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INTRODUCCIÓN
Dos experiencias recientes merecen ser examinadas por el analista de
la vida internacional preocupado en el incremento del poder de negociación
de países en desarrollo. Una es la de la integración subregional
iniciada por los países andinos. La otra, la acción conjunta
del grupo de países productores y exportadores de petróleo.
En ambos casos, los países se agrupan para intentar en sus relaciones
con otros países y en particular con las grandes potencias, una
estrategia de revalorización de sus aportes al sistema económico
internacional y de cambio de las reglas de juego, formales e informales,
vigentes en las relaciones económicas entre naciones [1].
En el caso del Grupo Andino, el aporte que se tiende a valorar es el
de sus recursos naturales y el de su mercado actual y potencial, para
cuyo acceso los países miembros han fijado sus propias reglas comunes.
De tal forma intentan aumentar el poder de negociación del conjunto
de países dentro del sistema internacional parcial al que pertenecen
-el latinoamericano-, y dentro del sistema internacional global en sus
relaciones con las grandes potencias. En el caso de la OPEP, el aporte
que se intenta valorar es el de un producto relativamente escaso -el petróleo-
y que es -en el estado actual del conocimiento tecnológico-, esencial
para mantener el funcionamiento del aparato industrial de las grandes
potencias dentro de determinados niveles de precios.
Ambas experiencias parecerían señalar un camino de acción
ínter-nacional para países de escasos recursos de poder
dentro de un mundo que está sufriendo cambios profundos en su estructura
y funcionamiento como consecuencia del fin de la era de confrontación
nuclear y la emergencia de la era de confrontación industrial y
tecnológica? Esta estrategia de revalorización de grupos
de países sobre bases sectoriales o subregionales implica captar
la verdadera importancia relativa de la función que en su sector
o en su región pueden cumplir desde la perspectiva de las potencias
centrales del sistema internacional.
El percibir con criterio realista el valor de su función en el
sistema internacional es el primer paso que puede conducir a un país
o a un grupo de países, ya sea a un desempeño pacífico
de dicha función en el contexto de una relación no conflictiva
con las potencias centrales, o a insertar dicha función en el contexto
de una relación esencialmente conflictiva en la que se cuestiona
la forma en que se distribuye el poder entre las naciones y las reglas
de juego vigentes en las relaciones internacionales. La idea sería,
en el último caso, el que a través de la acción conjunta
de un grupo de países, basada en afinidades geográficas
o sectoriales, se podría aumentar su poder de negociación
con respecto a otros países y de tal forma incrementar su grado
de participación real en el sistema internacional. La clave residiría
en la capacidad para adoptar en plazos limitados pero concretos, decisiones
conjuntas que sean efectivas. Y que en el plano en que dichas decisiones
conjuntas son adoptadas, los otros países y en particular las grandes
potencias, tengan intereses importantes o vitales que negociar. La aproximación
sectorial o subregional es, además, sólo uno de los aspectos
de una estrategia de cuestionamiento y de incremento de participación
real que puede manifestarse en múltiples frentes y a través
de múltiples alianzas no siempre con los mismos socios. [3]
Por cierto que este tipo de enfoque no implica negar valor a la aproximación
global del problema cíe las relaciones económicas internacionales
que puede efectuarse en foros como el de UNCTAD. Sin embargo, la experiencia
de los últimos años estaría demostrando que las acciones
que puedan desarrollarse en el ámbito de los organismos multitudinarios
(mecanismos de participación formal) sólo pueden producir
sus efectos en el largo plazo. Parece posible sostener que los cambios
en las relaciones económicas internacionales sólo pueden
derivar del aumento de la capacidad de participación internacional
real de los países en desarrollo, y dicho aumento sólo es
perceptible en plazos cortos a través de la acción conjunta
de grupos de países que permitan extraer provecho del valor real
de sus aportes al sistema internacional en términos de mercados
o de recursos. El aumento de la capacidad de participación parece
estar en directa relación al aumento de la capacidad de confrontación.
Otro aspecto interesante de las dos experiencias apuntadas, es que en
ambas se percibe un enfrentamiento no sólo entre países
sino que también extendido a actores transnacionales de magnitud
como son las empresas multinacionales. De allí que la estrategia
de cues-tionamiento de las relaciones económicas internacionales
dentro del marco del Grupo Andino y de la OPEP toma en cuenta tanto a
los Estados como a las grandes corporaciones. Quienes están interesados
en los recursos y mercados de los países participantes en dichas
experiencias son básicamente las corporaciones internacionales.
Y es con los intereses de ellas que entran en conflicto los intereses
nacionales de los Estados participantes. El reconocimiento de este hecho
ha implicado una revolución profunda en la forma de ver la vida
internacional y en la definición de amigos y adversarios por parte
de los países en desarrollo. Lo que sin embargo se ha podido observar
en los últimos años es que este nuevo actor -o actor redescubierto-
de la vida política y económica internacional tiene un punto
en común con el viejo y tradicional actor estatal: y es que el
lenguaje que mejor entiende -quizás el único- es el del
poder. Y si en los años setenta tener poder significa algo distinto
de lo que significaba diez años antes no es menos cierto que el
poseer poder acorde con las características esenciales de un determinado
sistema internacional continúa siendo un requisito elemental para
participar en el diálogo o en la confrontación entre naciones,
y en última instancia, un requisito elemental para sobrevivir como
nación independiente.
En esta ocasión sólo nos proponemos examinar el caso del
Grupo Andino como estrategia de incremento de poder en el sistema internacional.
Muchas son las preguntas que es posible formular en torno a esta experiencia.
Sin embargo, una primera limitación al espectro posible de preguntas
deriva del corto alcance de la experiencia. Cabe recordar, en efecto,
que si bien el Acuerdo de Cartagena se firmó en marzo de 1969,
es recién a partir de mediados de 1971 en que entran en vigencia
las primeras decisiones importantes adoptadas por los órganos comunes
(por ejemplo la decisión sobre inversión extranjera), y
que sólo a fines de 1972 se aprueba el primer programa sectorial
(el de la industria metal-mecánica). También es necesario
tener en cuenta que muchas de las decisiones de la Comisión exigen
la adopción posterior de complejas decisiones nacionales para que
puedan operar todos sus efectos (caso del régimen sobre inversiones
extranjeras), y por otro lado, conviene recordar el hecho que recién
a principios de 1973 se ha producido lo que podríamos denominar
la configuración completa del Grupo Andino (al menos en esta etapa)
con el ingreso de Venezuela en calidad de miembro4. De allí que
las preguntas que intentaremos formular han de obtener una respuesta provisoria,
o han de estar referidas al período de gestación del Grupo
Andino, o a algunos de sus aspectos jurídicos e institucionales.
En concreto, deseamos examinar la importancia de la definición
externa -o unidad frente al contexto internacional- en la génesis
del Grupo Andino, y en las principales características del proyecto
de integración y de su estructura institucional. Nuestra inquietud
estará mucho más orientada a examinar en qué forma
una definición externa explica la emergencia del Grupo (es decir,
el proyecto andino como respuesta a factores externos), y en qué
forma el proyecto andino y su estructura institucional contemplan la acción
externa del Grupo, que orientada a determinar cuan efectiva ha sido la
incipiente acción del Grupo para incrementar el poder de negociación
internacional y el grado de participación real de los Estados miembros.
Por cierto que es lo último lo que vale. Pero consideramos que
por el momento este tipo de análisis sería prematuro ya
que se carecería de suficientes elementos de juicio. Por ejemplo,
una forma de examinar el punto planteado sería el de examinar el
comportamiento de la inversión extranjera con respecto al Grupo
Andino en los últimos dos años. Pero sería sumamente
difícil aislar la variable "integración andina"
dentro del conjunto de variables que explican la adopción de una
decisión de invertir por parte de una gran corporación internacional,
cuando aún no se han perfeccionado los instrumentos comunes que
regularán la inversión extranjera y cuando entremezcladas
con la variable citada pueden darse otras variables difíciles de
separar que son propias de las respectivas situaciones nacionales.
LA GÉNESIS DEL GRUPO ANDINO
Dos concepciones de integración
La historia del Grupo Andino comienza en la ALALC. Más aún,
jurídicamente el Grupo Andino es sólo una prolongación
de la ALALC. Por lo tanto, comenzaremos nuestro breve análisis
sobre la génesis del Grupo Andino a partir de la ALALC, y en particular,
a partir del conflicto de concepción en que se desenvuelve el proyecto
de establecimiento de una zona de libre comercio desde sus orígenes.
[5]
En efecto, ya en el período de gestación del Tratado de
Montevideo se observa el planeamiento de dos estrategias antagónicas
para lograr la integración económica en la región,
y la confrontación de dos ideas diferentes de lo que debería
ser dicha integración. Una concepción era la de la CEPAL,
y en cierta medida la de los países medianos del Pacífico.
Pone el acento en la utilización de instrumentos de programación
industrial conjunta, al menos para ciertos sectores industriales. Esta
concepción se manifiesta, asimismo, en la década del cincuenta
en la forma en que la oficina de la CEPAL en México visualizaba
la integración centroamericana, y en particular, en la propuesta
de ciertos instrumentos como el Régimen de Industrias Centroamericanas
de Integración (en su versión original). De la concepción
cepalista sólo queda en el Tratado de Montevideo, la idea un tanto
difusa de los acuerdos de complemen-tación industrial, el principio
del tratamiento diferencial para países de menor desarrollo relativo,
y las expresiones programáticas del Preámbulo y del artículo
54 en relación al objetivo de establecer en forma gradual y progresiva
un mercado común latinoamericano.
La otra concepción es la de los países grandes, en particular
Argentina y Brasil, que visualizan la integración como un proceso
de largo plazo en el que la ampliación de los espacios económicos
a través de la liberación del intercambio comercial sería
el principal si no el único instrumento. Tal concepción
implicaba un grado de politización muy reducido, en contraposición
al elevado grado de politización que estaba más implícito
que explícito en los proyectos de integración basados en
la programación industrial, en un papel activo del Estado en la
economía, y en los cambios en la estructura social y económica
interna. Implicaba además un aparato institucional mínimo
a fin de permitir la realización de negociaciones comerciales periódicas.
La transferencia de competencias sería casi inexistente, y en todo
caso, se efectuaría a favor de órganos constituidos por
representantes gubernamentales. Como diría años después
el representante de uno de los países grandes ante el CEP, su país
veía en la ALALC sólo un mecanismo para ampliar el comercio
recíproco dentro de un marco preferencial. En el fondo, quienes
así han concebido la integración percibieron la ALALC sólo
como una especie de GATT latinoamericano compatible con el verdadero GATT,
y en especial, con su artículo XXIV. [6]
Integración por el comercio e integración a través
de la programación de inversiones en sectores industriales, se
transforman así en lemas de dos posiciones antagónicas que
sólo coexisten en la ALALC mientras que no se dan las condiciones
políticas necesarias para el desarrollo de la segunda concepción.
