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CAPÍTULO IV
Esfuezos que se están realizando en materia
de cooperación económica entre países en desarrollo:
cuestiones y enfoques
A. - La cooperación en el comercio
1. Liberación del Comercio subregional y regional
66. En la actualidad hay más de 40 agrupaciones de integración
y cooperación económica entre países en desarrollo
de las tres regiones, de las que casi la mitad se encuentra en África.
Este número relativamente grande es una muestra de la fe perseverante
que se tiene en la utilidad potencial de la integración y cooperación
de mercados en materia de producción entre países del tercer
mundo, no obstante la multitud de dificultades que han afectado gravemente
al funcionamiento y la aplicación plenos de algunos programas y
que han tenido incluso como consecuencia la disolución de una de
esas agrupaciones.
67. La mayoría de los esquemas subregionales y regionales no se
apoyan en instrumentos de liberalización del comercio (valiéndose
o no de un arancel externo común en todo o en parte) como principales
instrumentos de cooperación. Más aún, dichos instrumentos
sólo han sido establecidos efectivamente en un pequeño número
de agrupaciones [12] y con grados muy diferentes de aplicaciones arancelarias,
y no arancelarias, inclusión de productos, etc. En todo caso, el
objetivo de las medidas de liberación del comercio y demás
medidas de cooperación comercial y económica directa debería
consistir en asegurar un acceso preferencial efectivo y estable a los
mercados para los productos que proceden por lo menos en parte de países
en desarrollo; las preferencias arancelarias y no arancelarias no serán
siempre suficientes. En el contexto de dichas agrupaciones, la experiencia
ha mostrado que las reducciones arancelarias (y no arancelarias) conducen
realmente a cierto incremento del comercio a corto plazo si se aplican
plenamente tales medidas, por lo que resulta decisivo que se profundice
el proceso de cooperación mediante la aplicación de medidas
sectoriales en sectores como inversiones en la industria, agricultura,
transporte y demás infraestructura para sostener el crecimiento
comercial a fin de lograr la diversificación de la base de producción
y la complementariedad en las corrientes comerciales y reducir las disparidades
en la distribución de los costos y beneficios de la integración.
68. La negociación y revisión de los acuerdos de integración
iniciados por muchas agrupaciones en los últimos años testimonian
esa necesidad de medidas en sectores distintos de la liberación
del comercio, por lo que en la actualidad se hace hincapié cada
vez más en las medidas de cooperación económica positiva
y directa a la vez que en las medidas de liberación del comercio.
Esto se ha de considerar como un paso positivo en la evolución
de esos esquemas.
2. Medidas e instrumentos interregionales
69. Los acuerdos de comercio preferencial entre países en desarrollo
se han mantenido esencialmente a nivel subregional y regional. El Protocolo
del GATT relativo a las negociaciones comerciales entre países
en desarrollo [13] sigue siendo aún el único acuerdo de
comercio preferencial con concesiones arancelarias intrarregionales entre
los países en desarrollo que se ha negociado y aplicado hasta la
fecha.
a) El Sistema Global de Preferencias Comerciales (SGPC)
70. El Grupo de los 77 y la UNCTAD otorgan prioridad al establecimiento
del SGPC. El enfoque recomendado al parecer es eminentemente sensato en
varios aspectos. Primero, se prevé una ronda inicial de reducciones
arancelarias moderadas, pero importantes. Segundo, las barreras no arancelarias
y las medidas directas para promover el comercio forman parte integrante
del sistema. Tercero, se considera que el sistema complementa y refuerza
las agrupaciones subregionales y regionales existentes. Cuarto, se otorga
trato especialmente favorable a los países menos desarrollados:
las preferencias y demás medidas en los mercados de los países
más adelantados se extenderán a los productos agrícolas
sin elaborar y a los productos agrícolas elaborados de los países
menos adelantados y además estos países no estarán
obligados a conceder ventajas recíprocas en sus mercados. Quinto,
el enfoque será flexible y consistirá en métodos
bilaterales, plurilaterales y multilaterales, y las técnicas incluirán
sea reducciones lineales en las barreras comerciales, sea negociaciones
producto por producto o negociaciones sectoriales o una combinación
de estas últimas. En las directrices propuestas se reconoce y refleja
la complejidad propia de las negociaciones en que intervienen unos 70
países. Sexto, todos los miembros del Grupo de los 77 tienen entendido
que el SGPC es una actividad a largo plazo que tal vez no produzca necesariamente
resultados espectaculares en el futuro inmediato. Por último, en
los principios y directrices del sistema no sólo se trata de preservar
(y aun profundizar) los acuerdos de integración subregional existentes,
sino también se contempla la activa participación de las
secretarías de integración en la preparación del
esquema y sus negociaciones.
71. Se han formulado propuestas destinadas a salvaguardar los intereses
de los países menos desarrollados, y no hay duda de que se prestará
más atención a la medida en que el trato diferencial será
extendido a otros países en desarrollo relativamente desaventajados,
según las circunstancias de cada caso, ya que corresponde a la
aceptación general del principio de reciprocidad de ventajas que
se tengan también en cuenta los países que se encuentran
en una situación intermedia entre los relativamente adelantados
y los menos desarrollados.
72. Las medidas arancelarias y no arancelarias no constituyen la única
ni siquiera la más grave barrera para el comercio entre países
en desarrollo. Los intercambios comerciales se ven gravemente dificultados
por las imperfecciones de los acuerdos monetarios y financieros. Desde
una etapa temprana se han de considerar el suministro de crédito
a la exportación y otros instrumentos de financiación del
comercio, mecanismos adecuados de compensación y pago y una disminución
general de los controles de divisas. En el mismo sentido es también
claro que habrá que tomar medidas concretas respecto del desarrollo
de los sectores productivos de los países en desarrollo, en particular
de los relativamente menos adelantados, de manera que se logre el desarrollo
de corrientes comerciales complementarias.
b) El Sistema de Información Comercial sobre barreras para el
comercio entre países en desarrollo (SICJ)
73. Un instrumento importante para la promoción del comercio entre
los países en el Sur en general y el SGPC en particular es el Sistema
de Información Comercial.
74. Durante los últimos tres años, la secretaría
de la UNCTAD con la asistencia financiera del PNUD ha tratado de elaborar
un inventario computadorizado de datos que incluyen las medidas de control
del comercio de los países en desarrollo. Es ampliamente reconocido
que se trata de una fuente vital e indispensable de información
cuyo valor futuro se afianzará cada vez más no sólo
con respecto a las negociaciones comerciales globales entre países
en desarrollo, sino también en contactos más limitados,
bilaterales, subregionales y regionales entre países en desarrollo.
La inclusión de las medidas arancelarias y no arancelarias en esta
fuente de datos y su vinculación con las corrientes comerciales
contribuirán considerablemente a que los países en desarrollo
evalúen sus oportunidades comerciales, perspectivas de mercado,
etc., y elijan mejor sus asociados comerciales futuros. Apenas podrá
exagerarse la importancia de esta fuente de datos para los países
en desarrollo.
75. Sin embargo, a causa de las características únicas
y precursoras del SIC al parecer se han experimentado algunas dificultades
en el establecimiento de una base de datos, en la preparación de
metodologías para la obtención y evaluación oportunas
de datos y en la elaboración de clasificaciones que sean compatibles
con los objetivos de una vasta variedad de usuarios. En realidad, se trata
de asuntos altamente técnicos y complejos cuya solución
es un requisito previo para el funcionamiento eficaz del sistema.
3. Medidas comerciales directas y comercio de compensación
a) Medidas comerciales directas
76. Los países en desarrollo tienen a su disposición otra
seria de instrumentos para facilitar y expandir su comercio recíproco.
Las organizaciones comerciales estatales están relativamente difundidas
e intervienen tanto en las actividades de comercialización de los
productos de exportación como en la obtención de productos
de importación. Se ha advertido un notable aumento en el recurso
a acuerdos directos entre gobierno y gobierno, a contratos a largo plazo
y a la obtención conjunta de productos de importación entre
países en desarrollo. Se está favoreciendo activamente a
las empresas de comercialización conjunta en los sectores público
y privado. El creciente interés por los acuerdos de inversión
y de retrocompra y por el comercio de compensación son una prueba
de que se amplían rápidamente el alcance y las posibilidades
de cooperación utilizando gran número de instrumentos de
promoción del comercio.
77. Aunque esta interesante variedad de instrumentos puede ser un indicio
de la vitalidad de los sectores comerciales público y privado en
los países en desarrollo, hay que reconocer que las experiencias
que se han obtenido hasta el momento son un tanto dispersas y no son fácilmente
accesibles para otros países y asociaciones comerciales interesados.
Con la posible excepción de la relativa a las organizaciones comerciales
estatales, no existe prácticamente documentación detallada
y sistemática sobre el funcionamiento de esos instrumentos ni una
evaluación de sus experiencias. Este es, desde luego, un sector
en el que la secretaría de la UNCTAD podría prestar ayuda
valiosa a los países en desarrollo.
b) Comercio de compensación
78. Es necesario extenderse algo más sobre la cuestión
del comercio de compensación en sus distintas formas. Es común
hoy en día observar entusiasmo por los beneficios potenciales que
promete el comercio de compensación. Pero uno se siente obligado
a preguntarse si el comercio de compensación es en realidad una
manera práctica y eficiente de actividad comercial, y en particular
de promover la cooperación entre países en desarrollo. Se
ha dé plantear esta cuestión para llamar la atención
sobre las posibles limitaciones del comercio de compensación, los
posibles resultados limitados que este instrumento puede proporcionar
y en qué circunstancias.
79. Las fuerzas dominantes que han ocasionado el reciente surgimiento
del comercio de compensación parecerían provenir de una
acción recíproca de las dificultades de la balanza de pagos
en muchos países y un alto grado de proteccionismo en el comercio
internacional. El factor de la balanza de pagos fue advertido en primer
lugar durante la crisis del petróleo del decenio de 1970, cuando
muchos importantes países en desarrollo exportadores de petróleo
aceptaron otros bienes y servicios en canje por el petróleo. Más
recientemente, la crisis de la deuda de los países en desarrollo
y los altos niveles de protección en los mercados industrializados
del Norte contribuyen a que una vez más resulte atractiva la técnica
del comercio de compensación; como proporciona a los países
en desarrollo de escasos recursos la oportunidad de mantener sus exportaciones,
conserva las escasas divisas y permite continuar importando bienes y servicios
esenciales.
80. En su aspecto negativo, el comercio de compensación con mucha
frecuencia puede implicar costos de transacción relativamente elevados,
crear la desviación del comercio y proporcionar poca o ninguna
adicionalidad en el comercio entre países en desarrollo. Además,
es inevitable la atracción que sienten los países de utilizar
su posición negociadora para promover las exportaciones de los
productos que tienen poco o ningún valor para la otra parte.
