o político que jurídico y, como se dijo antes, se trata de mantener abierta en forma permanente la vía del entendimiento bilateral. Sobre todo en el GATT y en la ALALC, se observa que aun cuando el conflicto surja como consecuencia de la violación abierta de una norma legal concreta, los argumentos de tipo jurídico suelen ser utilizados, a veces, sólo con un carácter instrumental, sin pretender llegar hasta las últimas consecuencias en la controversia legal propiamente dicha.

Para facilitar el proceso de concertación de intereses es común que el órgano intergubernamental, antes de pronunciarse sobre el fondo de una cuestión, acuda a un órgano técnico permanente o a un grupo técnico especialmente creado al efecto, para que examine los antecedentes del caso y emita su opinión. Esta práctica no se observa en la ALALC, ya que en muy pocas oportunidades se ha acudido a la opinión de la Secretaría Ejecutiva. En la ALALC se prefiere examinar la cuestión en grupos de trabajo de la Conferencia o del Comité Ejecutivo Permanente. En el Mercado Común Centroamericano, en cambio, es frecuente dar participación a la SIECA o al ICAITI, a quienes se solicita informes técnicos. Es en el GATT donde este método —que parecería ser esencial al proceso de concertación de intereses— se ha desarrollado más, a través de la formación del "panel" integrado por técnicos —normalmente miembros de delegaciones nacionales ante el GATT- designados en su carácter personal, y en cuyo seno se escucha a las partes, se examina el problema y se prepara un informe a las Partes Contratantes, el que presenta el compromiso logrado o constata la violación de sus obligaciones por una de las partes o hace recomendaciones para encarar la cuestión. Esa idea se institucionaliza en el caso de la Convención de Estocolmo en sus artículos 31 y 33. [17]

En el caso del Mercado Común Centroamericano es corriente que en el seno del Consejo Ejecutivo se escuche la opinión de - las empresas interesadas en el caso. Tal posibilidad no existe en la ALALC.

1. Muchas veces un caso deja de ser tratado por los asociados pues se ha logrado un acuerdo directo entre las partes afectadas, o la reclamante deja de estar interesada en él, o reconoce de hecho la imposibilidad de seguir reclamando un cambio de comportamiento de la otra parte, teniendo en cuenta las relaciones de poder existentes o alguna situación interna del país reclamado, así como la falta de interés de los otros asociados. Otras veces el órgano competente llega a efectuar una recomendación tendiente a provocar la eliminación de la medida discutida o a cambiar el comportamiento controvertido. En ciertos casos, como se ha observado en la experiencia del MCCA y de la ALALC, más que la solución del conflicto, lo que surge como consecuencia de él es la necesidad de cubrir un vacío de la reglamentación para evitar la repetición de casos similares. Es difícil, en cambio, que se llegue a adoptar una medida de retorsión contra la parte causante del enfrentamiento, y menos aún que esa medida revista la forma de sanción.
   
   
2. Aún cuando se haya previsto el funcionamiento de un mecanismo jurisdiccional no es común que los Estados recurran al mismo. En el caso de la ALALC, por ejemplo, y aunque se trate de un sistema con las características del mecanismo provisorio de solución de controversias (en realidad mucho más próximo al sistema del comité examinador de la Convención de Estocolmo que a un mecanismo jurisdiccional), nunca ha sido utilizado, a pesar de que desde su aprobación se han producido distintas situaciones de conflicto.

En lo que respecta a la Comunidad Económica Europea, son pocos los casos en que se ha llegado a la Corte por aplicación de los arts. 169 y 170, y casi siempre lo ha sido por acción de la Comisión y no de otro Estado miembro. Se observa que, tanto en el Tratado como en la práctica, el sistema de restablecimiento del orden legal presuntamente afectado por el comportamiento contrario a derecho de un Estado miembro reposa más sobre la función de concertación de la Comisión que sobre la función jurisdiccional de la Corte de Justicia. Sin embargo, se puede pensar que la sola posibilidad de acudir a la Corte puede tener un efecto disuasivo sobre los Estados para evitar incumplimientos a sus obligaciones, al menos cuando no están en juego intereses nacionales vitales. En el caso de la Comunidad de África Oriental, la Corte, si bien prevista, nunca ha sido integrada.