Pero en realidad, más que dos concepciones sobre la integración
lo que se oponen durante los primeros años de la ALALC son dos
formas distintas de imaginar la inserción internacional de cada
país latinoamericano, y en última instancia, dos concepciones
distintas de desarrollo interno. Para los primeros "integración"
es sólo un aspecto marginal de su política exterior comercial
que tiene, o que tendría que tener, un efecto limitado y de largo
plazo en la estructura económica interna. Es casi un expediente
más en la política de mantener corrientes de exportaciones
tradicionales (década del sesenta) y en la de intensificar las
exportaciones de manufacturas (década del setenta). Para los segundos,
integración es un instrumento decisivo de una estrategia de desarrollo
que implique un cambio radical en el modo de vinculación externa.
Integración y desarrollo son percibidos como variables indisociables
en la estrategia de alteración de las relaciones tradicionales
de dependencia. Supone una forma de ver el mundo y la inserción
en él de cada país muy distinta de la tradicional. Supone
imaginar el proceso de integración en función de una estrategia
de maximizar poder dentro del sistema internacional a fin de cambiar la
forma en que se dan las relaciones entre los dos segmentos del mismo y
no sólo de maximizar bienestar dentro de un marco inalterado de
dependencia externa. Supone, finalmente, aceptar la idea de que los procesos
de desarrollo e integración estarán orientados a lograr
cambios profundos en la estructura interna de cada uno de los países
participantes.
Ahora bien, ¿cuáles son los factores que explican que recién
a fines de la década del sesenta se crearan las condiciones apropiadas
para la aceptación por parte de algunos países de la región
de una estrategia de integración que había sido implícitamente
rechazada durante casi dos décadas? Es posible detectar algunos
de los factores que conducen directamente a la iniciativa Frei-Lleras
Restrepo, a la reunión de Bogotá (agosto 1966), y a la firma
del Acuerdo de Cartagena. Llegaremos a ellos más adelante. Pero
entendemos que es conveniente insertar el análisis de la génesis
del Grupo Andino en una presentación un poco más amplia
de los cambios contextúales que se han producido en los últimos
años en América Latina, ya que de tal forma sería
posible responder a la pregunta planteada no sólo con respecto
a la emergencia del grupo subregional sino tam3 bien con respecto a sus
primeros años de funcionamiento.
Es decir, el Grupo Andino se explicaría no sólo por factores
coyunturales variados que condujeron directamente a la firma del Acuerdo
sino por una serie de cambios contextúales que han afectado a la
totalidad de las relaciones interlatinoamericanas de los últimos
años. Es por ello que las reflexiones que se plantean a continuación
trascienden el caso del Grupo Andino y están relacionadas con los
interrogantes que plantea la observación de la tensión entre
fuerzas centrípetas y centrífugas en la génesis de
todo proyecto consensual de integración económica.
La pregunta sería: ¿Qué es lo que hace que un proceso
de integración despegue y supere en el tiempo los efectos desintegradores
de los múltiples conflictos de intereses entre los países
participantes?
Integración y contexto externo
Cabe destacar en primer lugar la necesidad de comprender la relevancia
de lo que podemos denominar contexto "extra-integración"
en la génesis y desarrollo de un proceso de integración.
Podemos, provisoriamente, denominar contexto "extra-integración"
a todos los fenómenos políticos y económicos (sean
internacionales, regionales o nacionales) relacionados con los países
envueltos en un proceso de integración pero que no están
directamente vinculados con el marco institucional y el programa respectivo.
Parece evidente, que los actores envueltos en la génesis de un
proceso de integración están de hecho influenciados por
su contexto internacional y nacional. Por eso entendemos que para comprender
el origen y desarrollo de los llamados procesos de integración
en América Latina es necesario reinsertarlos en su contexto histórico.
Son parte de la vida política interna y externa de los países
que participan y sólo así es posible comprenderlos (aún,
en el caso en que el llamado proceso de integración sea un aspecto
muy marginal de la vida política interna y externa de los países
envueltos en el mismo como ha ocurrido con la ALALC). Aislarlo a los efectos
analíticos, puede ser necesario para comprender la lógica
interna de un proceso. Pero, en particular en el caso de países
en desarrollo -y por lo tanto, "dependientes" e "inestables"-
dicho aislamiento puede producir errores de perspectiva en cuanto a los
factores que hay que privilegiar en la descripción y explicación
de este tipo de procesos.
Tres conceptos parecen constituir ingredientes indispensables en todo
intento de comprender el comportamiento de los países latinoamericanos
en el sistema internacional actual, y para comprender sus propias relaciones
a nivel del subsistema regional incluyendo entre ellas las relaciones
de integración. Ellos son: dependencia, en el sentido de vinculaciones
asimétricas de un país con su contexto internacional global
y regional, que limitan en mayor o menor grado, su capatidad o voluntad
para controlar los efectos internos de factores externos y su capacidad
o voluntad para ejercer influencia real sobre su contexto externo; subdesarrollo,
en el sentido de carencia relativa de capacidad (por insuficiencias estructurales),
para generar bienestar para la población y/o poder para el país
como unidad del sistema internacional, conforme a los valores y las tecnologías
predominantes en el mundo (al menos "el mundo" tal como es percibido
por ese país), en un momento histórico determinado; integración,
en el sentido de acciones orientadas a la ejecución de un programa
conjunto a dos o más países, basado en intereses compartidos
(por motivos similares o distintos) , a fin de obtener objetivos comunes
en el plano económico y/o político, en la medida que implique
cierto tipo y grado de unidad interna y/o externa (sectorial o global).
La génesis de un proceso de integración consensual entre
un grupo de países, con una situación objetiva de dependencia
y de sub-desarrollo, puede no ser resultado de una percepción de
dicha situación por los actores envueltos en la misma y puede no
ser por lo tanto parte de una estrategia de cambio de tal situación.
No siempre que se encara un proceso de integración entre países
dependientes y en desarrollo, los países envueltos en el mismo
(o al menos los más significativos), lo hacen en función
de objetivos de cambio en la situación de dependencia y de subdesarrollo
(por ejemplo, el caso de la Argentina y del Brasil en la ALALC).
Pero cuando existen condiciones objetivas de dependencia y de subdesarrollo,
el tipo y grado de unidad interna y/o externa que se persigue con el programa
conjunto, y sobre todo la posibilidad de su mantenimiento en el tiempo
o de su evolución a una mayor unidad interna y externa, parecen
depender en gran medida de la forma y la intensidad con que se perciba
en los países comprometidos la dependencia y el subdesarrollo,
y de la relación que se establezca entre ambas.
En otros términos, daría la impresión que entre
países que son dependientes y subdesarrollados, mayor será
la intensidad y la viabilidad de la integración cuanto más
se la relacione por los países intervinientes (al menos por aquéllos
con capacidad de líderazgo) con una estrategia nacional de cambio
en los modos de vinculación externa en función de objetivos
de desarrollo.
En efecto, en un período en que no existe peligro perceptible
de invasión armada que cuestione la supervivencia de los países
latinoamericanos, la única fuerza motora que puede impulsarlos
a buscar soluciones más allá de los límites tradicionales
del Estado-nación, parece ser la percepción de un problema
de supervivencia histórica más sutil, en la intensificación
o consolidación de la dependencia y del subdesarrollo. La integración
es entendida en tal caso en una perspectiva de poder y no sólo
de bienestar. Y nuestra idea es que un proceso de integración planteado
sólo en términos de bienestar no tendrá la vitalidad
necesaria para superar en la marcha los efectos centrífugos de
las fuerzas conflictivas que operarán sobre el mismo. Tal ha sido
el caso del MCCA. Pero la relación poder-bienestar es visible también
en la génesis de la integración europea y en su evolución
posterior. El ingreso de Gran Bretaña ¿puede entenderse
sólo en términos de mayor bienestar? [7] La respuesta a
un desafío histórico parece ser la fuerza principal de toda
experiencia de integración consensual.
Daría la impresión que es el hecho que se haya entablado
dicha vinculación en el caso del proceso de integración
andina, lo que permite explicar sus características y sus contrastes
con la ALALC y aún con el MCCA de la década del sesenta,
y lo que permite predecir su viabilidad e intensificación en la
medida que la relación se mantenga. La ausencia de dicha relación
puede, a su vez, contribuir a explicar el estancamiento de la ALALC y
la falta de capacidad del MCCA para superar los efectos desintegradores
de los conflictos internos al proceso de integración (crisis de
la reciprocidad, dinámica de intereses).
Pero, supuesto el caso de que en un país exista en un momento
determinado una fuerte sensibilidad frente a las situaciones de dependencia
y de subdesarrollo, y que se las vincule entre sí, los alcances
de la valoración del contexto regional dentro de una estrategia
de cambio, y por ende, la decisión de iniciar, continuar o intensificar
un proceso de integración, parece depender de las alternativas
que se perciben como consecuencia de la definición preva-lente
con respecto a lo que es la situación nacional del país
en el mundo9 (cabe retener que dependencia y subdesarrollo, son sólo
dos de los elementos componentes de la "situación nacional"
de un país).
Sobre dicha definición operan continuamente factores internos
y externos, objetivos y subjetivos, y la misma será más
fluctuante cuanto mayor sea la inestabilidad del sistema político
nacional y del propio sistema internacional (global y regional).
Es posible que, la definición prevalente de lo que es la situación
nacional de un país, lo conduzca a privilegiar alternativas de
política interna y de política externa en las que el componente
integración regional sea excluido o se le atribuya una significación
real baja (a pesar de que en el plano formal se le esté atribuyendo
una significación alta: caso de la Argentina y del Brasil en Punta
del Este en 1967) . Más aún, parece posible afirmar que
un país buscará la alternativa integración sólo
cuando le sea imposible (o así lo crea) encarar una estrategia
de cambio en su situación de dependencia y de subdesarrollo utilizando
sus propios recursos y capacidades (idea de la función supletoria
de los mecanismos y programas internacionales) . Daría la impresión
que la percepción por un país de alternativas que excluyan
la idea de integración multinacional, será mayor cuanto
menor sea el nivel de relaciones recíprocas preexistentes a la
iniciación de un proceso o cuanto menos signifique el grupo de
países envueltos en el mismo en términos de "modelos"
y de "mercados" actuales o potenciales. Nuevamente el ejemplo
de Argentina y Brasil en la década del sesenta es elocuente al
respecto.