También es motivo de particular preocupación el hecho de
que el comercio de compensación, que es de carácter esencialmente
bilateral, podría conducir a un fortalecimiento del bilateralismo
entre países en desarrollo sin aportar una verdadera contribución
a la solución de sus problemas de balanza de pagos ni asegurar
la importación de bienes y servicios en condiciones adecuadas de
costo y calidad. Sobre todo, el comercio de compensación obligatorio
puede tener como consecuencia una disminución del comercio entre
países en desarrollo, con lo que una parte importante de ese comercio
implicaría bienes innecesarios y caros, difíciles de vender
a terceros países. La opinión de que es probable que el
comercio de compensación sea más eficaz cuando se realiza
de empresa a empresa y no de gobierno a gobierno parece sumamente plausible,
ya que tal forma de comercio responde a las prácticas comerciales.
81. Esto indica simplemente la necesidad de un estudio más a fondo
de esos instrumentos y técnicas a fin de determinar con precisión
en qué condiciones pueden promover el comercio entre países
en desarrollo a todos los niveles haciendo hincapié en la adicionalidad.
En realidad, el comercio de compensación empleado como instrumento
adicional y complementario podría contribuir a llenar la brecha
que existe actualmente entre el comercio real y potencial entre países
en desarrollo, así como a fortalecer un proceso racional de sustitución
interregional de importaciones entre países en desarrollo y a asegurar
un mejor equilibrio en las relaciones comerciales entre los países
en desarrollo más adelantados y los menos adelantados.
82. En este contexto, los países en desarrollo deben pensar en
organizar y promover empresas comerciales nacionales y multinacionales,
públicas o privadas, para facilitar el empleo del comercio de compensación.
La promoción de empresas comerciales entre países en desarrollo
(compañías comerciales multinacionales) podría constituir
un mecanismo importante en los países en desarrollo, ya que dichas
organizaciones podrían dedicarse principalmente a la elaboración
de las distintas alternativas complejas de financiación del comercio;
podrían también vincularse a los esquemas que implican inversiones
directas y acuerdos de retrocompra, etc., de modo que sirvan como complemento
útil para los arreglos de compensación y pago, y podrían
promover los intereses de los países menos desarrollados frente
a otros países en desarrollo.
83. Desde el punto de vista del enfoque global adoptado por los países
en desarrollo al promover su cooperación comercial, parecería
necesario en esta etapa insistir en la necesidad de otorgar más
importancia al empleo de los acuerdos de comercio directo (junto a las
medidas arancelarias y no arancelarias tradicionales) destinados a asegurar
la expansión y una mayor estabilidad en las corrientes comerciales
entre países en desarrollo. Son de particular importancia las medidas
sobre acuerdos directos entre agentes públicos o privados en forma
de contratos de abastecimiento a mediano y largo plazo, acuerdos de coproducción
y acuerdos de retrocompra, etc. Además, dichos arreglos podrían
vincularse a las medidas arancelarias y no arancelarias preferenciales,
a los incentivos del crédito, al transporte y a otros elementos
de infraestructura.
84. Desde el punto de vista de la estrategia, cabe señalar que
los enfoques "globales" amplios no siempre proporcionan un marco
adecuado o conveniente para la negociación y aplicación
de las medidas de promoción del comercio directo ni siquiera de
los acuerdos arancelarios y no arancelarios preferenciales. La experiencia
ha demostrado que los enfoques graduales, parciales, respecto de esos
programas pueden alcanzar mucho éxito y que dichos programas pueden
convertirse progresivamente en multilaterales, de modo que incluyan a
otros países en desarrollo interesados. Los países en desarrollo
deberían estudiar activamente estas posibilidades.
B. - Cooperación en la producción y la infraestructura
1. INDUSTRIA
85. Los países en desarrollo han tratado de aplicar políticas
de industrialización mediante la sustitución de importaciones
en un contexto de mercados regionales y subregionales, así como
de aumentar las exportaciones de manufacturas tanto hacia estos mercados
como hacia el resto del mundo. En general, los resultados obtenidos de
la cooperación industrial en los programas de integración
existentes hasta ahora han sido sólo ligeramente positivos y no
han estado a la altura de las esperanzas que se abrigaban al principio.
La cooperación en materia de producción industrial en las
agrupaciones de integración requiere ciertos enfoques conjuntos
en sectores como la armonización de los incentivos fiscales para
la industria, los acuerdos con terceros países para evitar la doble
imposición y una política común sobre la inversión
extranjera y lo que es más importante, se requiere también
la iniciación, en nombre de toda la agrupación, de estudios
de preinversión destinados a indicar los proyectos industriales
convenientes (siempre que sea posible creando vínculos en ambos
sentidos en la producción entre países) para todos los países
miembros de la agrupación, así como la existencia de una
institución de financiación del desarrollo regional o subregional.
Pero el aspecto más importante de la cooperación en la industria
es sin duda el de los acuerdos de selección y distribución
de las industrias. Una política de ubicación de las industrias
no sólo contribuye al logro de economías de escala [14],
así como de especialización en los mercados subregionales
y regionales más amplio, sino también a lograr una distribución
equitativa de los costos y beneficios de la integración entre los
países relativamente menos desarrollados y los países relativamente
más desarrollados.
86. La primera tentativa de programación industrial regional fue
hecha por el Mercado Común Centroamericano en el decenio de 1960,
y su éxito fue ambiguo. Los acuerdos de cooperación industrial
pueden ser muy estrictos, como en el esquema original del Grupo Andino
para la programación de todos los sectores industriales, o pueden
ser flexibles como en el caso del esquema de la ASEAN o en la versión
revisada del esquema del Grupo Andino que se está llevando a término
actualmente. En el esquema original del Grupo Andino varios sectores industriales
(metalurgia, petrolquímica y productos para automotores) fueron
objeto de una distribución de sus actividades constituyentes (desglosadas
en gran detalle) entre los países miembros. El enfoque de la ASEAN,
por ejemplo, podría ser de interés para otras agrupaciones
de integración en el tercer mundo. En el caso del grupo ASEAN,
se asignó una industria básica a cada uno de los países
miembros en la primera "ronda" [15]. Además, la ASEAN
actualmente está alentando el establecimiento de empresas conjuntas
del sector privado de una manera muy flexible y abierta. Por otra parte,
el enfoque sectorial original del Grupo Andino tiene el mérito
de integrar los sectores industriales de los países creando vínculos
en ambos sentidos entre los Estados miembros; por consiguiente, se espera
que no se abandonará el enfoque de integración sectorial
en esa agrupación, aunque se haga más flexible y selectiva.
87. A la falta de mecanismos viables y apropiados se ha atribuido el
éxito limitado de la mayoría de los experimentos realizados
en materia de cooperación respecto del desarrollo industrial. Se
ha afirmado también que el problema de la equidad en la colocación
de las inversiones implica difíciles negociaciones sobre la distribución
resultante de beneficios. Se ha señalado el largo período
de tiempo implicado en las negociaciones como otro elemento que crea problemas
en materia de cooperación.
88. Además, cuando se utiliza el análisis del costo-beneficio
social para elegir industrias regionales o de integración, la rentabilidad
privada no puede ser la única guía para la decisión
sobre inversión. En este caso, el gobierno tendrá que establecer
la industria o deberá subvencionar a la empresa privada.
89. Si bien no hay duda de que son técnicas las dificultades con
que tropiezan la formulación y aplicación exitosas de los
programas de cooperación industrial, no hay que pasar por alto
las dificultades políticas, ya que son esencialmente políticas
las cuestiones que siempre surgen. El país ¿ha de sacrificar
la industria X en favor del país B aun sí el país
consigue la industria Y? El país A ¿debe aguardar prolongadas
negociaciones con sus asociados antes de promover varias industrias aparentemente
viables en su propio territorio? El país A ¿debe abstenerse
durante tres años de establecer la industria Z porque ésta
ha sido asignada al país C, que tiene que aguardar varios años
antes de poder establecerla? Cada país de la agrupación
¿desea depender totalmente de las fuerzas del mercado en la edificación
de su estructura industrial o debe utilizar una combinación de
fuerzas del mercado y decisiones conjuntas conscientes con sus Estados
asociados? Es fácil alargar la lista de cuestiones políticas
tan esenciales como las mencionadas.
90. Sin embargo, estos obstáculos políticos pueden superarse
si los participantes en el programa de integración reconocen plenamente
que compartir la soberanía con cada uno de los demás puede
aumentar a mediano y largo plazo la fuerza económica y, por consiguiente,
la soberanía efectiva de cada uno de ellos.
91. Toda política de desarrollo industrial regional debe también
encarar los problemas de la inversión directa extranjera y estipular,
entre otras cosas, qué sectores de la economía han de reservarse
al capital regional y local y en qué sector se debe acoger con
agrado y estimular el capital extrarregional. Cabe señalar aquí
que las decisiones sobre inversión de las empresas extranjeras
se ven menos afectadas por los incentivos fiscales y más por factores
tales como la actitud general respecto de la inversión extranjera
y la estabilidad política. Una política bien clara sobre
el papel de la inversión extranjera directa en el desarrollo económico
de un país o de una región es indispensable para los esfuerzos
de desarrollo tanto nacionales como regionales. En el contexto de la integración
regional se necesita también una política común en
este sector para aumentar la capacidad de negociación del grupo
frente a los inversionistas extranjeros.
92. Se ha señalar que el establecimiento de industrias de integración
que prestan servicios a todo el mercado subregional o regional puede verse
facilitado allí donde todavía no existen la completa liberación
del comercio ni un arancel externo común completo, ya que en esas
circunstancias a tales industrias se les puede otorgar acceso libre inmediato
a. mercados subregionales y regionales adecuadamente protegidos. Esto
es lo que ocurrió con el régimen para las industrias de
integración en los primeros años del Mercado Común
Centroamericano.
93. Por último, la cooperación en la industria puede tener
como objetivo no sólo la producción para el mercado subregional
o regional, sino también la cooperación en la producción
de artículos de exportación para los mercados extrarregionales.
Esto reviste especial importancia para los países pequeños
y muy pequeños, que tienen mercados nacionales muy limitados, como
los de los Estados miembros del Mercado Común Centroamericano y
la Comunidad del Caribe. La cooperación en la producción
puede ser de gran ayuda en la promoción de exportaciones extrarregionales
si:
a) Los productores de los diferentes países se agrupan para
formar empresas conjuntas para la comercialización de las exportaciones;
b) Los productores de los diferentes países se ponen de acuerdo
en normalizar su producción y adoptar normas de calidad uniformes;
c) Los productores de los diferentes países se ponen de acuerdo
en compartir los costos de promoción en el extranjero, en particular
los costos de la promoción inicial que a menudo suelen ser muy
elevados, y
d) Los distintos países convienen en compartir un único
programa de crédito a la exportación o refinanciación
del crédito a nivel subregional o regional.