Del análisis de las experiencias de integración económica y de cooperación comercial abarcadas en este estudio y, en particular, del de la experiencia del Mercado Común Centroamericano, resulta claro que las principales dificultades que se plantean para encarar los llamados "conflictos de aplicación" se presentan en aquellos casos en que, por defectos del mecanismo de concertación o por falta de claridad y definición del proyecto de integración, existe en forma latente un "conflicto de concepción" que traba el desarrollo del proceso. Es por ello que en dichos casos el problema no consiste sólo en encontrar un sistema eficaz para la superación de "conflictos de aplicación", o en asegurar su correcto funcionamiento, sino en profundizar el análisis de las causas que explican la repetición de un comportamiento contrario a derecho por parte de un país miembro o del conjunto de ellos. Se ha podido observar que cuanto mayor es la falta de claridad del proyecto de integración, o cuando no se han previsto mecanismos que operen como "válvulas de escape" para la salvaguardia del interés nacional (por ejemplo, cláusulas de salvaguardia), mayor es la tendencia de una parte que se considera afectada por el desarrollo del proceso a incurrir en violaciones a las normas pactadas, generando así "conflictos de aplicación".

Frente a situaciones de este tipo la única alternativa clara a la ruptura o a la congelación del proceso parece ser el encarar en forma decidida el "conflicto de concepción" a efectos de replantear el proyecto común en términos tales que todas las partes consideren que se ha restablecido la reciprocidad de intereses.

[1] Ver en revista Derecho de la Integración. N° 3, INTAL, Buenos Aires, octubre de 1968. p. 138 y ss. sobre el reglamento de solución de conflictos vigente a partir de 1968 en el MCCA: ver, asimismo. Derecho de la Integración N° 4, p. 141 y ss. Sin embargo, se consideró conveniente introducir una sección del capítulo segundo para presentar los principales antecedentes y características del Reglamento sobre Procedimientos para Resolver Conflictos vigente en el MCCA.

Ver el mecanismo provisorio y el protocolo de solución de controversias en la ALALC, en revistas Derecho de la Integración N° 1, INTAL, Buenos Aires, octubre de 1967, p. 185 y ss., y N° 2, INTAL, Buenos Aires, abril de 1968, p. 160. Para su análisis jurídico, ver PAOLILLO, Felipe, "La solución de controversias en la ALALC", en Perspectivas del Derecho Público en la segunda mitad del siglo XX (Homenaje a Enrique Sagagues-Laso) ed. Instituto de Estudios Administrativos, Madrid, 1969, p. 769 y ss.

[2] Cf. PEÑA, Félix, "Proyecciones institucionales del Grupo Andino", en Revista de la Integración. N° 2. INTAL. mayo 1968, pp. 132 y ss

[3] En el caso del Mercado Común Centroamericano el origen del proyecto es distinto, y en el mismo tiene un papel de importancia la CEPAL, junto al de los Estados participantes

[4] Si se insiste en hacer referencia tanto a los proyectos de integración como a los de cooperación comercial internacional es porque se entiende que estas consideraciones son igualmente válidas para proyectos como los de las Comunidades Europeas, e! Mercado Común Centroamericano, la ALALC y el GÁTT, entre otros

[5] Cf. REUTER, Paul, La Communaute Européenne du Charbon et de l'Acier. París. LGD1. 1953, especialmente p. 53; VALENTINE, D.G., The Court of Justice of the European Communities, Londres, Stevens & Sons, 1965, pp. 1 a 5; exposición del Sr. Maurice Lagrange en la reunión del Grupo de Trabajo, Guatemala, 3 al 5 de abril de 1972, corroborada por el profesor Walter Müch, ambos vinculados a la negociación del Tratado de París que instituyó la CECA.

[6] Cf. HUDEC, Robert, "El Sistema Legal del GATT: Jurisprudencia Diplomática", en revista Derecho de la Integración, N° 8, INTAL, Buenos Aires, abril de 1971, pp. 65 y 66; en general la presentación del señor H. van Tuinen.en la reunión del Grupo de Trabajo de Guatemala, 3-a 5 de abril de 1972, coincide con esta opinión acerca del papel del derecho en el GATT.

[7] Cf. HALLSTEIN, Walter. La Unificación de Europa. 1NTAL, Buenos Aires, 1966, pp. 92 y 93: en el mismo sentido las presentaciones del profesor Walter Müch y del señor Maurice Lagrange en la reunión del Grupo de Trabajo de Guatemala.