Los cambios contextuales y su impacto en la integración latinoamericana
Los países latinoamericanos son parte del sistema internacional
global. Si se efectúa una estratificación del mismo en términos
de poder y de bienestar, se los deberá ubicar en posiciones intermedias
y hacia abajo según sea el país. Parece posible afirmar
que acontecimientos y cambios en el sistema internacional global tendrán
mayor influencia sobre la política y la economía de estos
países que la que ellos podrán ejercer en sentido contrario.
Su capacidad de resistencia a factores externos es por lo general baja.
También dentro del subsistema regional existe estratificación
en términos de poder y de bienestar. La capacidad de influenciar
y de ser influenciado es diferente.
La actitud de cada país frente a su posición en el sistema
internacional global y frente al subsistema regional también difiere.
En parte, la diferencia puede explicarse por la existente en la posición
y el rol de cada uno dentro de ambos sistemas. En parte puede explicarse
por las diferencias en el modelo de organización social y de desarrollo
que en cada uno se valora.
Es posible sostener que en los últimos años se han operado
cambios en el sistema internacional global que han afectado la posición,
el rol y la actitud de cada país latinoamericano dentro del mismo.
Los cambios en el sistema internacional global parecerían haber
afectado la posición, el rol y la actitud de los países
latinoamericanos, en particular, por lo que ha sido el cambio de posición,
de rol y de actitud de los Estados Unidos en el sistema internacional
global y por la repercusión de este cambio en su política
latinoamericana. A su vez los cambios en el sistema internacional global
y en la política latinoamericana de los Estados Unidos, pueden
contribuir a explicar cambios que se han operado en el propio subsistema
latinoamericano.
En nuestra opinión, el análisis de la interacción
entre estos cambios en el sistema internacional global (y en la política
de los Estados Unidos), los cambios en el subsistema regional, y los cambios
en los modelos de organización social y de desarrollo económico
de algunos de los países latinoamericanos, podría contribuir
en cierta manera a comprender el fenómeno del Grupo Andino, su
importancia en función de una estrategia de cuestionamiento de
tendencias imperantes en el sistema internacional, y sus diferencias profundas
con la ALALC y con el MCCA (al menos en su versión de la década
del sesenta).
a. Desde el punto de vista del sistema internacional global, los cambios
que más parecen influenciar en la posición, rol y actitud
de los países latinoamericanos, son [10]:
i. La tendencia a la bi-sezmentación del sistema, en términos
de distribución entre los países que lo componen de la
capacidad para generar tecnología y para establecer las condiciones
en que se efectúa la transferencia internacional de recursos
productivos. Significa la coexistencia en el mundo de dos tipos de sociedades
diferenciadas por el grado de desarrollo industrial y de movilización
de recursos productivos en función de sus objetivos nacionales.
Por lo general, son los indicadores más aceptados de "desarrollo",
por controvertibles que puedan resultar, los que se usan para clasificar
países en uno u otro segmento del sistema internacional. Sin
embargo, nos parece que los indicadores tradicionales de "bienestar"
han de resultar cada vez más insuficientes para comprender en
toda su magnitud el fenómeno de la bi-segmentación. No
se tratará tanto de "riqueza" o "pobreza",
o de "industrialización" o "en vías de
industrialización". Poseer industrias con lo que ello significa
desde el punto de vista de la estructura económica y social,
y alcanzar determinados niveles de bienestar podrían ser condiciones
necesarias pero no suficientes para acceder al otro segmento del sistema
internacional. La diferenciación más profunda, sin embargo,
tiende a residir en el hecho de que un país posea un grado elevado
de capacidad propia de generación de tecnología que le
permita desempeñar un rol particular en la transferencia internacional
de recursos, y por ende, pertenecer al círculo de potencias centrales
de un sistema internacional dominado por la confrontación industrial
y tecnológica. Si la industrialización basada en la importación
de tecnología permitirá por cierto acceder al bienestar,
sólo la industrialización sustentada en la madurez tecnológica
de una sociedad, permitirá adquirir la capacidad para influenciar
en forma real en las decisiones internacionales más vitales.
En esta perspectiva, la bi-segmentación es ante todo un problema
de participación política real en el sistema internacional.
ii. La tendencia a las relaciones transnacionales, en términos
de la capacidad de actores no gubernamentales para influir las relaciones
interéstatales y el funcionamiento de los sistemas políticos
nacionales, en particular, a través de su rol en la transferencia
internacional de recursos y en la generación de tecnología.
Es Arón quien introduce en la teoría de las relaciones
internacionales la idea de "sociedad transnacional", para
referirse a una dimensión de relaciones complementaria o paralela
a las inter-estatales. Si bien esta dimensión de relaciones siempre
ha existido, donde se ha producido un cambio realmente significativo
es en la incidencia de relaciones y actores no-gubernamentales sobre
las relaciones propiamente inter-estatales.
Puede afirmarse que en especial los actores centrales del proceso de
transferencia internacional de recursos (productos, capitales, tecnología),
que cada vez más revisten la forma de grandes corporaciones internacionales
de producción y de servicios, se han transformado en agentes
significativos de vinculación entre las distintas unidades del
sistema internacional global, y que por el volumen y calidad de los
recursos de poder que movilizan y controlan, están adquiriendo
una capacidad tal para influenciar acontecimientos internos e internacionales
que torna relativamente difícil comprender la política
internacional si se prescinde de su existencia y se continúa
con el mito juridicista del monopolio exclusivo de dicha política
por parte de los agentes gubernamentales (el diplomático y el
soldado en el lenguaje de Arón).
No se trata de sostener que la totalidad de las relaciones inteestatales
contemporáneas se pueda captar en función de la confrontación
de poderosos actores no gubernamentales. Sólo se quiere proponer
que se considere la emergencia de un nuevo tipo de política internacional
en el que interactúan estrechamente actores gubernamentales y
no gubernamentales, y en el que a veces la evolución de acontecimientos
significativos está muy marcada por el comportamiento de estos
últimos que llega a escapar al control de los primeros.[11]
En la política "transnacional" los actores nacionales
(gobiernos o empresas) orientan sus, acciones a actores nacionales de
otra unidad política del sistema internacional, a efectos de
obtener de estos un comportamiento favorable a sus objetivos, y en ciertos
casos, asumiendo el carácter de "actor interno" a un
determinado sistema político nacional y participando desde adentro,
de una manera directa o indirecta, en el ejercicio de la autoridad política.
Se" trataría en este caso de lo que Rosenau [12] llama vinculación
por penetración entre dos sistemas políticos nacionales,
y este tipo de vinculación se ilustra con el ejemplo de las filiales
de las corporaciones internacionales o con el de los partidos políticos
o sindicatos internacionales.
iii. La tendencia a un aumento del grado de permisibilidad del sistema
internacional para la acción de países marginales, como
consecuencia del paso de una era de confrontación nuclear, caracterizada
por el bipolarismo rígido y la heterogeneidad ideológica,
a una de confrontación industrial y tecnológica, definida
por un bipolarismo nuclear latente, un multipolarismo industrial y tecnológico
en el segmento "norte", y una atenuación de la heterogeneidad
ideológica.
¿Qué caracteriza la era de confrontación industrial
y tecnológica? Proponemos privilegiar como característica
principal la necesidad que tienen los grandes países desarrollados
de maximizar a través de su proyección internacional la
capacidad productiva y generadora de tecnología de sus aparatos
industriales: o sea, la necesidad de participar en la transferencia
internacional de recursos productivos en forma tal que se creen para
su propio sistema económico nacional las condiciones más
favorables al imperativo de crecimiento y de diversificación
impuestos por la velocidad y complejidad del cambio tecnológico.
No es que este tipo de confrontación no existiera antes. Lo
que ocurre es que la atenuación de la confrontación nuclear,
y la aceleración de los cambios tecnológicos, han hecho
pasar a un primer plano, como factor dominante de las relaciones internacionales,
la confrontación en el plano económico, y ésta
por sus características multipolares e ideológicamente
neutral, ha introducido nuevas reglas de juego en dichas relaciones,
y en particular, nuevos criterios para definir amigos y enemigos. El
poder nuclear mayor concentrado en sólo dos grandes potencias,
dominó como razón última las relaciones internacionales
de la post-guerra, y definió un tipo particular de sistema internacional
en el que la heterogeneidad ideológica se presentaba como la
"causa belli" latente. En la actualidad, subsiste dicho poder
nuclear como razón última, pero su relativa esterilización
genera la tendencia a traspasar el centro de la confrontación
al poder tecnológico e industrial, que está distribuido
entre varias potencias: el campo de confrontación es la totalidad
del sistema internacional y se manifiesta a través de la transferencia
internacional de recursos productivos. Los países se enfrentan
mutuamente en su competencia por desempeñar un rol dominante
en los intercambios económicos en el plano internacional y por
definir en la forma más favorable a sus intereses los términos
en que dichos intercambios se producen. Las grandes negociaciones monetarias
y comerciales de la actualidad reflejan dicha confrontación y
sus resultados condicionarán en parte la distribución
del poder económico entre las grandes potencias en los próximos
años.
En la era de la confrontación industrial y tecnológica,
lo importante para los países creadores de recursos- productivos
es conseguir mercados, en las mejores condiciones posibles aun cuando
éstas no sean las mejores deseables. Mercados para lograr una
utilización óptima de todos los factores de producción
disponibles en un país. Si ante la inminencia de una guerra total
unos y otros debieron remarcar la idea de confrontación de sistemas
ideológicos excluyentes, la obligación de coexistir les
ha permitido descubrir al menos el carácter no necesariamente
excluyente de ambos sistemas y aun reconocer convergencias ideológicas
de hecho. Por ello, quizá pueda hablarse de "neutralidad
ideológica" o de "pluralismo ideológico"
para evocar no tanto la superación de la heterogeneidad (que
implicaría homogeneidad) sino su aceptación como algo
normal y no como "causa belli".
iv. La tendencia a un congelamiento de la distribución del poder
mundial [13] a través de la gestación de una especie de
"directorio" de potencias nucleares. Es que la atenuación
de la confrontación nuclear y el surgimiento de la confrontación
tecnológica e industrial han puesto de manifiesto la posibilidad
de ampliar el área de cooperación entre estados anteriormente
enemigos. Ello se debe al surgimiento de un interés común
en el mantenimiento de reglas de juego que aseguren un mínimo
"orden público internacional" a fin de evitar el replanteo
de la confrontación pero esta vez en un esquema multipolar. Es
decir, que ha surgido un interés común en mantener el
esquema de bipolarismo nuclear en forma latente, lo que implica congelar
la posibilidad que otras potencias adquieran un poder nuclear similar
al alcanzado por los Estados Unidos y la Unión Soviética.