2. AGRICULTURA
94. Hasta hace poco en la mayoría de las agrupaciones de integración
se prestó relativamente poca atención al sector agrícola,
pero se ha hecho sentir agudamente la necesidad de medidas concertadas,
en parte a causa de la crisis en la seguridad alimentaria de muchas partes
del mundo en desarrollo y en parte a causa de los graves problemas de
la balanza de pagos. Las agrupaciones subregionales y regionales están
tratando ahora de compensar su pasada falta de preocupación mediante
la cooperación en el sector agrícola. La lección
que ya se ha aprendido en materia de desarrollo económico nacional
en el sentido de que la producción de excedentes de alimentos es
indispensable para un continuo crecimiento de la industria y los servicios
está siendo aplicada también al desarrollo mediante la integración.
Además, la necesidad, dado el caso, de una gestión de las
reservas de estabilización con carácter subregional o regional
es una parte importante del concepto de seguridad alimentaria. Finalmente,
se debe hacer hincapié en que mediante una mayor división
interregional del trabajo puede llegarse a una producción más
abundante y a un comercio más activo en materia de alimentos en
el tercer mundo.
95. Es evidente que los tipos y métodos exactos de cooperación
en el sector agrícola tienen que diferir de agrupación en
agrupación, según las circunstancias particulares de los
países miembros. Sin embargo, han de resultar sin duda muy útiles
en la mayoría de las agrupaciones y regiones los siguientes enfoques:
a) Desarrollo de la producción nacional como parte de los programas
subregionales o regionales para los distintos productos básicos;
b) Establecimiento de empresas conjuntas agrícolas, ganaderas
y pesqueras con carácter plurilateral o multilateral;
c) Suministro rápido y continuo de información sobre
el mercado de alimentos dentro de toda la zona, de manera que se facilite
el comercio y, más particularmente, la nivelación de los
excedentes y los déficits de la producción de cultivos
particulares. El Grupo Andino, la Comunidad del Caribe, el SELA y la
SADCC son buenos ejemplos de esta nueva tendencia;
d) Esfuerzos conjuntos en la producción y comercio de fertilizantes;
e) Esfuerzos conjuntos en la investigación y desarrollo que
abarquen investigación de las tierras, lucha contra las enfermedades,
variedades mejoradas, producción de ganado y explotación
del potencial pesquero y forestal;
f) Acciones conjuntas contra la desertificación, incluso programas
de reforestación en gran escala, y
g) Actividades e investigaciones conjuntas en todo el sector de las
operaciones posteriores a la cosecha, incluidas las instalaciones para
el almacenamiento de alimentos, y en el desarrollo de la agroindustria.
3. EMPRESAS MULTINACIONALES DE PRODUCCIÓN Y EMPRESAS CONJUNTAS
96. Una forma de cooperación en materia de desarrollo industrial
es el establecimiento a nivel subregional y/o regional de un régimen
común para las empresas conjuntas del sector privado. Tales medidas
se pueden aplicar con flexibilidad. El hecho de que las agrupaciones de
cooperación e integración económicas subregionales
y regionales de los países en desarrollo hayan hecho hincapié
en la cooperación en materia de producción ha tenido como
resultado un aumento sustancial en el número de tipos de empresas
multinacionales de producción y empresas conjuntas entre países
en desarrollo. Entre esas empresas se cuentan desde grandes establecimientos
industriales complejos en el sector petrolero y las industrias química
y metalúrgica en gran escala hasta la fabricación de productos
de consumo destinados a los pequeños mercados subregionales.
97. Organizaciones como la ASEAN, la OPAEP, el CCG y el Grupo Andino
han acumulado importantes experiencias en esta esfera, mientras que varias
otras organizaciones, entre ellas la SADCC, la CARICOM y el SELA, han
terminado recientemente la elaboración de mecanismos jurídicos
y financieros para la promoción de las empresas multinacionales
de producción y las empresas conjuntas, y se encuentran en la primera
fase del establecimiento de tales empresas. Fuera del marco de ¡a
cooperación regional y subregional, y más particularmente
a nivel bilateral, dichas empresas se presentan como importantes vehículos
en las relaciones comerciales y económicas entre países
en desarrollo. Esto se aplica particularmente a los países en los
que la industrialización es reciente y a algunos países
exportadores de petróleo con excedentes de capital. Muchas de esas
empresas incluyen la participación interregional, pertenecen al
sector privado y actúan en los sectores alimentario y agrícola,
así como el industrial.
98. En conjunto el desarrollo de la cooperación en materia de
producción en forma de empresas multinacionales de producción
y empresas conjuntas entre países en desarrollo se ha visto dificultado
por varios factores, entre ellos, la falta de información sobre
las posibilidades del establecimiento de tales empresas, la falta de comprensión
de los requisitos jurídicos y técnicos para el establecimiento
de tales proyectos, la escasez de órganos nacionales o subregionales
con competencia para identificar, promover y financiar tales proyectos,
y una escasez general de recursos financieros, administrativos y tecnológicos
en los países en desarrollo. En todo esto es indispensable no perder
de vista el hecho de que el objetivo consiste en realizar proyectos concretos
y que las empresas multinacionales de producción, las empresas
conjuntas y aun los bancos de desarrollo no son fines en sí mismos.
4. LA CONTRIBUCIÓN DEL SECTOR PRIVADO DE LOS PAÍSES EN
DESARROLLO
99. Una estrategia que pretenda el éxito en el fortalecimiento
de la cooperación entre países en desarrollo debe contar
con instrumentos para movilizar las capacidades financieras, administrativas
y tecnológicas del sector privado. En realidad, la integración
y la cooperación deberían utilizarse como instrumentos para
desarrollar el espíritu de empresa autóctono. Durante los
dos últimos decenios se realizaron intentos para hacer intervenir
al sector privado en las varias etapas del establecimiento de los acuerdos
de cooperación e integración entre países en desarrollo,
tanto en las etapas formativas y de negociación de las preferencias
comerciales como en los acuerdos de complementariedad industrial. Pero
los resultados no han sido convincentes. Varios factores pueden explicar
los resultados relativamente limitados del aumento de la participación
del sector privado en los procesos de integración. Entre ellos
cabe mencionar:
a) Los empresarios privados de los países en desarrollo se han
orientado con preferencia hacia los mercados internos sumamente protegidos.
Las incertidumbres asociadas a los mercados regionales han conducido
al sector comercial a limitar sus intereses en actividades que podrían
amenazar los niveles existentes de protección nacional.
b) Las controversias que afectan a la participación de las empresas
transnacionales en el sector privado de muchos países han justificado
en parte la renuencia de los gobiernos a asignar un papel más
activo al sector privado; en general se ha considerado que el mercado
debía desempeñar un papel limitado y, en muchos casos,
subordinado a la promoción de la cooperación económica
entre países en desarrollo.
c) La falta de recursos financieros y de capacidad administrativa del
sector privado en muchos países en desarrollo hace que a menudo
éstos no sean capaces de sufragar los gastos que supone iniciar
actividades internacionales, en particular las que implican decisiones
sobre comercio o inversión a largo plazo y su aplicación.
La ausencia de redes comerciales bien establecidas entre países
en desarrollo aumenta los costos de transacción más allá
de las posibilidades de las empresas pequeñas y medianas de los
países en desarrollo.
d) En general, los acuerdos de comercio preferencial en la mayoría
de los esquemas de integración y cooperación no han logrado
asegurar un marco económico y jurídico estable para las
decisiones comerciales de manera que se justifiquen los costos que supone
iniciar acuerdos comerciales o de inversión a largo plazo entre
empresas de distintos países, o los costos que implica la expansión
de la capacidad productiva existente para beneficiarse de un mercado
preferencial más amplio. En la mayoría de los casos, las
preferencias se concibieron como instrumentos de políticas comerciales
a corto plazo, y no de políticas industriales o de desarrollo
a largo plazo. Además, el hecho de que las preferencias resulten
frecuentemente alteradas por los cambios en las paridades del tipo de
cambio, o que sus ventajas desaparezcan a causa de la aplicación
de restricciones no arancelarías, explica el escepticismo del
sector comercial respecto de las ventajas que nominalmente otorgan los
acuerdos de cooperación o integración económica.
e) Además, los factores legales, políticos e institucionales
pueden fijar límites estrictos á la intervención
del sector privado. A este respecto basta mencionar el requisito de
garantías conjuntas y múltiples que imponen los órganos
de financiación, las diferentes condiciones entre los países
respecto del derecho de establecimiento y la libre corriente de fondos
entre regiones.
100. La plena participación del sector privado en los acuerdos
de integración y cooperación económicos implica el
suministro de mayor información al sector comercial. La promoción
de reuniones sectoriales y mesas redondas comerciales (como en el caso
de los foros de inversión organizados por la ONUDI y que podrían
también ser organizados por los bancos regionales y subregionales
para sus miembros que toman préstamos) con empresarios de los países
interesados podría contribuir a identificar las oportunidades de
comercio e inversión y ser útiles en la formulación
de acuerdos de complementariedad. Además, un programa realista
podría concentrar su atención en el desarrollo de un conjunto
de sólidos conocimientos respecto de los requisitos jurídicos,
técnicos y de otro tipo para el establecimiento de empresas multinacionales
de producción y empresas conjuntas con el fin de disminuir las
incertidumbres y riesgos que perciben los inversionistas privados.
101. Se deberían tomar medidas en los siguientes sectores:
a) La identificación de sectores particulares destinados a actividades
del sector público;
b) En todos los demás sectores de interés para la cooperación
entre países en desarrollo se deberían identificar medidas
para promover, a nivel nacional o multinacional, la activa participación
de las empresas privadas. Deberían incluir la aplicación
efectiva de un marco estable para el acceso preferencial a los mercados
regionales y subregionales. En cada región, por ejemplo, se podrían
establecer servicios de cooperación empresarial para proporcionar
información y servicios de asesoramiento a las empresas privadas
en los países en desarrollo;
c) En el caso de las empresas pequeñas y medianas se podría
inducirlas a iniciar operaciones importantes de comercio e inversión
a largo plazo mediante medidas directas, incluida la organización
de centros de información sobre comercio e inversión;
d) En algunos casos, los gobiernos podrían considerar necesario
instar a las empresas menores a actuar en agrupaciones interregionales
para mancomunar sus recursos dentro de los países y entre los
países a fin de constituir empresas conjuntas. En otros casos,
mediante variados incentivos, se podría promover la participación
de empresas locales en empresas conjuntas multinacionales para constituir
compañías comerciales multinacionales encargadas de promover
la complementariedad entre países de distintos niveles de desarrollo,
como ha ocurrido en América Latina en el caso de LATINEQUIP,
compañía comercial multinacional que promueve las exportaciones
de bienes de capital procedentes de México, el Brasil y la Argentina.