[8] Ver por ejemplo el caso de las Comunidades Europeas, en PESCATORE. Pierre, "Distribución de competencias y de poderes entre los Estados miembros y las Comunidades Europeas", en revista Derecho de la Integración, N° 1, INTAL, Buenos Aires, octubre de 1967, pp. 108 y ss.; y el caso de la ALALC, PAOLILLO. Felipe, "Repartición de competencias y poderes entre la ALALC y los Estados miembros", en revista Derecho de la integración, N° 2, INTAL, Buenos Aires, abril de 1968, pp. 20 y ss

[9] Sobre este tema la bibliografía en derecho internacional es muy amplia. Ver por ejemplo SERENÍ, Angelo Piero, Diritto Internazionale, t.l. Milán, Giuffre, 1966, pp. 92 y 91, y la nota N° 1 de p. 92; y t.4, pp. 1591 y ss., y en particular, la bibliografía de la nota 1 de p. 1591. Sobre el tema de los conflictos en las organizaciones internacionales, ver COT, Jean Pierre, La Conciliaüon Internationale,París, Pcdone. 1968, y en particular las pp. 256 a 258. Con respecto al tema de los conflictos originados en el enfrentamiento entre el comportamiento real de un Estado o un órgano común y el ordenamiento jurídico de una organización internacional: SEYERSTED, Finn, "Settlement of interna! disputes of intergovernmental organizations by internal and external courts", publicado en Zeitschrift für auslándisches óffentliches Recht und Vólkerrecht, vol. 24, Nº 1, febrero de 1964; y BINDSCHEDLER, Denise, "Différends relatifs au statut d'un organismo international", en RCADI, v. II, 1968.

[10] Cf. DE VISSCHER, Charles, Théories et Réalités en Droit International. París, Pedone, 1960. p. 101.

[11] op. cit. pp. 446 y 447.

[12] Cf al respecto SERENÍ, Aldo, op. cit. pp. 1592 y 1593 y nota 2 de la p. 1593. Para Serem. "una controversia é justiciable o non-justiciable a seconda che vi sia o meno l'assenso delle partí di sottoporre la controversia a regolamento giudiziario (che puó essere anche ex aequo et bono): puó aversi quindi una controversia giuridica che non sia justiciable ed una controversia politica che lo sia. Si suole daré il nome di "controversia complesse o miste" (différends complexes) a quelle controversie che sonó giuridiche per taluni aspetti e polinche per altri". Cita en apoyo de esta afirmación la Convención de Estrasburgo del 29 de abril de 1957. art. 18: "En cas de différends complexes, dont certains éléments relévent de la conciliation et d'autres de réglement judiciaire, chaqué Partie au différend aura le droit de demander que le réglement par voie judiciaire des éléments juridiques du différend precede la procédure de conciliation".

[13] Cf. por ejemplo, sobre la Asociación Europea de Libre Comercio, SZOK.OLOCZY-SYLLABA. Adrienne, "AELC: La Solución de Controversias'", en revista Derecho de la Integración. N° 10, INTAL, Buenos Aires, pp. 65 y ss.; sobre la Comunidad de África Oriental. AKIWUMI, A. M. "La Solución de Conflictos en los Procesos de Integración Económica de África, con especial referencia a la comunidad de África Oriental", en la misma revista, pp. 77 y ss; y con respecto al GATT, VAN TUINEN, H.. "The Settlement of Disputes in the GATT", documento elaborado para la reunión del Grupo de Trabajo de Guatemala, 3 al 5 de abril de 1972. Ver también los estudios ya citados de SEYERSTED, Finn y de B1NDSCHEDLER, Denise, citados en la nota 9.

[14] Cf. MÜCH, Walter, "La mise en oeuvre du droit des Communautés Européennes dans les Etats Membres", documento elaborado para la reunión de Guatemala, y también ver bibliografía allí citada

[15] Ver al respecto PEÑA, Félix. "La cláusula de la nación más favorecida en el sistema jurídico de la ALALC", en revista Derecho de la Integración, N° 9, INTAL, Buenos Aires octubre de 1971. pp. 11 y ss

[16] Ver sobre esta Decisión la comunicación ya citada del señor VAN TUINEN, H. Cf. también DAM, Kenneth W., The GATT Law and International Economic Organization, Chicago, The University of Chicago Press, 1970, pp. 3b8 y ss.

[17] Ver SZOKOLOCZY-SYLLABA, Adrienne, op. cit. en nota 13