Pero se debe también a que ambos países, junto con las
otras grandes potencias, parecen percibir ventajas en asegurar la implantación
de una nueva división internacional del trabajo basada en la
función que desempeñarán los países en el
proceso de creación y de transferencia de tecnología como
factor dominante del sistema de transferencia internacional de recursos
productivos. Como en toda estructura oligárquica se puede llegar
a generar así un mecanismo defensivo de la misma en contra de
toda tendencia hacia la apertura y democratización del sistema.
La tendencia sería defender y consolidar un sistema que ha costado
implantar, que elimina o atenúa el peligro de guerra total, y
que puede producir beneficios en sociedades ansiosas de conservar, de
moderar, es decir, ansiosas de tiempos de paz.
La percepción de estos cambios parecen evocar en los países
latinoamericanos (y lo que de hecho evoquen en cada uno, o el que no
evoquen nada, dependerá de factores internos a cada país)
: "irreversibilidad de la dependencia" (consecuencia de la
bisegmentación); "aumento de la dependencia" (consecuencia
de la intensificación de las "vinculaciones por penetración"
operada por las relaciones transnacionales) ; "irreversibilidad
de la marginalidad" (consecuencia de la bisegmentación y
del congelamiento de la distribución del poder mundial); y "aumento
de la capacidad de maniobra" (consecuencia del mayor grado de permisibilidad
existente).
Según sea lo que estos cambios efectivamente evoquen podrá
variar la respuesta que cada país intente. Pero parece evidente
que la percepción de los cambios en el sistema internacional
y de sus posibles efectos, y la respuesta que un determinado sistema
nacional intente producir, dependerá principalmente de factores
internos a cada país. También es posible que en un país
determinado no se perciban los cambios, ni por lo tanto se intente respuesta
(por ejemplo un país con alto grado de subdesarrollo y de marginalidad
en el sistema internacional, o con un sistema político muy inestable
y con carencia de reductos de burocracia estatal estable).
Observando lo que ha ocurrido en los años recientes en América
Latina, se puede decir en forma tentativa que las respuestas posibles
podrían ser:
i. Resignación o aceptación: dependencia "consentida"
(por sectores de derecha o sectores empresariales muy vinculados a capital
externo);
ii. Ruptura violenta con el modelo de vinculación predominante
(sería el caso de Cuba o la exigencia de sectores de contestación
violenta);
iii. Nacionalismo participacionista, a través de lo que se ha llamado
un nacionalismo de fines e internacionalismo de medios (podría
ser el caso del Brasil);
iv. Nacionalismo combativo, a través de un cuestionamiento sistemático
de las características del sistema internacional y del modo de
vinculación externa y la utilización de medios nacionalistas
(podría ser el caso del Perú).
En el caso i. el factor determinante de la respuesta puede ser la valoración
del efecto de maximizadón de bienestar que puede brindar una inserción
pasiva (insípida desde el punto de vista cultural y político)
en el sistema internacional y la subestimación del "grado
de permisibilidad" del sistema. O bien, un cierto fatalismo "hispánico"
que inhibe toda respuesta.
En el caso ii. el factor determinante de la respuesta puede ser una sobreestimación
de los efectos futuros sobre el sistema internacional de lo que se consideran
contradicciones internas de su segmento industrializado, y una subestimación
de la capacidad de maniobra que puede brindar el grado de permisibilidad
creado por la confrontación industrial y tecnológica (y
en esto, este tipo de respuesta concuerda con el tipo anterior).
En los casos iii. y iv. el factor determinante puede ser la valoratransnacionales);
"irreversibilidad de la marginalidad" (consecuencia de la bisegmentación
y del congelamiento de la distribución del poder mundial); y "aumento
de la capacidad de maniobra" (consecuencia del mayor grado de permisibilidad
existente).
Según sea lo que estos cambios efectivamente evoquen podrá
variar la respuesta que cada país intente. Pero parece evidente
que la percepción de los cambios en el sistema internacional y
de sus posibles efectos, y la respuesta que un determinado sistema nacional
intente producir, dependerá principalmente de factores internos
a cada país. También es posible que en un país determinado
no se perciban los cambios, ni por lo tanto se intente respuesta (por
ejemplo un país con alto grado de subdesarrollo y de marginalidad
en el sistema internacional, o con un sistema político muy inestable
y con carencia de reductos de burocracia estatal estable).
Observando lo que ha ocurrido en los años recientes en América
Latina, se puede decir en forma tentativa que las respuestas posibles
podrían ser:
i. Resignación o aceptación: dependencia "consentida"
(por sectores de derecha o sectores empresariales muy vinculados a capital
externo);
ii. Ruptura violenta con el modelo de vinculación predominante
(sería el caso de Cuba o la exigencia de sectores de contestación
violenta);
iii. Nacionalismo participacionista, a través de lo que se ha
llamado un nacionalismo de fines e internacionalismo de medios (podría
ser el caso del Brasil);
iv. Nacionalismo combativo, a través de un cuestionamiento sistemático
de las características del sistema internacional y del modo de
vinculación externa y la utilización de medios nacionalistas
(podría ser el caso del Perú).
En el caso i. el factor determinante de la respuesta puede ser la valoración
del efecto de maximizadón de bienestar que puede brindar una inserción
pasiva (insípida desde el punto de vista cultural y político)
en el sistema internacional y la subestimación del "grado
de permisibilidad" del sistema. O bien, un cierto fatalismo "hispánico"
que inhibe toda respuesta.
En el caso ii. el factor determinante de la respuesta puede ser una sobreestimación
de los efectos futuros sobre el sistema internacional de lo que se consideran
contradicciones internas de su segmento industrializado, y una subestimación
de la capacidad de maniobra que puede brindar el grado de permisibilidad
creado por la confrontación industrial y tecnológica (y
en esto, este tipo de respuesta concuerda con el tipo anterior).
ii. Su Identificación como principal agente de la tendencia al
congelamiento del poder mundial (lo que podríamos denominar la
"perspectiva Kissinger" del sistema internacional y del rol
de las grandes potencias), y como base de operaciones de los actores transnacionales
con más efectos de penetración y de interferencia en el
funcionamiento del sistema económico internacional (las corporaciones
americanas: por ejemplo, casos de la IPC en Perú y la ITT en Chile).
Algunos de los factores que pueden contribuir a explicar los cambios
de la política de los Estados Unidos con respecto a América
Latina, además de la personalidad del presidente Nixon, su aparente
antipatía por la región y la absorción casi completa
de su tiempo por el problema Vietnam (al menos hasta fines de 1972), parecen
ser: los cambios mencionados en el sistema internacional global (paso
de una era de confrontación nuclear a una de confrontación
industrial y tecnológica), con lo que ellos significan en la definición
de amigos y enemigos y en el rol que se asigna a los países marginales;
la desilusión con la estrategia de la década del sesenta
en América Latina, y en particular, la frustración de la
Alianza y la desilusión con los gobiernos reformistas democráticos
(experiencia con Frei en Chile) y sus efectos sobre los intereses americanos
en la región; y la precaución frente a la eficiencia de
las tecno-autocracias militares ante el resultado contradictorio (siempre
desde el punto de vista americano) de las experiencias de Brasil y de
Perú.
Quizás el principal efecto de los cambios operados en la política
latinoamericana de los Estados Unidos ha sido la de aumentar la importancia
relativa de la política interlatinoamerícana de cada uno
de los componentes del subsistema regional y de poner en evidencia el
carácter multipolar y heterogéneo del mismo. Se trata de
un caso interesante para el análisis de los efectos sobre un subsistema
subordinado de los cambios de política de una potencia hegernónica
que ha desempeñado un rol central en el mantenimiento de un equilibrio
de poder dentro del mismo. Hay que tener en cuenta, sin embargo, que el
retiro relativo de los Estados Unidos (o lo que se podría denominar
un cambio de estilo imperial), se produce en el nivel de las relaciones
inter-estatales, pero no así en el de las relaciones transnacionales.
Este hecho puede explicar ciertas contradicciones de la política
de repliegue de los Estados Unidos en la región, en la que el gobierno
aparentemente desea reducir su presencia pero los intereses económicos
del país en la misma le impulsan a mantenerla.
c. Desde el punto de vista del subsistema regional latinoamericano, los
cambios más significativos a tener en cuenta parecen ser:
i. La tendencia de los países componentes del mismo a percibirse
como "modelos" y como "mercados". Lo primero como
consecuencia del aumento de las comunicaciones intrarregionales (mayor
posibilidad de efecto de demostración), y el efecto de la acción
de organismos latinoamericanos e interamericanos en un mayor conocimiento
recíproco (a nivel de personal político, de técnicos,
de intelectuales y de empresarios). Lo segundo, como consecuencia de
la superación gradual de la etapa (y de la ideología)
de Ia sustitución de importaciones y la emergencia de la de exportación
de manufacturas y aun de inversiones intrarregionales y de transferencia
de tecnología, combinado también con el efecto de la acción
de los organismos citados (ALALC, BID, CEPAL, OEA, etc.) y de las dificultades
para colocar productos manufacturados (al menos para los producidos
fuera del circuito de comercialización de las corporaciones internacionales
o con libre disponibilidad de tecnología) en mercados de países
industrializados.
ii. El vacío operado por el relativo retiro de los Estados Unidos
como "factor motor" de las relaciones multilaterales en la
región, y como guardián de la pureza ideológica,
y el interés creciente de otras grandes potencias por comerciar,
invertir y tener presencia política en la región.
iii. Dentro del contexto señalado en ii. la emergencia de la
competencia de empresas internacionales de distintos países por
el mercado de manufacturas, de tecnología y de mano de obra barata
en América Latina, y por el de las contrataciones públicas
(grandes licitaciones de obras de infraestructura).
iv. La tendencia al pluralismo ideológico, como consecuencia
de la mayor posibilidad de adopción de modelos "heterodoxos"
de desarrollo y de organización social (consecuencia a su vez
del mayor grado de permisibilidad del sistema internacional). Tengamos
presente, por ejemplo, los casos de Chile y de Perú, y las iniciativas
revisionistas con respecto al caso de Cuba.
v. La emergencia del fenómeno Brasil y del fenómeno Grupo
Andino, y su repercusión en la distribución de fuerzas
dentro de la región. Por ejemplo, los efectos de estos dos fenómenos
sobre la política latinoamericana de un país como Argentina
que, si bien ha tenido un grado elevado de participación en las
relaciones comerciales de la región, ha adoptado una actitud
percibida por los otros países como muy negativa en materia de
integración económica.
vi. La frustración con los resultados de la Alianza para el
Progreso y de la filosofía de cooperación prevalentes
en la década del sesenta;
vii. La frustración por parte de ciertos países (medianos
y chicos) con los resultados de la ALALC, y los efectos de aprendizaje
del período ALALC tanto sobre los funcionarios gubernamentales
como sobre los empresarios (en particular, con respecto al método
de integración comercial, al mecanismo institucional y la distribución
de competencias entre órganos comunes y Estados nacionales, y
al interés real de los países grandes por la integración
económica).
viii. Las experiencias de unidad externa y sus efectos de aprendizaje
en materia de incremento de poder de negociación internacional
(tesis de las doscientas millas; CECLA y las relaciones comerciales
con los Estados Unidos y con las Comunidades Europeas; el Convenio del
Café, la OPEP, y en cierta forma -aunque sólo sea por
sus resultados limitados- el Grupo de los 77 y la UNCTAD).