5. INFRAESTRUCTURA (O INTEGRACIÓN FÍSICA)
102. No puede insistirse demasiado en la importancia de esta forma de
cooperación económica. La mayor parte de las agrupaciones
de integración y cooperación a nivel subregional y regional
practican este tipo de cooperación, y los esfuerzos realizados
en este terreno han sido considerables y coronados de éxito. Se
pueden señalar éxitos en esta esfera tanto en América
Central como en América del Sur, así como en el Caribe y
en la SADCC, la CEAO, la Unión del Río Mano y la CEDEAO
en África. Los bancos regionales y subregionales de desarrollo
han desempeñado un papel meritorio en todos estos esfuerzos. Los
enfoques conjuntos en la esfera de la infraestructura o integración
física incluyen vínculos ferroviarios, autopistas, aeropuertos
y sistemas de transporte aéreo, transporte marítimo, telecomunicaciones,
desarrollo de cuencas fluviales e hidro-electricidad. En realidad, tal
vez la esfera clave de los esfuerzos de cooperación e integración
económica en el África subsahariana en los próximos
años sea el de la infraestructura en gran escala y el desarrollo
del transporte a fin de integrar físicamente con más eficacia
al continente. Es este enfoque conjunto de la infraestructura física
y de ciertos servicios lo que convierte a la SADCC en una organización
única e innovadora en materia de cooperación económica
subregional.
6. COOPERACIÓN EN OTRAS ESFERAS
103. La cooperación funcional está experimentando un incremento
en la actualidad en varias otras esferas; en la mayoría de los
casos están teniendo lugar programas y políticas conjuntas
y aun a veces se comparten los servicios en muchas esferas vitales para
el desarrollo - energía, recursos naturales (en particular, minerales
y pesquería), enseñanza y capacitación, y ciencia
y tecnología. Pero los esfuerzos en todas estas esferas tienen
que intensificarse.
104. A causa de su importancia, no puede dejar de mencionarse aunque
sea brevemente la cooperación en materia de energía. Esta
esfera está convirtiéndose en un objeto de cooperación
cada vez mayor a nivel subregional y regional. Realizan esfuerzos organizaciones
regionales como la OLADE en América Latina. Están los esfuerzos
interregionales como los del programa de acción en materia de energía
derivado del programa de Caracas. Dicha cooperación en materia
de energía incluye muchos aspectos, entre ellos la seguridad del
suministro dentro de las agrupaciones subregionales o regionales a cargo
de países miembros que cuentan con recursos en hidrocarburos; mercados
asegurados para el petróleo en los países miembros importadores
de una agrupación subregional y racionalización de la capacidad
de refinación en la subregión de manera que se reemplace
la capacidad obsoleta y se logren economías de escala en la producción;
la financiación de ventas de petróleo dentro de las regiones
y subregiones con carácter favorable en virtud de los así
llamados "servicios del petróleo", que incluyen un pago
parcial en efectivo mientras que el resto se considera como un préstamo
en condiciones favorables otorgado al país importador de petróleo;
esfuerzos conjuntos en el desarrollo de fuentes de energía no convencionales
y varias veces renovables, y asistencia técnica y capacitación
dentro de la subregión o región en la exploración
y producción de hidrocarburos, en la legislación actualizada
en materia de petróleo y en la negociación de contratos
con compañías extranjeras.
C. - Cooperación monetaria y financiera
105. Entre los instrumentos de cooperación monetaria y financiera
que han utilizado los países en desarrollo para establecer dicha
cooperación cabe mencionar los siguientes: acuerdos de compensación
y pagos, liberación de los pagos multilaterales, acuerdos de crédito,
financiación del comercio, promoción de inversiones, cooperación
fiscal y uniones monetarias.
1. ACUERDOS DE COMPENSACIÓN Y PAGOS
106. Hacia fines de marzo de 1985 eran nueve las cámaras de compensación
que funcionaban en los países en desarrollo, a saber, la Cámara
de Compensación del África Occidental, la Unión Asiática
de Compensación (UAC), el Servicio Multilateral de Compensación
de la CARICOM (CCC) [16], el Acuerdo Monetario de la Comunidad Económica
de los Países de los Grandes Lagos (CEPGL), el Sistema de Pagos
y Crédito Recíproco, la Cámara de Compensación
de la Zona de Comercio Preferencial del África Oriental y Meridional
(ZCP), los Acuerdos Multilaterales sobre Pagos entre ¡os Países
Miembros de la Organización de Cooperación Regional para
el Desarrollo (OCRD), y la Cámara de Compensación del África
Occidental (CCAO).
107. Cada uno de estos acuerdos de compensación tiene como objetivo
el uso de las monedas locales en las transacciones entre miembros del
acuerdo, con lo que se reduce al mínimo el uso de monedas convertibles,
y la extensión del crédito como consecuencia del arreglo
diferido de transacciones.
108. Con excepción de los productos de petróleo y derivados,
la mayoría de los acuerdos de compensación permiten encauzar
todas las transacciones corrientes mediante los servicios. También
se permiten algunas transacciones de capital. Sólo hay dos acuerdos
de compensación que permiten encaminar todas las transacciones
corrientes de capital sin ningún tipo de restricción.
109. La-contribución de los acuerdos de compensación y
pagos a la expansión del comercio intrasubregional es indirecto.
Eliminando los obstáculos potenciales al comercio en realidad facilitan
la expansión comercial. Cabe mencionar otros efectos positivos:
una más rápida liquidación de las transacciones,
ahorros en comisiones, el establecimiento de relaciones de corresponsal
entre los bancos comerciales participantes, con lo que se fortalece la
cooperación en el sector bancario, la disminución de las
relaciones de corresponsal con los bancos comerciales en Europa y América
del Norte para el comercio intrasubregional, y por consiguiente la reducción
de los fondos de explotación que se mantienen en el extranjero,
y la disponibilidad de crédito para el comercio subregional.
110. Los principales problemas que afectan actualmente a las operaciones
de arreglos de compensación y pagos son los siguientes:
111. El surgimiento de situaciones de deudor permanente y acreedor permanente.
En gran parte como consecuencia del deterioro en la actividad general
de las economías de los países en desarrollo, unido a un
aumento de la deuda y a un empeoramiento de la posición general
de la balanza de pagos, varios países no han podido satisfacer
sus obligaciones respecto de los acuerdos de compensación; en consecuencia,
se han acumulado saldos deudores y ha surgido un grave problema por lo
menos para tres acuerdos de compensación.
112. Una solución probable para el problema de liquidez temporal
es el establecimiento de un servicio de crédito con este objeto.
A este respecto, cabe señalar que por lo menos dos acuerdos de
compensación han establecido un servicio para encarar los problemas
de liquidez temporal de los bancos centrales. Estos servicios no requieren
ser administrados por el acuerdo de compensación. Sin embargo,
la ventaja de vincular la compensación y los pagos con el suministro
de crédito consiste en que los créditos otorgados pueden
depender de la aplicación de las políticas convenidas.
113. Como otra solución, el problema de liquidez puede enfocarse
desde el punto de vista de la balanza de pagos. El Fondo Centroamericano
de Estabilización, el Acuerdo de Santo Domingo, el Fondo Monetario
Árabe, el Fondo Andino de Reserva y el Sistema de Trueque de la
Asociación de Naciones del Asia Sudoriental proporcionan acuerdos
especiales de crédito para ayudar a los países que tienen
dificultades en su balanza de pagos. El funcionamiento de estos acuerdos
se ha visto dificultado por los obstáculos que supone la movilización
de recursos financieros adicionales. La falta de fondos ha obligado a
algunos de estos acuerdos tanto a restringir sus préstamos como
a aumentar las condiciones.
114. Existe la posibilidad de que se evite el problema aumentando el
ámbito de las transacciones elegibles y una extensión del
período de liquidación, ya que tales medidas pueden tener
como resultado una más equitativa distribución de los saldos
deudor y acreedor netos. Sin embargo, si los déficits son el resultado
del rápido crecimiento de las importaciones con respecto a las
exportaciones, ampliar el período de liquidación sólo
podría agravar la situación. En tal caso, debe frenarse
la tendencia que provoca esa balanza de pagos adversa.
115. Aumento del uso de grandes cantidades de monedas convertibles para
afectuar los pagos. Como se ha señalado anteriormente, una de las
ventajas que se esperaba del uso de los servicios de compensación
era economizar divisas para las transacciones subregionales y regionales.
Sin embargo, en la práctica, las transacciones se siguen realizando
en monedas convertibles. En un acuerdo de compensación, por ejemplo,
entre el 84 y el 91 % de las transacciones en el período 1981-1983
fueron pagadas en monedas convertibles. En otro acuerdo de compensación,
aunque las transacciones que pasaron por la Cámara de Compensación
aumentaron de 5,6 millones a 9,7 millones de unidades de cuenta, el pago
en que intervinieron monedas convertibles subió de 1,3 millones
a 9,1 millones. En abierto contraste, en algunos arreglos de compensación
la cantidad de monedas convertibles que intervinieron en el pago osciló
entre el 20 y el 29 Vo.
116. Podría parecer que a los efectos del servicio de la deuda
externa cada vez mayor, los países hayan intensificado o restringido
las importaciones intraregionales. Esto ha tenido como efecto reducir
las corrientes comerciales intraregionales y, en consecuencia, las transacciones
mediante las cámaras de compensación.
117. Para aumentar el volumen de las transacciones que pasan por los
acuerdos de compensación hay que actuar en dos frentes. Primero,
no sólo los bancos comerciales, sino también la comunidad
comercial deben conocer y comprender los efectos de los arreglos de compensación
y los beneficios que se derivan de ellos. Para dar publicidad al servicio
se pueden organizar seminarios periódicos a distintos niveles haciendo
intervenir al banco central, a los bancos comerciales y a la comunidad
comercial. Mediante seminarios públicos y otros arreglos de publicidad,
puede llegar a ser común el conocimiento de las ventajas del programa,
con lo que se aumentaría el volumen de las transacciones. Segundo,
se deben realizar esfuerzos deliberados para encauzar todas las transacciones
elegibles a través de los arreglos de compensación. Con
un volumen considerablemente incrementado de transacciones a través
del servicio, se puede evitar el desequilibrio en la distribución
de la posición del saldo deudor neto y el saldo acreedor neto.
Además, se puede revisar periódicamente la lista de transacciones
elegibles con el fin de ampliarlas de manera que se incluyan en la medida
de lo posible todas las transacciones corrientes.