Se pueden observar entonces, cambios en la estructura y funcionamiento
del subsistema regional, que se ha tornado más activo (aumento
de las interacciones en el plano político y económico) y
menos marginal para cada uno de sus componentes, y en el que se ha puesto
de manifiesto su carácter multipolar y heterogéneo. Han
aumentado tanto las posibilidades de cooperación como las de conflicto,
y el comportamiento de cada país frente a la región ha comenzado
a tener importancia en términos de distribución de poder
a nivel nacional. La deñnición con respecto a América
Latina es en algunos casos parte de una definición política
interna.
d. Desde el punto de vista de los sistemas nacionales componentes del
subsistema regional los cambios más significativos derivan de una
acentuada divergencia de los modelos de desarrollo político, económico
y social que han prevalecido en los últimos años. Es éste
un tema que sólo puede llegar a enunciarse en un trabajo de esta
naturaleza. Pero lo que sí puede ser de interés es señalar
cuáles son los puntos en los cuales se percibe una disparidad pronunciada
de las respuestas que cada país brinda. Ellos son:
i. La forma de elección de los gobernantes;
ii. La existencia de una oposición organizada y la posibilidad
de su acceso al gobierno;
iii. La garantía efectiva de libertades individuales;
iv. La propiedad de los medios de producción;
v. La función del Estado en la actividad económica, y
en particular, en el campo de las industrias consideradas básicas,
y del comercio exterior;
vi. El tratamiento a la inversión de origen externo y a la transferencia
de tecnología, y la forma en que se valora el rol de la corporación
internacional;
vii. El modo de vinculación al sistema internacional.
A los efectos de comprender el funcionamiento del subsistema regional
(incluidos los procesos de integración), no parecen ser relevantes
las diferencias existentes en los puntos i. ii. y iii. Dichas diferencias
comenzarían a ser relevantes cuando se persiguiera entre un grupo
de Estados el objetivo de una unión política. Pero ese no
parece ser el caso, por el momento, en América Latina.
Surgimiento del Grupo Andino
Los cambios contextúales apuntados anteriormente forman parte del
cuadro dentro del cual se genera la idea del Grupo Andino, se negocia
el Acuerdo de Cartagena, y funcionan durante los tres primeros años
los órganos previstos en dicho Acuerdo. Como hemos visto, el surgimiento
mismo del Grupo Andino contribuye a acentuar dichos cambios contextúales
al introducir una innovación profunda en el equilibrio de poder
que había caracterizado durante las últimas décadas
al subsistema regional latinoamericano.
Examinemos a continuación la forma en que se produce la génesis
del Acuerdo a efectos de constatar la importancia relativa de factores
externos -en términos de percepción de frustraciones y de
desafíos- en el período en que se define el proyecto de
integración. Luego veremos cómo dichos factores son percibidos
en los primeros años de funcionamiento del Acuerdo.
Recordemos en primer lugar que tocó a Chile Iiderar la posición
de cuestionamiento a la concepción integracionista que se había
plasmado en el Tratado de Montevideo. Es un Chile gobernado por un presidente
y un partido que habían internalizado desde hacía muchos
años -¿quizás influencia ideológica o efecto
de demostración de partidos afínes en Europa?- la idea de
la integración latinoamericana. Se suman en la Democracia Cristiana
gobernante de Chile una tradición nacional integracionista con
profundas raíces históricas (siglo xix) y una convicción
ideológica también profunda [14]. El cuestionamiento a la
idea de integración implícita en el programa de zona de
libre comercio se inicia con la iniciativa del presidente Frei de solicitar
un informe a cuatro economistas, jefes de organismos internacionales que
operaban en la región. El llamado "informe de los cuatro"
refleja la idea de integración que está más o menos
explícita en los primeros trabajos de la CEPAL, con el aditamento
en el plano institucional, de ideas que son un producto quizás
poco pulido del efecto de demostración de la integración
europea. El informe no produce el efecto esperado pero permite que muchos
sectores tomen conciencia de la distancia existente entre dos concepciones
de integración y de las alternativas existentes a la concepción
dominante en la ALALC. Los efectos de esta toma de conciencia serán
más evidentes cuando pocos años después, creadas
las condiciones políticas apropiadas, se produce lo que podríamos
denominar un cambio generacional en el "personal integracionista",
es decir, en aquellos que a nivel gubernamental, privado o de organismos
internacionales, tienen a su cargo conducir negociaciones, o asesorar
a quienes las conducen, o elaborar estudios y formular propuestas (dicho
cambio generacional puede situarse a partir de 1969).
Otra etapa del cuestionamiento es la de la "ofensiva institucional"
del año 1965, una vez que en el plano programático se había
obtenido un cierto progreso -mucho menor del que se creyó en aquel
entonces- con la tan citada resolución 100 de la ALALC. En la "ofensiva
institucional", Chile junto con Colombia intentan lograr un cambio
en la estructura institucional de la ALALC, para que a través del
establecimiento de llamados órganos comunitarios se introdujera
un factor dinamizante en el proceso. Sólo se obtuvo la aceptación
de reformas mínimas, como lo fue la del establecimiento de una
Comisión Técnica. El desenlace de la ofensiva institucional
fué sumamente frustrante para los países chicos y medianos
de la ALALC.
El fracaso de los intentos de obtener un trato preferencial efectivo
para países de menor desarrollo y de mercado insuficiente, junto
con la agonizante búsqueda de un nuevo mecanismo de desgravación
arancelaria, el ya citado resultado de la ofensiva institucional de 1965,
el vacío en que cae el informe de los cuatro, la imposibilidad
de traducir en términos operativos la programática resolución
100, son otros tantos factores que conducen a lo que era un previsible
desenlace de un proyecto en el que el vínculo asociativo era cada
vez más retórico y por ende más endeble. Punta del
Este fue la última manifestación de una etapa del proceso
de integración: sólo fueron necesarios cuatro meses más
para que en la reunión de Asunción los Ministros de Relaciones
Exteriores de los países de la ALALC constataran implícitamente
que el plan solemne de los presidentes no era un plan ni tampoco era viable.
Para los países como Chile y Colombia, ambas reuniones tuvieron
el mérito de corroborar la dificultad, sino imposibilidad, de insistir
por el camino iniciado en Montevideo y de haber brindado la oportunidad
de lograr de los países grandes la aprobación formal de
la estrategia de la subregionalización.
Parece un hecho entonces que la "frustración ALALC"
fue el principal factor que conduce a Chile a la elaboración de
la estrategia de la subregionalización. Sin embargo, en ese momento,
la misma no era percibida como algo "contra la ALALC" sino como
una forma de presionar a la Argentina para que aceptara finalmente un
replanteo del proyecto de Montevideo "dentro de la ALALC".
Entendemos que esto es importante de retener: el plantear la estrategia
de subregionalización dentro de la ALALC -y no fuera de ella- no
ha sido sólo consecuencia del reconocimiento de una realidad clara
en el plano de las relaciones comerciales (importancia del comercio bilateral
de Chile con la Argentina), ni tampoco producto de un imperativo jurídico
(relaciones con el GATT, y problema de la ratificación parlamentaria
en Chile y Colombia), ni menos un acto de lealtad a la vieja idea de la
unidad latinoamericana. Por el contrario, parece haber sido consecuencia
del reconocimiento del papel que se atribuye a los países "grandes"
de la región en una estrategia de integración que implique
un cambio sustantivo en las relaciones de dependencia. Si la "frustración
ALALC" conduce a la búsqueda del Grupo Andino, no coloca a
los países que participan en el mismo en una actitud secesionista
dentro del subsistema latinoamericano. Al contrario, ven al Grupo Andino
(lo vieron en el momento en. que se genera la idea, y luego lo constataron
cuando fue necesario obtener el apoyo de los miembros del CEP para la
declaración de compatibilidad en julio de 1969) antes que nada
como una forma de acrecentar su poder de negociación frente a Argentina
y Brasil. Pero no sólo poder de negociación en términos
comerciales, sino en términos de poder para contribuir a una definición
conjunta del tipo de subsistema latinoamericano que se necesita para fortalecer
la posición de los países de la región frente a las
potencias dominantes y en particular frente a los Estados Unidos. Para
comprender esto es necesario recordar que-los actores principales de la
génesis y la negociación del Acuerdo de Cartagena estaban
simultáneamente envueltos en iniciativas importantes en el plano
de las relaciones de los países latinoamericanos con países
industrializados. Son los años de CECLA y del Consenso de Viña
del Mar. Pero quizás un hecho histórico que prueba fehacientemente
la idea de la estrategia subregional como una forma de replantear efectivamente
ALALC, es que el ausente principal de la reunión de Presidentes
de Bogotá (agosto de 1966) era el presidente o el representante
del presidente de la Argentina a quien se iba a invitar el día
en que estalló el golpe militar de junio del mismo año.
[15]
Lo más interesante del período de génesis del Acuerdo
de Cartagena es que por primera vez en la región parecen reunirse
las condiciones políticas necesarias para el pleno desarrollo de
un proyecto de integración con características similares
a las propugnadas por la CEPAL desde la década del cincuenta. Y
ello sin que en este caso la iniciativa haya correspondido a un organismo
internacional. Por el contrario, parece bastante claro que la idea surgió
de las filas del gobierno de Frei, en particular del ministro Valdés.
La relación de Frei con el presidente electo de Colombia, Carlos
Lleras Restrepo, y el hecho que en el 54 en Quitandinha (Brasil) hubieran
participado en la elaboración de un proyecto de resolución
que suponía aceptar la idea de subregionalización [16],
fue un factor personal que sin duda puede haber contribuido al despegue
de la idea. También puede haber tenido una influencia, una vez
lanzada la idea, el hecho que existiera entre los gobiernos de los países
envueltos en la misma, una afinidad ideológica en cuanto al régimen
político. Y que se percibiera una amenaza como consecuencia de
los golpes militares de Brasil (1964) y de la Argentina (1966).
La negociación del Acuerdo dura más de dos años.