118. El tipo de cambio para las transacciones a través de las
cámaras de compensación. Se trata aquí de dos series
de problemas. La primera dificultad tiene relación con el hecho
de que los tipos de cambio para la unidad de cuenta utilizada por las
cámaras de compensación se fijan para un período
determinado. Por ejemplo, el tipo de cambio de la unidad monetaria asiática
se fija para diez días. Pero al mismo tiempo las monedas internacionales
en el mercado de divisas varían diariamente. Una gran diferencia
entre el tipo fijado y los tipos diarios puede constituir un factor que
impida el uso del servicio de compensación.
119. Una solución para este problema se podrá tal vez encontrar
vinculando los cambios en el tipo fijo a los cambios periódicos
en el valor de los derechos especiales de giro del Fondo Monetario Internacional.
Con este ajuste, los tipos utilizados por los acuerdos de compensación
podrían acercarse más a los tipos que se utilizan en los
mercados internacionales de divisas.
120. El segundo problema se refiere a los tipos de cambio sobrevalorados,
que tienen como consecuencia que el tipo de cambio oficial para una determinada
moneda está sustancialmente por debajo de los tipos que se utilizan
en el mercado "negro" o "paralelo". El efecto ha sido
desalentar el uso de los servicios por parte de los exportadores mientras
que los importadores y los órganos del gobierno consideran los
servicios muy ventajosos. La consecuencia evidente es un aumento en la
posición deudora neta. En tales circunstancias, las autoridades
monetarias deben asegurar que el tipo de cambio utilizado para las transacciones
a través del acuerdo de compensación refleje la situación
del mercado en la medida de lo posible.
2. LA CUESTIÓN DE LA CONVERTIBILIDAD LIMITADA
121. La presencia de monedas no convertibles en las operaciones de acuerdos
de compensación, los problemas de supervisión de la liquidez,
los mercados de monedas paralelos que alientan a los comerciantes a pasar
por alto el mecanismo de compensación, etc., han dado origen a
un renovado interés por la cuestión de la convertibilidad
de la moneda local.
122. La convertibilidad limitada podría significar un acuerdo
por el que los países de una subregión o un grupo de países
garantizaran la mutua convertibilidad de sus monedas. El compromiso está
limitado a los miembros del grupo. Según tal arreglo, los países
miembros mantendrían sus monedas existentes y el método
de determinación de sus tipos de cambio y convendrían en
aceptar las monedas de los demás para transacciones entre ellos
y para convertir sus monedas sobre la base de tipos recíprocos
de cambio con respecto a una moneda de referencia, el derecho especial
de giro, por ejemplo. Sería también conveniente algún
grado de armonización de las políticas monetarias y fiscales.
123. La convertibilidad limitada podría también significar
una serie de acuerdos nacionales coordinados de cambio a los que se obligaran
los países de una determinada subregión o grupo de países
para eliminar las restricciones al comercio y pagos entre ellos, con lo
que se garantizaría la convertibilidad de sus respectivas monedas
para el comercio subregional o el comercio entre ellos. Cuando interviene
un servicio de compensación, la garantía de convertibilidad
podría limitarse a los bienes y servicios que son elegibles para
transacciones a través del servicio de compensación.
124. El arreglo implica el libre uso de todos los beneficios provenientes
de la exportación para la compra de productos de importación
legales, el establecimiento en cada país de una cuenta especial
convertible para el comercio intra-subregional en el que se podrían
depositar los ingresos de exportación y con cargo a la cual se
podrían financiar las importaciones subregionales y el libre cambio
de monedas en la subregión hasta el límite de las exportaciones
certificadas en los productos elegibles. En la medida en que las monedas
obtenidas del comercio subregional fueran libremente convertibles, se
aseguraría el uso de monedas locales para el comercio dentro de
la subregión y los consiguientes ahorros de divisas.
125. Cualquiera que sea el alcance de la convertibilidad que se prevea,
surgen varios problemas, de los cuales el más importante es la
existencia de tipos de cambio sobrevalorados en algunos países
en desarrollo, que desalientan la producción mientras alientan
las importaciones y el contrabando. El mantenimiento de tipos de cambios
sobrevalorados continuará teniendo como consecuencia corrientes
comerciales en una dirección y la consiguiente intensificación
del problema de la balanza de pagos.
126. La adopción por los países participantes de adecuadas
políticas monetarias y tipos de cambio en apoyo de un tipo de cambio
interno equilibrado y estable entre las monedas participantes que procuraría
encarar los problemas del comercio ilícito y los intercambios comerciales
equilibrados sigue siendo de importancia central en esta cuestión.
3. ESTABLECIMIENTO DE VÍNCULOS ENTRE LOS ACUERDOS DE COMPENSACIÓN
Y PAGOS
127. El examen de las principales cuestiones técnicas y operacionales
implicadas en el establecimiento de vínculos entre los acuerdos
de compensación y pago en los países en desarrollo han sido
estudiados por el Comité coordinador de acuerdos multilaterales
de pagos y de cooperación monetaria. Este Comité, que fue
establecido en 1978 y que es convocado una vez cada dos años, reúne
a los jefes de los acuerdos de compensación y pagos en los países
en desarrollo. En sus deliberaciones sobre el tema se han examinado varias
posibilidades. La idea de establecer un arreglo global de pagos entre
países en desarrollo fue excluida porque tal proyecto habría
sido demasiado ambicioso. El Comité fue de la opinión de
que los distintos países en desarrollo podrían convertirse
en miembros de otros acuerdos. También fue opinión del Comité
que era posible vincular dos o más acuerdos. El Comité subrayó
el hecho de que en cada uno de ellos, debería prevalecer un enfoque
pragmático. El principal requisito es que debe haber algún
tipo de relaciones comerciales entre algunos de los países. Además,
cada uno de los acuerdos que han de vincularse debe retener sus características
de manera que los países puedan ingresar en el sistema interregional
sin sacrificar la independencia de sus propios acuerdos.
128. Como un enfoque gradual de la vinculación basada en las corrientes
comerciales parece ser el procedimiento lógico, se han sugerido
las cuatro posibilidades siguientes: i) la Cámara de Compensación
Centroamericana con el sistema de pagos de la Asociación Latinoamericana
de Integración (ALADI), ii) los sistemas de pago de la Asociación
Latinoamericana de Integración con el Servicio Multilateral de
Compensación de la CARICOM, iii) el sistema de pago de la Asociación
Latinoamericana de Integración con la Cámara de Compensación
del África Occidental, iv) la Unión Asiática de Compensación
con la Unión de Pagos de la Organización de Cooperación
Regional para el Desarrollo.
129. Con la expansión de las corrientes comerciales en las demás
zonas, otras tres vinculaciones posibles son las siguientes: i) la Unión
Asiática de Compensación con la Cámara de Compensación
de la ZCP del África Oriental y Meridional, ii) el Acuerdo Monetario
de la Comunidad Económica de los Países de los Grandes Lagos
con la Cámara de Compensación del África Central,
y iii) la Unión Asiática de Compensación con el Sistema
de Compensación de los Países Miembros del Fondo Monetario
Árabe.
130. El enfoque pragmático recomendado por el Comité coordinador
parece ser el más realista. Dada la diversidad de los países
en desarrollo, unida a las dificultades de comunicación, en !a
presente etapa no es factible un acuerdo global de compensación
y pagos para el tercer mundo.
4. ACUERDOS DE CRÉDITOS
131. Cinco arreglos de crédito en que intervienen 47 países
funcionan actualmente en los países en desarrollo. Son los siguientes:
el Fondo Andino de Reserva, el Fondo Monetario Árabe, el Sistema
de Trueques de la Asociación de Naciones del Asia Sudoriental,
el Fondo Centroamericano de Estabilización y el Acuerdo de Santo
Domingo. Los arreglos de crédito contribuyen indirectamente a la
expansión del comercio ayudando a los países a evitar que
se impongan controles de cambio y otras decisiones comerciales a los fines
de la balanza de pagos.
132. Si bien hay diferencias operacionales así como diferencias
en los objetivos, se pueden distinguir algunas características
amplias. En primar lugar, el propósito de la asistencia de esos
arreglos es complementar la financiación de la balanza de pagos
que el Fondo Monetario Internacional pone a su disposición. En
segundo lugar, como la financiación es complementaria, una condición
para obtener préstamos es que el país que solicita asistencia
debe haber utilizado los recursos que el Fondo Monetario Internacional
pone a su disposición. En tercer lugar, como el préstamo
se hace en activos de reserva, el reembolso de los préstamos en
virtud de los acuerdos debe hacerse en activos de reserva convertibles.
En cuarto lugar, todos los acuerdos disponen un préstamo inicial
automático o prácticamente sin condiciones. En quinto lugar,
la mayoría de ellos pueden pedir préstamos a fin de complementar
sus recursos.
133. El sistema de trueque de la ASEAN difiere de los demás por
cuanto es un servicio de financiación a corto plazo para los países
que se enfrentan con dificultades temporales en sus balanzas de pagos,
que pueden cambiar rápidamente.
134. El principal problema con que tropiezan estos arreglos es la escasez
de recursos. La restricción financiera ha tenido como consecuencia
la reducción en los préstamos según estos arreglos.
135. El problema de la liquidez puede abordarse desde distintos ángulos.
Para comenzar, los arreglos de crédito que han sido autorizados
por sus estatutos para pedir prestado y que todavía no lo han hecho
deberían ser alentados ahora a explotar esta posibilidad. Además,
se podría considerar que los arreglos de crédito fueran
de ayuda recíproca. Así, un arreglo de crédito que
ha agotado sus fondos para préstamos podría recibir la ayuda
de otros que tienen recursos que exceden de sus necesidades inmediatas.
Además, en estos arreglos de crédito se podría estudiar
la posibilidad de establecer líneas de crédito con instituciones
multilaterales de financiación y otras instituciones regionales
de financiación.
5. SERVICIOS DE CRÉDITO A LA EXPORTACIÓN
a) Generalidades
136. Un importante elemento en las exportaciones de productos semi-manufacturados,
manufacturados y de bienes de capital es la disponibilidad de la financiación.
Esto es así porque los compradores de bienes manufacturados y de
capital requieren condiciones de crédito favorables, ya que no
están en condiciones de pagar en efectivo. Además, las políticas
monetarias y financieras restrictivas en los países de los compradores
han tenido como consecuencia que los compradores requieran condiciones
de crédito favorables. En las economías de mercado de los
países desarrollados en los que la producción y la exportación
de bienes manufacturados es un sector establecido, se han puesto en práctica
distintos programas de financiación de exportaciones y de crédito
a la exportación gubernamentales y patrocinados por los gobiernos.
La disponibilidad de financiación en todas las etapas de la producción,
embalaje y exportación aseguran la competitividad y la garantía
de los mercados extranjeros.
137. Muy pocos países en desarrollo proporcionan servicios de
crédito a la exportación [17] y menos aún crédito
a largo plazo. El servicio de refinanciación para las instituciones
que proporcionan crédito a la exportación a mediano y largo
plazo es un problema adicional. La existencia de un servicio de refinanciación
asegura a las instituciones de crédito a la exportación
el reembolso hasta un determinado porcentaje de los préstamos concedidos.