Durante el funcionamiento de la Comisión Mixta, que fuera el foro
de negociación, han ocurrido hechos coyunturales que tuvieron,
sin duda, influencia en la elaboración del proyecto. Quizá
pueda decirse que el proyecto se fue independizando gradualmente de sus
autores iniciales y también lo fueron las motivaciones. Dicha evolución
puede seguirse en las actas de la Comisión Mixta, o en las diferencias
existentes entre las bases tal como fueron planteadas a la reunión
de Cancilleres de la ALALC en agosto de 1966 y el Acuerdo tal como sería
finalmente firmado. Pero probablemente el hecho más importante
que marca la orientación final del proyecto, y sobre todo la orientación
que los órganos del Acuerdo dan a las decisiones más importantes
de los primeros años es la revolución del Perú en
octubre de 1968. El cambio producido en Perú no sólo repercute
en la actitud de este país frente al Grupo Andino, sino que implica
mucho en la toma de conciencia por parte de los países latinoamericanos
de lo que era el nuevo grado de permisibilidad del sistema internacional,
y en particular, de lo que era el cambio de actitud de los Estados Unidos.
En este sentido el conflicto de la IPC parece habei tenido un gran impacto
en la actitud del gobierno del Perú con respecto al Grupo Andino,
y en la percepción por parte de algunos sectores en los países
latinoamericanos de la nueva situación internacional. Por cierto
que el hecho que en 1969 asumiera el gobierno de los Estados Unidos un
republicano y que se reconociera casi formalmente el fin de la era de
la Alianza para el Progreso, contribuyó a completar el cuadro dentro
del cual sería firmado finalmente el Acuerdo de Cartagena.
En síntesis, frustración frente a la ALALC, necesidad de
presionar los países grandes, emergencia de gobiernos nacionalistas,
percepción de una mayor tolerancia por parte del sistema internacional
global con respecto a políticas de desarrollo y de inserción
externa heterodoxas según las pautas de la era de confrontación
nuclear, "learning process" con respecto a cómo negociar
en el plano internacional y a cómo funciona el sistema económico
internacional, efectos de toma de conciencia y de entrenamiento de la
acción desarrollada durante muchos años por la CEPAL y luego
por el BID, son junto a factores personales (relación Lleras Restrepo-Frei)
y a otros coyunturales (interés del Brasil en obtener apoyo para
dificultades comerciales con los Estados Unidos), algunos de los factores
más importantes que conducen a la firma del Acuerdo y que en parte,
al perdurar durante los primeros años de su funcionamiento, explican
la forma en que fueron encaradas las primeras decisiones que debían
adoptarse y la fisonomía que ha ido adoptando el Grupo -Andino.
CARACTERÍSTICAS DEL PROYECTO DE INTEGRACIÓN ANDINA
El proyecto de integración andina tal como fuera definido en el
Acuerdo de Cartagena y en las primeras decisiones adoptadas por la Comisión
a propuesta de la Junta presenta por lo menos tres elementos que lo caracterizan
y distinguen de anteriores proyectos de integración en América
Latina. Dichos elementos son:
- definición externa;
- política de beneficios equilibrados y
- mecanismo institucional fuerte.
Definición externa
En primer lugar, el Grupo se define frente a su contexto externo en forma
precisa a través de una serie de instrumentos contemplados en el
Acuerdo y luego desarrollados por decisiones de la Comisión. Dichos
instrumentos son los que permiten diferenciar al Grupo como un sistema
internacional parcial, es decir como segmento del sistema internacional
global y del regional latinoamericano. Hay clara distinción entre
"nosotros" y "ellos": hay identidad subregional. Los
principales instrumentos de definición externa son el arancel externo
mínimo común y el arancel externo común en el plano
comercial, y el régimen de inversión extranjera y de transferencia
de tecnología en el plano de la política económica.
La decisión 24 y sus complementarias [17] ha constituido hasta
el presente la mejor definición del tipo de relaciones económicas
internacionales que los países miembros valoran en el plano de
la transferencia internacional de recursos productivos. Fue concebida
como un instrumento de control y de negociación de la corporación
internacional. Su contenido -y por tanto su implementación- supone
un conocimiento adecuado del comportamiento internacional de dichas corporaciones.
Insistimos en caracterizar la decisión 24 como definición
-en el sentido de toma de posición- y como instrumento -en el sentido
de medio que se puede (o no) utilizar para lograr determinados objetivos.
Existe en ella un principio de política y los primeros medios para
desarrollarla. Pero su plena efectividad dependerá no sólo
de su simple vigencia jurídica sino del desarrollo simultáneo
del complejo de instrumentos de los cuales la Decisión 24 es sólo
parte. No puede visualizarse la Decisión 24 fuera del contexto
del Acuerdo de Cartagena y de otros instrumentos como son los programas
sectoriales o el régimen de las empresas multinacionales (decisión
46) . [18]
Le Decisión 24 integrada al complejo de instrumentos de la integración
andina constituye la clave de la política de revalorización
internacional de los países miembros del Grupo. Con un mercado
actual interesante (más aún con la incorporación
de Venezuela) y un mercado potencial significativo (más aún
si se concreta la política de vinculación con los mercados
de los países "grandes" al menos en lo que respecta a
los programas sectoriales), el Grupo Andino ha decidido establecer las
condiciones que deberá reunir una corporación extranjera
que desee operar en la subregión, ya sea inviniendo o transfiriendo
tecnología. No se trata sólo de controlar las operaciones
de dichas corporaciones, sino de lograr a través del requisito
de la autorización un instrumento que permita negociar dentro de
ciertos límites las condiciones en que podrán operar. Y
los límites están orientados a eliminar toda tentación
de carrera por atraer al inversor extranjero, y sobre todo a delinear
la función que se atribuye a la empresa extranjera en el futuro
desarrollo de la región. Se valora a la empresa nacional y a la
empresa mixta. Se admite la empresa extranjera (en el sentido definido
por el artículo 1 del Régimen) sólo como etapa transitoria
en el proceso de formación de empresas nacionales y mixtas. Se
acepta el rol de la inversión extranjera. Pero partiendo del conocimiento
de como ha operado históricamente se desea limitar dicho rol dentro
de lo que aparece compatible con los intereses del Grupo y con la idea
que el Grupo tiene de su desarrollo futuro.
Pero la definición externa del Grupo no se ha dado exclusivamente
a través de instrumentos jurídicos. Se la percibe en toda
declaración gubernamental relacionada con el Grupo y en particular
en los discursos y declaraciones finales de las reuniones anuales de Ministros
de Relaciones Exteriores [19]. Se la percibe también en la acción
del Grupo frente a otras organizaciones de integración o a terceros
Estados. Las relaciones con Japón, las vinculaciones con las Comunidades
Europeas, la forma en que el Grupo ha actuado en el seno de la ALALC o
en que ha coordinado sus posiciones en otros foros de debate o negociación
internacional (CECLA o UNCTAD) , las negociaciones y posterior establecimiento
de mecanismos permanentes de vinculación con la Argentina y con
México, son otros tantos indicadores de unidad externa que se manifiesta
en la acción de los órganos (tanto de la Comisión
como de la Junta) o en las posiciones adoptadas por ese mecanismo institucional
ad hoc y no previsto en el Acuerdo que es la reunión anual de Ministros
de Relaciones Exteriores.
Voluntad de manifestarse como una unidad frente al exterior, dimensión
como para presentarse frente al exterior ofreciendo algo de interés
sobre lo cual negociar, y capacidad de acción traducida en competencias
atribuidas a la Comisión y a la Junta [20] y en la adopción
de instrumentos jurídicos funcionales a la voluntad política,
son los tres componentes principales de la política de definición
externa que caracteriza al Grupo Andino.
Política de beneficios equilibrados
La preocupación de la "integración equilibrada"
ha sido constante en el Grupo Andino. Es parte de la reacción frente
a lo que ocurría en la ALALC. La desigualdad de poder económico
entre los países miembros ha inducido a establecer mecanismos que
protejan en forma especial el interés de los dos países
de menor desarrollo relativo que son Bolivia y Ecuador. Dicha protección
se manifiesta aun en el plano institucional.
Pero la política de beneficios equilibrados va más allá
de un simple trato especial en el plano comercial e institucional para
Bolivia y Ecuador. Toda la estrategia de integración del Grupo
Andino descansa sobre un instrumento que por su naturaleza misma está
orientado a impedir desequilibrios en la distribución de los costos
y beneficios del proceso y a corregir los que pueden derivar de la desigualdad
económica entre los países participantes. Es el instrumento
de la programación sectorial como parte a su vez, de la armonización
de las políticas económicas y de la coordinación
de los planes de desarrollo. La aprobación del programa sectorial
para la industria metal-mecánica [21], constituye así un
primer paso de los muchos que deberán dar los países andinos
si desean demostrar que este tipo de instrumento puede ser aplicado a
pesar de las diferencias de intereses nacionales y de las dificultades
técnicas que implica la asignación de inversiones, y que
una vez aplicado, puede producir un tipo de distribución de costos
y beneficios de la integración radicalmente diferente al que en
la práctica ha producido esquemas de integración basados
en la liberación del comercio (caso de la ALALC, y en particular,
el caso del Mercado Común Centroamericano). [22]
La política de beneficios equilibrados es la clave de la definición
del Grupo como unidad interna. Y la importancia de su eficacia radica
en el hecho que a mediano y largo plazo la política de definición
externa puede transformarse en retórica e inefectiva si los actores
externos (Estados y empresas multinacionales) no perciben dentro del Grupo
voluntad y capacidad de unidad interna. Sólo a través de
un cierto grado de unidad interna puede el Grupo transmitir al exterior
una idea de dimensión que lo transforme en lugar interesante para
efectuar inversiones o para transferir tecnología, o para comprar
y vender, a pesar del carácter estricto de las condiciones impuestas.
Un inversor extranjero podrá aceptar la fórmula del "fade-out"
si realmente lo que se le ofrece es la posibilidad de operar en un mercado
de ochenta millones de habitantes. Un Estado no-miembro, grande a escala
mundial o grande a escala latinoamericana, considerará al Grupo
como interlocutor válido en el plano internacional si realmente
quienes hablan por él mismo son los representantes legítimos
de intereses que implican 30.000 millones de dólares de PBN y exportaciones
por valor de 6.000 millones anuales. Son estos indicadores de poder los
que al presentarse al exterior como reflejo de una unidad darán
una idea de la magnitud del Grupo Andino dentro del subsistema regional
o dentro del sistema internacional global, y que al ser utilizados en
función de una estrategia de revalorización frente ai resto
de las naciones y de alteración de las vinculaciones de dependencia
podrían permitir un acrecentamiento del grado de participación
real de los países miembros en la vida internacional.
Mecanismo institucional fuerte
El mecanismo institucional fuerte es la tercera nota que caracteriza al
Grupo Andino y lo diferencia de las experiencias ALALC y MCCA [23]. El
esquema institucional es simple y sin duda presenta similitudes con el
de las Comunidades Europeas. Un órgano de proposición que
es la Junta, que en ciertos casos posee competencias para decidir. Un
órgano de decisión final que es la comisión.