Con tal refinanciación, estas instituciones pueden ampliar aún
más el crédito para las exportaciones. Cuando no existen
servicios de refinanciación, el alcance del crédito es limitado.
138. En algunos países en desarrollo, los bancos comerciales han
sido reembolsados con respecto al crédito a la exportación
por el Banco Central o por fondos de financiación a la exportación
patrocinados por el gobierno. Los bancos comerciales son refinanciados
según una tasa que oscila entre el 80 y el 100 % si a su vez ofrecen
tasas bajas a los fabricantes importadores. Pero los problemas que entrañan
estos esquemas se han centrado alrededor del procedimiento de solicitud,
desembolso y refinanciación. Esto ocurre porque el enfoque al crédito
a la exportación ha sido invariablemente tratado caso por caso.
Tal enfoque requiere mucho tiempo y causa frustraciones porque el exportador
tiene que solicitar un préstamo para cada contrato de exportación.
139. Cuando se pide a los bancos comerciales que procuren refinanciar
con cargo al Banco Central, deben hacerlo a través de la oficina
principal del banco comercial. Así, el crédito a la exportación
concedido por distintas sucursales primero tiene que ser enviado a la
oficina principal y luego al banco central.
140. Una posible solución de este problema es establecer un tope
de crédito global para cada solicitante. De manera semejante, el
Banco Central puede fijar al banco comercial un límite global de
refinanciación con carácter anual.
141. Si bien existen ciertos servicios en América Latina para
la refinanciación de las instituciones que proporcionan crédito
a la exportación, el problema de la refinanciación del crédito
a la exportación es un problema importante para los países
en desarrollo. Dada la urgente necesidad de ampliar las exportaciones
de los países en desarrollo, la UNCTAD debería continuar
su búsqueda de una institución internacional adecuada para
la refinanciación de los créditos a la exportación
de los países en desarrollo.
142. Debería estudiarse la posibilidad de un servicio regional
de crédito a la exportación para la región de África
ya que ésta es una zona en la que actualmente no existe tal servicio.
A nivel subregional, el Plan de Acción de Lagos prevé el
establecimiento de servicios de financiación del comercio en los
bancos subregionales de desarrollo. Una posibilidad de servicio regional
que podría estudiarse es el Banco Africano de Desarrollo.
b) Seguro del crédito a la exportación
143. El exportador que vende en un país extranjero debe asumir
con el banco comercial los riesgos normales que, entre otras cosas, incluye
la insolvencia del comprador y un pago diferido. Sin algún seguro,
no es posible que los productores de los países en desarrollo en
particular estudien nuevas salidas para la producción y mercados
no tradicionales.
144. En las economías de mercado de los países desarrollados
se han establecido varios programas de seguro del .crédito a la
exportación gubernamentales o patrocinados por los gobiernos para
facilitar la penetración de los nuevos mercados, pero en los países
en desarrollo se dispone de muy pocos servicios de seguros de ese tipo
[18]. En general, los mecanismos son gubernamentales, aunque en varios
casos los proporcionan instituciones privadas con apoyo de los gobiernos.
145. Como el costo del establecimiento del seguro del crédito
a la exportación por distintos países es sumamente elevado,
se debería estudiar la posibilidad de establecer programas subregionales
y regionales. Tal programa a nivel regional es la Corporación Interárabe
de Garantía a la Inversión que proporciona seguro para las
inversiones árabes en los países miembros contra las pérdidas
que resulten de riesgos políticos.
6. LA BANCA AL SERVICIO DEL DESARROLLO
a) Generalidades
146. Los cuatro bancos regionales de desarrollo más conocidos
son el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), el Banco Africano de
Desarrollo (BAfD), el Banco Asiático de Desarrollo (BAsD) y el
Fondo Árabe de Desarrollo Económico y Social (FADES). Todos
ellos tienden a seguir el modelo del Banco Mundial y (aparte del último
de los nombrados) cuentan con miembros de fuera de la región procedentes
de muchos de los países altamente industrializados. Las razones
de esta participación amplia son la atracción del capital
desembolsado adicional y de los recursos en condiciones favorables, así
como la capacidad de gestionar empréstitos en los mercados de capital
en condiciones concesionarias. Sin embargo en los tres casos los miembros
de la región tienen, por razones evidentes, la mayoría de
las acciones y los votos. Estos bancos regionales han hecho contribuciones
positivas a la CEPD, sobre todo en la esfera de la integración
de la infraestructura material (redes de energía eléctrica,
transporte y comunicaciones) si bien han tenido menos éxito al
promover proyectos regionales o Me integración en sectores productivos
tales como la industria y la agricultura. También han asignado
especial importancia a los préstamos en condiciones de favor otorgados
en función de las necesidades de sus miembros prestatarios relativamente
menos desarrollados.
147. Lo mismo puede decirse en gran medida de los bancos subregionales
de desarrollo como el Banco de Desarrollo del Caribe, el Banco Centroamericano
de Integración Económica, la Corporación Andina de
Fomento, el Banco Africano Occidental de Desarrollo, el Banco de Desarrollo
del África Oriental y el Fondo de Ayuda Mutua y de Garantías
de Préstamos del Consejo de la Entente. De más reciente
creación son el Banco de Desarrollo Económico del África
Central, el Fondo de la CEDEAO, el FOSIDEC y el FCD (de la CEAO), el Banco
de Desarrollo de los Estados de los Grandes Lagos, el Fondo de Cooperación
y Garantía de la OCAM y el Fondo Fiduciario para el Desarrollo
de la Cuenca del Plata. Se hallan en curso esfuerzos por crear un banco
de comercio y desarrollo para la ZCP, la UDEAC y la ASEAN. Las corporaciones
de inversión son también un factor cada vez más considerable
en las operaciones de participación en el capital social.
148. Por último, existen bancos interregionales que pertenecen
a los distintos países en desarrollo, o a grupos de dichos países,
como el Banco Islámico de Desarrollo, el Banco Árabe para
el Desarrollo Económico de África y el Fondo Especial de
la OPEP. Tales esfuerzos de cooperación financiera entre países
en desarrollo son muy dignos de elogio y constituyen en todos los casos
una expresión de solidaridad de los Estados de la OPEP con el resto
del tercer mundo. Estos bancos no deben centrarse tan sólo en concesión
de préstamos para proyectos y, en efecto, otorgan también
préstamos para programas.
149. El Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola ha sido una
innovación en extremo útil y creativa. El Fondo, que es
propiedad conjunta de los países exportadores de petróleo,
los países en desarrollo importadores de petróleo y los
países industrializados, se especializa en otorgar préstamos
en condiciones extremadamente favorables en beneficio de los pequeños
productores agrícolas de los países en desarrollo importadores
de petróleo.
150. Aparte de participar cada vez más en proyectos de producción,
los bancos subregionales de desarrollo deben estudiar la posibilidad de
ofrecer asistencia mediante el apoyo de los acuerdos subregionales de
compensación y de pagos y los créditos a la exportación.
En tal sentido deberían contar con el apoyo de los bancos regionales
e interregionales de desarrollo más importantes. También
debe darse mayor énfasis a los proyectos regionales de integración.
b) El Banco para los Países en Desarrollo (Banco del Sur) propuesto
151. Tiene gran interés la propuesta de establecer el Banco del
Sur (o Banco para los Países en Desarrollo), que ha recibido también
cierta consideración política.
152. La idea de establecer un servicio bancario para el desarrollo de
carácter multilateral para los países en desarrollo - el
Banco del Sur - fue resultado de la insatisfacción que sentían
dichos países ante el hecho de que las instituciones financieras
multilaterales existentes hubieran dejado sin llenar algunas lagunas importantes
en sus necesidades de financiación. La idea, que es una de las
principales iniciativas del Grupo de los 77, fue lanzada en la Quinta
Conferencia en la Cumbre del Movimiento de los Países No Alineados,
que se celebró en Colombo en 1976. A partir de entonces se han
preparado varios estudios en nombre del Grupo de los 77, que abarcan diversos
aspectos técnicos, institucionales y operacionales del Banco que
no es posible tratar con la debida amplitud en el presente resumen. Un
grupo intergubernamental de iniciativa sobre el Banco del Sur, del que
forman parte de 20 a 30 países en desarrollo, ha celebrado reuniones
periódicas para examinar las cuestiones pendientes.
153. Todavía subsisten los desacuerdos en cuanto a las principales
funciones y a las dimensiones del Banco. En un principio se pensó
que el Banco debería actuar en diversas esferas, tales como el
apoyo a la balanza de pagos, la financiación de proyectos nacionales
y regionales, la financiación del comercio Sur-Sur, los mecanismos
de reservas de estabilización así como otras disposiciones
de estabilización de los productos básicos, y las empresas
conjuntas. Durante los últimos años, los objetivos que se
fijarán inicialmente al Banco se han vuelto más modestos
y, en consecuencia, se han reducido las necesidades de capital. En un
documento reciente se dice que: El principal beneficio de la participación
sería el acceso a una fuente de fondos digna de confianza y relativamente
poco costosa; los fondos que podrían encauzarse a esferas en las
que no actúan, o actúan tan sólo parcialmente, las
instituciones financieras multilaterales existentes" [19].
154. Un examen de las actividades de los organismos intergubernamentales
tales como el Fondo Monetario Internacional, el Banco Mundial, los bancos
regionales y otros demuestra que esas instituciones no prestan un apoyo
financiero adecuado al comercio internacional de los países en
desarrollo, como lo podría hacer el Banco del Sur. Por siguiente,
el Banco podría iniciar sus operaciones financiando las exportaciones
de los países en desarrollo, sobre todo las exportaciones de productos
nuevos dirigidas tanto a los países industriales como a los países
en desarrollo y de productos tradicionales a nuevos mercados. También
merecen cierta prioridad esferas como la promoción de las empresas
conjuntas Sur-Sur, la concesión de préstamos a dichas empresas
y la participación en su capital social, así como el apoyo
a los acuerdos de compensación y de pagos de alcance subregional,
regional e interregional. Tan sólo después de funcionar
con éxito durante unos años, el Banco estaría en
situación de asumir otras funciones, tales como el apoyo a la balanza
de pagos, inclusive los préstamos para programas, o la financiación
de proyectos regionales y nacionales de infraestructura en el Sur. Estas
otras funciones podrían activarse mediante la decisión afirmativa
de una amplia mayoría de accionistas, que dispusieran de más
de la mitad del número total de votos en el Banco.