La Comisión es el órgano principal del Acuerdo. Sin embargo
desde el punto de vista político la institucionalización
"de facto" de la reunión de Ministros de Relaciones Exteriores
ha transferido a su seno la competencia para dar sustento e impulso político
al proceso. Es a través de la Comisión que se representa
el interés de los países miembros. Expresa su voluntad mediante
decisiones.
La Junta representa el interés del Grupo. Fundamentalmente es el
órgano que posee la capacidad técnica para preparar las
medidas que permitan cumplir el proyecto contenido en el Acuerdo. Como
dijimos antes, la Junta propone, en ciertos casos tiene capacidad de decisión
propia, y en otros puede decidir por delegación de la Comisión.
En la distribución de competencias entre la Comisión y
la Junta, y en particular en la acción de esta última, no
sólo se percibe una profunda diferencia con la ALALC y con el MCCA
sino que se observa un elemento más de la política de igualdad
de beneficios a que hacíamos referencia antes. La Junta, al representar
el interés común y al tener capacidad para proponer dentro
del marco de referencia delineado por el Acuerdo, es un órgano
que tendrá que permitir una mejor defensa de los intereses de los
países chicos y contrabalancear así el natural desequilibrio
de intereses que puede manifestarse en el seno de la Comisión.
Pero también en el sistema de votación de la Comisión
se manifiesta la preocupación de salvaguardar el interés
de los países chicos.
La existencia de un aparato institucional centralizado y con capacidades
jurídicas y técnicas es también un elemento significativo
de una política de unidad externa. En el caso del Grupo Andino,
la Junta y la Comisión son los canales a través de los cuales
los Estados miembros comienzan a comunicarse con otros Estados cuando
desean hacerlo en condiciones más apropiadas que las de la acción
individual. La Junta y la Comisión actuando hacia el exterior del
Grupo refuerzan la imagen de unidad necesaria para que el conjunto de
países sea percibido precisamente como Grupo por el resto de los
integrantes del sistema internacional. Por cierto que dicha acción
externa es por el momento incipiente. Pero lo interesante es observar
cuál es la tendencia predominante en este campo, y la tendencia
comienza a ser clara en el seno de la ALALC.
PRIMEROS ELEMENTOS PARA UNA EVALUACIÓN
Como dijimos antes, es prematuro intentar en este momento una evaluación
de la eficacia del régimen de inversión extranjera y mucho
menos del primer programa sectorial de desarrollo industrial. Sin embargo,
tres años de funcionamiento de la estructura institucional del
Acuerdo de Cartagena, son suficientes para permitir una cierta evaluación
de la misma.
El cumplimiento estricto de los plazos muy ambiciosos del Acuerdo, que
preveía la aprobación en los primeros años de decisiones
en el órgano que posee la capacidad técnica para preparar
las medidas que permitan cumplir el proyecto contenido en el Acuerdo.
Como dijimos antes, la Junta propone, en ciertos casos tiene capacidad
de decisión propia, y en otros puede decidir por delegación
de la Comisión.
En la distribución de competencias entre la Comisión y
la Junta, y en particular en la acción de esta última, no
sólo se percibe una profunda diferencia con la ALALC y con el MCCA
sino que se observa un elemento más de la política de igualdad
de beneficios a que hacíamos referencia antes. La Junta, al representar
el interés común y al tener capacidad para proponer dentro
del marco de referencia delineado por el Acuerdo, es un órgano
que tendrá que permitir una mejor defensa de los intereses de los
países chicos y contrabalancear así el natural desequilibrio
de intereses que puede manifestarse en el seno de la Comisión.
Pero también en el sistema de votación de la Comisión
se manifiesta la preocupación de salvaguardar el interés
de los países chicos.
La existencia de un aparato institucional centralizado y con capacidades
jurídicas y técnicas es también un elemento significativo
de una política de unidad externa. En el caso del Grupo Andino,
la Junta y la Comisión son los canales a través de los cuales
los Estados miembros comienzan a comunicarse con otros Estados cuando
desean hacerlo en condiciones más apropiadas que las de la acción
individual. La Junta y la Comisión actuando hacia el exterior del
Grupo refuerzan la imagen de unidad necesaria para que el conjunto de
países sea percibido precisamente como Grupo por el resto de los
integrantes del sistema internacional. Por cierto que dicha acción
externa es por el momento incipiente. Pero lo interesante es observar
cuál es la tendencia predominante en este campo, y la tendencia
comienza a ser clara en el seno de la ALALC.
PRIMEROS ELEMENTOS PARA UNA EVALUACIÓN
Como dijimos antes, es prematuro intentar en este momento una evaluación
de la eficacia del régimen de inversión extranjera y mucho
menos del primer programa sectorial de desarrollo industrial. Sin embargo,
tres años de funcionamiento de la estructura institucional del
Acuerdo de Cartagena, son suficientes para permitir una cierta evaluación
de la misma.
El cumplimiento estricto de los plazos muy ambiciosos del Acuerdo, que
preveía la aprobación en los primeros años de decisiones
en de ésta, sino que permite que esté integrada por representantes
gubernamentales con poder efectivo en sus propias administraciones. A
diferencia del Comité Ejecutivo Permanente de la ALALC, no se trata
de diplomáticos que suelen estar tan alejados de los centros reales
de poder en sus propios países (y no sólo alejados físicamente
por el hecho de vivir en Montevideo sino alejados políticamente),
como los mismos técnicos de la Secretaría. Los integrantes
de la Comisión son, por el contrario, quienes a nivel nacional
tienen la principal responsabilidad en la conducción de los asuntos
relacionados con la integración.
A su vez lo que se decide en Lima no es percibido como algo marginal
en la elaboración de las respectivas políticas nacionales.
No es un capítulo secundario de la política de comercio
exterior referido a una zona marginal (caso de la ALALC). La decisión
sobre inversión extranjera y sobre transferencia de tecnología,
los programas sectoriales de las industrias metal-mecánica y petroquímica,
la armonización de las políticas de fomento industrial,
el régimen de las empresas multinacionales, la propuesta sobre
propiedad industrial, el establecimiento de un sistema de creación
de tecnología, penetran profundamente en la estrategia de desarrollo
económico y de vinculación externa de cada uno de los países.
Son decisiones que trascienden la esfera de las relaciones externas e
inciden en forma clara en la esfera de la política interna.
Pero estas decisiones comunes, ¿son efectivas? ¿Penetran
en la realidad tal como lo pretenden quienes las elaboran y las aprueban?
Y en última instancia, ¿de quién depende la efectividad
de las decisiones comunes? Detengámonos en este tema que es desde
el punto de vista institucional crucial.
En efecto, uno de los aspectos más complejos del desarrollo de
un acuerdo internacional de integración económica, es el
de lograr que los países comprometidos en el mismo, hagan efectivas
las decisiones adoptadas por los órganos comunes. La dificultad
deriva, naturalmente, de la falta de centralización del poder de
coerción que caracteriza las relaciones internacionales de cooperación
y de integración. En otros términos, no es posible en estos
casos, ejercer la fuerza pública para lograr que un sujeto de derecho
-sobre todo si se trata de un Estado- adapte su conducta a lo prescripto
por las normas contenidas en el acuerdo internacional o derivadas del
mismo.
La integración latinoamericana ha conocido este tipo de problema.
Tanto en el caso de la ALALC como en el del Mercado Común Centroamericano,
un número importante de compromisos asumidos por los países
miembros no se han traducido en hechos concretos. Bien es cierto que,
sobre todo en el caso de la ALALC, buena parte de estos compromisos tenían
sólo un carácter programático: se trataba de compromisos
para estudiar los medios necesarios a fin de alcanzar ciertos objetivos
comunes, y a veces, aun dichos objetivos debían ser definidos en
forma más precisa. Sin embargo, el compromiso como tal existía
e imponía una obligación de hacer a los asociados y a los
órganos comunes.
Se pueden ensayar distintas explicaciones no jurídicas para comprender
el por qué de la inefectividad de las decisiones adoptadas por
los países participantes en los procesos de integración
latinoamericana. La más común es que el comportamiento ulterior
de los países que contribuyen a la formación de una decisión
que les impone cierta obligación, sólo está demostrando
así su falta de interés por concretar lo allí expresado
o la imposibilidad de hacerlo como consecuencia de situaciones internas
o externas que no fueron previstas en el momento oportuno. Y esta situación
parece ser más común cuando se trata de un proceso de integración
en el que interviene un número elevado de países disímiles,
con tradición a los compromisos programáticos en el plano
internacional que luego no se cumplen, con inestabilidad política
y económica interna, y con un interés marginal en el desarrollo
del proceso de integración.
Pero también pueden encontrarse explicaciones en deficiencias
de la estructura jurídíco-institucional del proceso. Si
bien, por lo general, se reconoce el carácter instrumental y funcional
de dicha estructura en relación al contenido y a las características
del proyecto de integración, en la práctica, por un exceso
de irrealismo o por un mimetismo exagerado con respecto a modelos externos,
quienes diseñan la estructura jurídico-institucional de
un proceso concreto pueden estar sembrando la semilla de un posterior
desentendimiento y distanciamiento entre derecho y realidad. Se establecen
así reglas jurídicas y se crean mecanismos institucionales
que son disfuncionales a los objetivos del proceso o a las características
nacionales de los países intervinientes, y en particular, a las
de sus ordenamientos jurídicos y aparatos administrativos.
Lograr que el derecho responda a la realidad y que el derecho penetre
en la realidad, es la misión de un legislador -nacional o multinacional-
que aspire a la efectividad de la norma que sanciona. En el caso de un
proceso de integración consensual la eficiencia del mecanismo de
concertación de los intereses nacionales puede lograr lo primero.
Precisamente esa es su función primordial. Y daría la impresión
-si se observan las experiencias más exitosas de integración-
que la existencia de un órgano independiente con alta capacidad
técnica es condición ineludible para asegurar la eficiencia
del mecanismo de concertación de intereses. Casi más: resulta
difícil imaginar un mecanismo de concertación de intereses
nacionales en un proceso de integración consensual, sin la presencia
de un órgano técnico independiente de los gobiernos.
Si la norma responde a la realidad y expresa la voluntad concertada de
los países participantes, es más probable que éstos
efectivamente la cumplan. Y para ello no es suficiente que la pongan en
vigencia o que implementen los instrumentos de aplicación. Resulta
indispensable que la totalidad del aparato del Estado ajuste su comportamiento
a lo prescripto por la norma aprobada: que la cumpla y la haga cumplir.
Pero es posible también adicionar un elemento de presión
externa para lograr que los países miembros -y los órganos
comunes-ajusten su comportamiento a lo pactado, asegurando así
la efectividad de la norma. Suponiendo que el acuerdo básico de
un proceso de integración y las normas derivadas del mismo, estén
en su origen y se mantengan así en el tiempo, basadas en una reciprocidad
de intereses nacionales -y ello depende en parte de la eficacia del mecanismo
de concertación-, a través de un mecanismo de control de
la legalidad de los actos emanados de los órganos de integración
y de control del cumplimiento de sus obligaciones por los Estados miembros,
se puede aspirar a crear un sistema de legalidad que fortalezca -nunca
podrá sustituirla- la función de sustentación del
vínculo asociativo que cumple la reciprocidad de intereses.
El control de la legalidad debe servir de garantía a los Estados
participantes -y a los particulares dentro de los mismos- en un proceso
de integración en el sentido de que los órganos comunes
desarrollarán su acción dentro de los límites de
las competencias formales y materiales que se le han atribuido en el acuerdo
constitutivo o en algún instrumento jurídico complementario.
A su vez el control del cumplimiento de sus obligaciones debe servir
de garantía a los Estados miembros contra la acción unilateral
de otro Estado miembro que no se ajuste a lo pactado en el acuerdo constitutivo
o en decisiones derivadas del mismo.
Supuesto el caso de la vigencia de la reciprocidad de intereses, ambos
controles podrían contribuir, por un lado, a evitar excesos y arbitrariedades
en la acción de los órganos comunes -incluso los intergubernamentales-,
y por el otro, a crear una presión externa sobre el Estado que
tienda a no cumplir con sus obligaciones poniendo en evidencia tal conducta
contraria a derecho, y en última instancia, contraria al interés
del conjunto de los asociados. Y si se dice "presión externa"
y sólo "poner en evidencia", es porque creemos que el
carácter consensual de un proceso de integración y la inexistencia
de un poder coercitivo centralizado, impiden imaginar sanciones que obliguen
a un Estado a cambiar en los hechos de conducta. Cuanto más, dichas
sanciones pueden imaginarse a través de acciones de represalia
que podrían legalmente adoptar los otros Estados miembros, en el
plano de las relaciones económicas comprendidas por el proceso
de integración.
Sustentar un proceso de integración consensual en una concepción
dinámica de la reciprocidad de intereses nacionales y en una concepción
flexible y funcional de la legalidad, puede ser una forma realista y racional
de encarar una tarea de por sí difícil. Se transforma en
cambio, en una necesidad imperiosa cuando a través de dicho proceso
se aspira a obtener en poco tiempo y con métodos sofisticados,
objetivos complejos relacionados con el desarrollo y la inserción
internacional de los países involucrados. En tal caso, prever estos
sistemas de control, y atribuirlos a un órgano jurisdiccional independiente
y permanente, creado y perteneciente a los Estados miembros, parecería
ser una condición básica para asegurar el funcionamiento
del proceso de integración logrando una mayor efectividad de los
compromisos asumidos por los países participantes. De todas formas
se lograría romper el monopolio del control de la efectividad de
las decisiones que esquemas tipo ALALC está en manos de cada Estado
miembro.
En el caso del Grupo Andino se impone un esfuerzo de clarificación
del tema, del efecto jurídico de las decisiones y de su valor en
la jerarquía jurídica nacional. Ello implica asimismo establecer
un sistema de control al cumplimiento de las decisiones por parte de los
Estados miembros y del control de la legalidad en la adopción de
aquellas decisiones. El tema del control de la legalidad y del cumplimiento
de las obligaciones asumidas por los Estados miembros estuvo ausente en
la elaboración del Acuerdo. Se consideraba poco conveniente tratar
el tema en ese momento. Sólo existía un reenvío,
en materia de diferendos, al sistema de la ALALC. De allí que la
Comisión encomendara a la Junta el estudio de la creación
de un órgano de control jurisdiccional, y sobre las bases elaboradas
por la junta se ha.iniciado ahora la consideración a nivel nacional
de las características que tendrá dicho órgano y
cuáles serán sus competencias. [24]
Si se aprueba el proyecto de la Junta, el Grupo Andino habrá obtenido
una cierta puesta en común del control de la efectividad de las
decisiones, que será la contrapartida lógica a la puesta
en común de decisiones, y en última instancia a la puesta
en común de recursos y de mercados que caracteriza todo el proyecto
de integración.
ALGUNAS CONCLUSIONES
Deseamos extraer algunas conclusiones de lo que hemos presentado en los
párrafos anteriores. La experiencia incipiente del Grupo Andino
-por lo tanto insuficiente para extraer conclusiones firmes-parecería
confirmar la idea que el desarrollo de un proceso de integración
consensual exige una combinación adecuada de factores originados
en el contexto "extra-integración" con factores internos
al mismo proceso, y que en ciertos casos, tal combinación puede
no sólo contribuir al mantenimiento del proceso, pero también
a su expansión en términos de mayor unidad interna y externa
y a una mayor aproximación a un punto de no retorno desde el punto
de vista económico (mayor costo de la ruptura o del estancamiento
con respecto a los costos de continuar, medidos costos -y beneficios-tanto
en términos de bienestar como de poder), y eventualmente a un punto
de no retorno desde una perspectiva política y formal (transferencia
de monopolio de la fuerza dentro de una estructura federal).
Es decir que si bien los factores externos pueden crear un contexto favorable
a un proceso de integración, una vez producido el despegue parece
ser necesario tener en cuenta la forma en que operan factores internos
al proceso y entre otros los siguientes:
i. La eficacia de las acciones conjuntas (internas y externas) en función
de objetivos relacionados con las situaciones de subdesarro11o y de
dependencia;
ii. La capacidad adaptativa del proyecto de integración y de
su estructura jurídica frente a los cambios que se operen en
el contexto internacional global y regional, y en los componentes internos
variables de cada situación nacional:
iii. La capacidad de concertación de intereses (regulación
de conflicto) y de propulsión del órgano común
(resultado de la combinación de competencias y recursos que se
le otorguen o que consiga a su favor; de las características
personales de sus integrantes y del grado de motivación tanto
de ellos como del personal técnico; de su estabilidad; de su
capacidad técnica; del grado de vinculación con los gobiernos
nacionales y con grupos de interés).
Tener en cuenta estos factores internos es fundamental para no incurrir
en el clásico error de sobreestimar los factores externos y explicar
todo en términos de reacción contra amenazas actuales o
potenciales desde el exterior.
Puede afirmarse en forma tentativa que en el caso del Grupo Andino se
ha dado una combinación de factores contextúales (cambios
en el sistema internacional global, en la política latinoamericana
de los Estados Unidos, en el subsistema regional, y en los sistemas nacionales)
con factores internos al proceso de integración (eficacia del mecanismo
de concertación en la etapa de la génesis del proceso y
en sus primeros años de funcionamiento, y características
del programa conjunto), que estuvieron ausentes en el caso de la ALALC.
Los cambios en el sistema internacional han operado un imperativo de supervivencia
(temor a mayor dependencia, subdesarrollo y/o marginalidad), pero a la
vez han creado condiciones aparentemente favorables a una estrategia de
maximizar bienestar y poder por parte de países marginales. Ello
se debe a que en la era de confrontación industrial y tecnológica,
el mercado actual o potencial de países como los latinoamericanos
parece haber adquirido un valor que carecía en la era de confrontación
nuclear. Ese valor está basado en los imperativos de expansión
que han creado a las estructuras industriales de los países más
avanzados los cambios tecnológicos.
Este hecho ha cambiado la posición y el rol de los países
latinoamericanos en el sistema internacional global. Su percepción
es uno de los factores que ha inducido a un cambio de actitud frente a
actores gubernamentales y transnacionales de fuera de la región,
en el sentido de maximizar en términos de bienestar y de poder
el valor de sus mercados y de sus recursos para las grandes corporaciones
internacionales. En ciertos casos, como el del conjunto de países
que hoy integran el Grupo Andino, la dimensión del mercado real
y la relativa debilidad política y económica de la que se
parte, limitan la existencia de alternativas nacionales viables, e impulsan
a un país a ensayar una estrategia en forma conjunta con otros
países.
El hecho que la Junta del Acuerdo de Cartagena percibiera estos cambios"
y propusiera a los países miembros, dentro del marco de sus competencias
y del programa conjunto, una estrategia de respuesta que aparece como
técnicamente fundada, racional y factible y que además coincidiera
con percepciones y aspiraciones predominantes en países con capacidad
de liderazgo, parece ser clave para comprender al Grupo Andino de los
primeros años.
La capacidad política de la Junta ha consistido entonces, en detectar
y proponer una estrategia racional y factible para lograr objetivos que
coincidían con aspiraciones nacionales de algunos de los países
del Grupo y difícilmente rechazables (por motivos internos o por
falta de alternativas) por los otros.
Esto que puede observarse en el caso del régimen de inversión
extranjera, también se observa en el caso del programa sectorial
para la industria metalmecánica.
El impacto de la Decisión 24 en las relaciones internacionales
de los países miembros; el de la existencia misma del Grupo en
la relación de los países miembros con otros países
latinoamericanos (en ambos casos la sensación de poder hablar fuerte
a los Estados Unidos, a la Argentina, y al Brasil); el efecto del programa
de integración como medio de cambio interno (habría que
examinar en tal sentido el caso de Colombia) ; son factores que parecen
haber operado hasta el presente para crear una idea de aumento de capacidad
de participación real en el sistema internacional global y en el
regional, y de una mejor posición para encarar las situaciones
de dependencia y de subdesarrollo.
La renovación del mandato de la Junta vencido su primer período
de tres años puede interpretarse como un indicador de satisfacción
por parte de los países miembros con respecto a su eficacia en
la gestión del programa conjunto.
Sin embargo, el hecho que algunas de las decisiones de la Comisión
(incluido el régimen de inversión extranjera) aún
no son plenamente efectivas; y la presencia de fuerzas desintegradoras
que naturalmente operan en un proceso de esta naturaleza (la lógica
de la diversidad) corno es la de la heterogeneidad ideológica,
sumada a la inestabilidad política característica de algunos
de los países envueltos en el proceso, deben ser retenidos en la
mente de quien trata de predecir la evolución futura del proyecto
andino.
El punto de no retorno aún está lejos. Es posible pensar
que se mantendrá en los próximos años la percepción
de desafíos extrarregionales e intrarregionales. Los factores internos
al proceso que apuntábamos más arriba y que pueden contribuir
a su expansión aún no se han podido manifestar en su plenitud.
Cuando se manifiesten será posible predecir con mayor claridad
hasta qué punto el proyecto andino es realmente funcional al objetivo
de alterar las situaciones de subdesarrollo y de dependencia tal como
las habíamos definido al comienzo.
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