155. En un futuro próximo, los países en desarrollo deberían
estudiar las propuestas de política relativas a la estructura del
capital, las aportaciones de los diversos países al capital y el
procedimiento de adopción de decisiones del Banco. Se han presentado
ya las siguientes recomendaciones:
a) El Banco debería contar con un capital desembolsado en moneda
convertible de 1.500 millones de dólares de los Estados Unidos,
pagadero en un plazo de tres a cinco años [20]. En un principio
se propuso un capital desembolsado por un total de 4.800 millones de
dólares de los Estados Unidos, de un capital suscrito total de
20.000 millones de dólares de los Estados Unidos. En la fase
actual, el alcance, la extensión y los métodos de las
operaciones del Banco siguen siendo objeto de negociaciones entre los
gobiernos de los países en desarrollo. En consecuencia, el volumen
total del capital, su parte exigible y su parte pagadera en moneda local,
aún no se han determinado.
b) En los documentos preparados por la UNCTAD acerca de las necesidades
de capital del Banco del Sur se da por supuesto que los riesgos del
Banco serían semejantes a los de los bancos multilaterales de
desarrollo ahora existentes. Por lo tanto, se recomendaba una relación
de 1:1 entre los préstamos desembolsados y pendientes y el capital
de reservas, es decir la misma relación que en esos bancos. Los
préstamos sin amortizar deberían representar el 140 %
del capital desembolsado, relación más bien conservadora
comparada a la de los actuales bancos multilaterales de desarrollo.
c) La participación en el Banco debería estar limitada
a los gobiernos miembros del Grupo de los 77, pero aún está
por decidirse la asignación de las acciones entre los países
miembros.
d) En lo que respecta al procedimiento de adopción de decisiones
del Banco, se ha hecho lo posible por llegar a un equilibrio entre el
principio de igualdad y el de proporcionalidad. En otras palabras, el
sistema de votación del Banco del Sur debería ser una
transacción entre los principios de la igualdad de derechos de
voto, de una parte, y la votación ponderada, en proporción
a la aportación al capital, de otra parte. Se ha propuesto que
el 30 % de los votos esté basado en el principio de un país
un voto, y que el 70 % restante esté relacionado con la aportación
al capital, si bien no sea proporcional a ésta. Eso tendría
por resultado una fórmula modificada de votación ponderada
que no reduciría los incentivos de los principales participantes
en el capital ni tampoco haría que los países más
pequeños se sintieran insignificantes [21].
156. Es necesario plantear otros dos aspectos de la cuestión:
a) En primer lugar, el papel desempeñado por el sector privado:
la participación directa del sector privado en la propiedad del
Banco puede resultar conveniente y, cualquiera que sea la decisión
que se adopte en última instancia, deben establecerse los más
estrechos vínculos posibles entre el Banco y el sector privado,
tanto en los países desarrollados como en los países en
desarrollo. El sector privado puede constituir una fuente importante
de fondos obtenidos en préstamo, y también participar
en las empresas conjuntas entre países en desarrollo, en la constitución
del capital social, etc.
b) En segundo lugar, las otras fuentes de constitución de capital:
el Banco no debe limitarse a obtener empréstitos de los mercados
de capital sino también de los gobiernos, tanto de los países
desarrollados como de los países en desarrollo. Además,
deberá tratarse de obtener fondos en condiciones en extremo favorables,
como parte de un servicio de préstamos en condiciones concesionarias,
en algunos de los países desarrollados.
157. El hecho de emprenderse las negociaciones sobre el Banco del Sur,
por más limitado que sea el número de sus miembros en un
comienzo, puede representar una importante afirmación de la unidad
y determinación del tercer mundo y sentar las bases para otras
importantes medidas e iniciativas en la cooperación Sur-Sur.
c) Otras iniciativas
158. Recientemente, se han sugerido otras dos iniciativas paralelas en
relación con las instituciones bancarias del tercer mundo. La primera
es una propuesta para constituir un consorcio de bancos comerciales del
tercer mundo que operan con valores a corto plazo en la financiación
del comercio Sur-Sur. Esta iniciativa se debe al Banco de Crédito
y Comercio Internacional. La segunda iniciativa se debe a la CEPAL y a
la Asociación de Bancos Comerciales Latino americanos. Ambas propuestas
son eminentemente factibles. Más aún, los dos bancos comerciales
pueden coexistir y complementar la labor que lleve a cabo en materia de
promoción de CEPD el Banco del Sur cuya creación se propone.
D. - Medidas en favor de los países en desarrollo menos adelantados
159. Los problemas y dificultades resultantes de las diferencias en los
niveles de desarrollo se presentan en todas las empresas de integración
y cooperación entre países en desarrollo. Esto se ha reconocido
en la mayoría de los esfuerzos efectuados en materia de integración
y cooperación. Casi siempre ha sido preciso adoptar medidas especiales
con objeto de crear oportunidades especiales que permitan a los participantes
relativamente menos adelantados disfrutar al máximo de los beneficios
de la integración y, en la medida de lo posible, reducir el impacto
de algunos de los costos que ésta supone. Se han ensayado muchas
técnicas y se ha adquirido una experiencia considerable en esta
esfera de la CEPD.
160. Las medidas son de dos clases:
a) Las que tienen por objeto proteger a dichos países del costo
de la integración, sobre todo de la pérdida de ingresos
y del costo que entraña la desviación de las corrientes
comerciales, o sea, los casos en que deben pagar precios más
elevados por las importaciones compradas a otros Estados asociados y
no a terceros países; y
b) Las destinadas a conceder a dichos países beneficios y oportunidades
especiales para el desarrollo, superiores a las que se otorgan a otros
países relativamente más desarrollados.
161. Entre las medidas encaminadas a proteger a los países relativamente
menos desarrollados del costo de integración figuran las siguientes:
a) Un ritmo más lento en la eliminación gradual de aranceles,
tanto por razones fiscales como de protección;
b) Un movimiento más lento hacia un arancel exterior común
más elevado;
c) Sistemas de compensación fiscal, como en algunas agrupaciones
africanas, en virtud de los cuales los impuestos recaudados sobre las
importaciones en los países exportadores se pagan en todo o en
parte al país importador. Esto se ha hecho por razones fiscales,
así como para compensar a los países relativamente menos
desarrollados por la desviación de las corrientes comerciales
y el consiguiente deterioro de su relación de intercambio.
162. Ahora se reconoce casi universalmente de que es fundamental hacer
frente de la manera más directa posible al problema de ofrecer
oportunidades especiales de desarrollo. Esas oportunidades especiales
pueden dividirse en tres grupos: a) comercio; b) producción; c)
financiación del desarrollo.
163. En lo que respecta a las medidas de comercio, los países
más adelantados pueden reducir más rápidamente los
derechos en el caso de los productos que los países relativamente
menos desarrollados ya están produciendo o pueden empezar a producir
en breve para los mercados de los más desarrollados. En segundo
lugar, puede permitirse que los países relativamente menos adelantados
impongan aranceles e incluso restricciones cuantitativas durante plazos
limitados, a fin de proteger a determinadas industrias de sus países
de la competencia de industrias semejantes situadas en los países
más adelantados.
164. En lo que se refiere a la producción, ahora se reconoce,
por lo general, que los esfuerzos conjuntos y de cooperación en
la producción industrial y agrícola en los que se otorga
un trato preferencial a los países relativamente menos adelantados
son indispensables en toda política de acción directa que
tenga por objeto promover el desarrollo. Esto entraña a menudo
la asignación de industrias a base de estudios de preinversión
y no sólo se aplica a las industrias que producen para el mercado
subregional sino también a las de pequeñas o medianas dimensiones
que producen para los mercados nacionales de los países relativamente
menos desarrollados. También es posible conceder de inmediato a
los productos agrícolas que pueden producirse a bajo precio en
dichos países el libre acceso, y hasta un acceso garantizado, a
los mercados de los países más adelantados.
165. También se utilizan a veces los regímenes armonizados
de incentivos fiscales, permitiéndose que a los países relativamente
menos desarrollados se otorguen mayores incentivos para alentar a las
industrias a que se instalen en ellos.
166. Por lo que respecta a la financiación, es difícil
separarla de la producción. Ahora se considera que es una necesidad
disponer de bancos regionales y subregionales de desarrollo con un claro
mandato de otorgar trato preferencial a la financiación (sobre
todo en condiciones de favor) tanto de proyectos de producción
como de infraestructura en los países menos adelantados. Estos
bancos pueden encargarse también de gran parte de la labor de preinversión
y promoción de industrias e inclusive prestar asistencia técnica
y capacitación a los pequeños empresarios de los países
relativamente menos desarrollados.
167. Los resultados obtenidos con" las medidas especiales adoptadas
por las agrupaciones de integración y cooperación en favor
de los países miembros relativamente menos desarrollados son dignos
de elogio. Sin embargo, sería posible adoptar de inmediato otra
medida a corto plazo en todos los grupos subregionales, regionales e interregionales.
Los países más adelantados deberían prestar más
asistencia técnica (y, cuando sea posible, financiera) a los países
relativamente menos desarrollados a fin de ayudarlos a hacer frente a
la actual crisis económica que afecta a casi todos los países
en desarrollo.
168. Por último, cabe recordar que el verdadero criterio para
juzgar si un país relativamente menos desarrollado se beneficia
con la integración y la cooperación no es saber si con ellas
sale ganando más que los países relativamente más
desarrollados, sino si se encuentra mejor dentro de la agrupación
de integración o de cooperación de lo que estaría
fuera de ella. Naturalmente, esto es cuestión de juicio y será
preciso tener en cuenta tantos factores cuantitativos como cualitativos.
Un aspecto cualitativo importante de la integración son los beneficios
netos que perciben los países relativamente menos desarrollados
al aumentar su capacidad de negociación, su respecto por sí
mismos y la consideración que inspiran en los demás países.
En casi todas las situaciones que se presentan en la práctica,
cabe esperar que el sentido común permitirá adoptar las
medidas convenientes.
E. -La consulta y la coordinación en las relaciones económicas
exteriores
169. La coordinación de las relaciones económicas exteriores
(o, en algunos casos, las consultas mutuas sobre ellas) constituyen uno
de los aspectos importantes de la integración y la cooperación
económicas entre países en desarrollo.
170. Tradicionalmente, el hecho de saber cuál es la tarea que
se debe realizar o la amenaza que debe conjurarse en el plano exterior
a corto o a largo plazo ha sido el factor principal de la decisión
inicial que hace posible la creación y la evolución del
proceso de cooperación o integración económica entre
los países. La tarea puede apreciarse en términos de la
situación relativa del poder político o económico
de un grupo de países en el sistema internacional o un determinado
subsistema regional. También es posible plantearla con respecto
a un determinado producto; éste ha sido el caso, por ejemplo, de
las asociaciones de productos básicos creadas para defender en
los mercados mundiales los intereses de los exportadores de diversos productos
a partir de los países en desarrollo.
171. Muchas de las organizaciones regionales se crearon con miras a fortalecer
la capacidad de negociación de sus miembros, coordinando sus políticas
económicas exteriores en una diplomacia económica multilateral
y haciendo uso de sus relaciones con los principales países desarrollados.
El SELA es un ejemplo notable de ello; también lo es, en un contexto
ligeramente distinto, la agrupación de Estados de África,
el Caribe y el Pacífico (ACP) dentro del marco de la Convención
de Lomé.
172. En otros casos, sobre todo en las agrupaciones de integración
económica subregional entre países de pequeñas y
medianas dimensiones, uno de los principales objetivos ha sido fortalecer
la capacidad de negociación en relación con los poderosos
países industriales o con los grupos que éstos integran
y también, aunque en menor medida, con los miembros más
importantes y prósperos de las agrupaciones regionales de integración.
En general, cuanto más pequeños sean los distintos países
miembros, más fuerte será el deseo (y la motivación)
de "externalizar" el movimiento de integración. Estas
razones han sido de mucho peso en el caso del Grupo Andino y de la Comunidad
del Caribe [22].
173. La cooperación en la esfera de las relaciones económicas
exteriores no tiene siempre por consecuencia la creación de mecanismos
oficiales. En varias ocasiones los países prefieren la cooperación
de fado, mediante una discreta red de consulta en torno a las cuestiones
importantes de la diplomacia económica multilateral, y este proceso
oficioso puede resultar eficaz. Si los países prefieren ir más
lejos, pueden coordinar sus posiciones y actividades, recurriendo a mecanismos
estables pero oficiosos en los que uno de los países proporcione
una secretaría ad hoc y tal vez actúe como portavoz del
grupo. Ejemplo de ello son la CECLA en el decenio de 1960 y, más
recientemente, el Acuerdo de Cartagena.
174. En todo caso, el Grupo de los 77 y el Grupo de los 24, así
como las agrupaciones regionales de cada una de las principales organizaciones
económicas internacionales, tienen ahora una enorme experiencia
en el campo de la diplomacia económica multilateral. También
se ha adquirido gran experiencia en las relaciones de cooperación
entre países del tercer mundo por lo que se refiere a la defensa
de los precios y mercados de los principales productos básicos.
175. Algunas agrupaciones de integración han concertado acuerdos
con otras organizaciones (por ejemplo, la CEE), o con diversos países,
en los que se define el marco de cooperación económica y
técnica. Por ejemplo, la Comunidad del Caribe ha firmado acuerdos
de esa clase con Canadá y México. Los países miembros
también han negociado en tanto que grupo con otros países
o agrupaciones, si bien cada uno de ellos ha concertado por cuenta propia
los acuerdos finales.
176. Entre las cuestiones más importantes que se plantean en el
campo de las relaciones económicas interregionales hay dos que
sin duda atraerán durante los próximos años especial
atención de parte de todos los países. Una de ellas es la
distribución internacional de los costos del ajuste entre países
en desarrollo y países desarrollados. Esto hace pensar en el problema
de las deudas externas de los países en desarrollo, pero el verdadero
problema durante los próximos años será cómo
repartir entre los países los costos del ajuste de los principales
desequilibrios económicos que han caracterizado el sistema económico
internacional a partir del decenio de 1970. Hasta ahora se ha manifestado
la tendencia a transferir dichos costos sobre todo a los países
deudores y a otros países en desarrollo. La cuestión entraña
asimismo saber cuál será el foro multilateral en el que
debe negociarse el problema (dando por sentado, naturalmente, que ambas
partes admiten que en realidad existe algo que negociar).
177. Una manera evidente de atenuar la carga (y la rapidez) del ajuste
es aumentar en forma considerable los recursos asignados a las dos principales
instituciones internacionales, el FMI y el Banco Mundial. Además,
cuando estas dos instituciones financien en el futuro los programas de
estabilización y ajuste en los países en desarrollo más
pequeños que participan en agrupaciones subregionales, deberán
tener muy presentes las nuevas necesidades de divisas que implica mantener
y expandir el comercio dentro de la agrupación, aun si el programa
de ajuste en la esfera del comercio se orienta sobre todo a promover el
incremento de las exportaciones no tradicionales.
178. La otra cuestión es la distribución internacional
de las oportunidades de comercio y de producción. Este puede ser
un problema crítico en el debate económico internacional
en los próximos años, puesto que se halla relacionado con
las condiciones de acceso a los mercados de bienes y servicios así
como con la financiación internacional y la tecnología.
179. Si los países en desarrollo desean mejorar la eficacia de
su acción en el campo de las relaciones económicas internacionales,
sobre todo en lo que respecta a estas dos cuestiones clave, deberán
aumentar su cooperación a nivel sub-regional, regional e interregional.
Esto les permitirá: a) estar mejor informados de las realidades
económicas internacionales, es decir, de las perspectivas e intereses
a largo plazo de los países con los cuales negocian; b) tener comunicación
y consultas más frecuentes entre sí acerca de su experiencia
de negociación en esferas tales como la deuda, la financiación
del comercio y la transferencia de tecnología; c) establecer posiciones
comunes en materia de política; d) emprender negociaciones conjuntas,
en algunos casos, con terceros países o grupos de terceros países;
y é) poner en ejecución acciones conjuntas en relación
con los mercados de los países desarrollados, aprovechando al máximo
el valor relativo de sus propios recursos y mercados.
180. La experiencia acumulada por los países desarrollados cuando
se trata de coordinar sus acciones en las relaciones económicas
internacionales y de hacer frente a los problemas de la deuda contribuirá
a inspirar en el futuro acciones semejantes de parte de los países
en desarrollo. En este contexto, cabe señalar que, con arreglo
al Tratado de Roma, los países de la CEE deben adoptar políticas
comunes y acciones conjuntas en sus relaciones económicas exteriores,
y que todos los países miembros de la OCDE se consultan a menudo
y, siempre que es posible, coordinan sus posiciones y políticas
sobre la mayoría de los problemas económicos internacionales,
inclusive las cuestiones Norte-Sur. Más concretamente, los acreedores
de la OCDE han llevado a cabo durante los últimos años constantes
consultas y actividades de coordinación en torno al problema de
la deuda internacional; sería sorprendente que los países
deudores no realizaran también de manera constante esas consultas
y actividades.
F. - Aspectos institucionales
181. La integración y la cooperación económicas
no pueden compensar la falta de políticas internas técnica
y políticamente viables. Los países que han aprovechado
al máximo la integración económica o el marco de
cooperación multinacional son aquellos que han aplicado políticas
nacionales eficaces para apoyar y estimular su producción y sus
exportaciones; entre estas políticas figuran no sólo medidas
fiscales, financieras y de tipos de cambio, así como otras políticas
macroeconómicas, sino también disposiciones relativas al
suministro de información, el apoyo logístico prestado a
las empresas, la eficiencia de las organizaciones gubernamentales y empresariales,
etc.
182. En estos casos el éxito ha quedado facilitado por la participación
en los procesos multilaterales de integración o cooperación;
sin embargo, en mucha mayor medida, esos procesos han sido consecuencia
de las políticas de desarrollo económico nacional, sobre
todo las relativas a la industria y a la promoción de las exportaciones.
183. Más aún, cualquiera que sea el nivel de cooperación
económica -subregional, regional o interregional - la cuestión
de que todos los países participantes dispongan de un mecanismo
nacional apropiado y eficiente es de máxima importancia. Hasta
ahora la experiencia demuestra que la falta de un mecanismo nacional eficaz
constituye el más grave obstáculo, tanto para la adopción
de decisiones de los órganos regionales cuanto para su pronta y
eficaz ejecución. En particular, los organismos internacionales,
a saber la UNCTAD y las comisiones regionales, las secretarías
subregionales y regionales de integración, así como los
países participantes más adelantados - ya sea en el contexto
de la integración subregional y regional o de la cooperación
económica interregional -deben contribuir siempre que sea posible
con recursos financieros y técnicos al fortalecimiento del mecanismo
nacional de CEPD de los países relativamente menos desarrollados.
Tan sólo con buenas políticas nacionales, y con un mecanismo
institucional en materia de desarrollo económico nacional y de
relaciones económicas exteriores, será posible contar con
buenos programas y mecanismos institucionales de CEPD.
184. La experiencia demuestra también claramente la importancia
que reviste una afinidad de valores e intereses para sostener un proceso
firme y estrecho de integración (en cuanto se distingue del proceso
de cooperación); en efecto, esos valores e intereses se hallan
estrechamente vinculados al carácter y estilo del desarrollo económico
nacional así como a la forma de participación en el sistema
internacional. Los valores e intereses compartidos pueden estar basados
en sentimientos de solidaridad e identidad cultural; sin embargo, esos
sentimientos constituyen tan sólo un punto de partida, y en sí
mismo no serán suficientes, a menos que se reflejen en la manera
como se comparten, en la práctica, los intereses económicos
y políticos. De otra parte, en las formas más amplias de
cooperación regional y, en mayor medida, interregional, no es necesario
que exista dicha afinidad de valores e intereses; el único requisito
es que se tenga conciencia de los beneficios mutuos a largo plazo.
185. No obstante, aun en un proceso más estrecho y firme de integración
subregional, en un período de grave crisis internacional, el principal
objetivo de cada país, de su gobierno nacional y de sus empresarios
económicos, es sobrevivir. Por ello, en épocas de crisis,
los gobiernos nacionales deben dar muestras de flexibilidad aun dentro
del marco de cualquier sistema de integración en el que participen.
Lo que necesitan son elementos que puedan ayudarlos a modificar en favor
suyo la tendencia de los acontecimientos, y no nuevas limitaciones a su
libertad de acción. En situaciones críticas, los gobiernos
pueden inclusive considerar que el cambio ocurrido en las circunstancias
justifica la modificación unilateral de los compromisos de integración
y cooperación que no constituyen instrumentos útiles de
su estrategia nacional a corto plazo. Aunque esta actitud sea de lamentar
desde un punto de vista teórico y de principios, esto es lo que
ocurre en la realidad. Teóricamente cabe esperar que, para hacer
frente a una crisis externa que le es común, los países
miembros de una agrupación de integración habrán
de cerrar filas; en la práctica, puede muchas veces ocurrir lo
contrario.
186. En el momento actual, en que una profunda crisis internacional repercute
con fuerza sobre casi todos los países en desarrollo, los procesos
de integración y cooperación económica y su mecanismo
institucional deben tener mayor flexibilidad y adaptarse a condiciones
que cambian rápidamente. Es difícil proponer modelos o fórmulas
que tengan validez general en todos los procesos de integración
y cooperación. La experiencia lograda en las tres regiones de África,
Asia, y América Latina y el Caribe muestra una gran diversidad
de planteamientos institucionales. Por lo general, estos son resultados
de las distintas circunstancias políticas y administrativas de
los países participantes y de los objetivos, instrumentos y modalidades
del programa concreto de cooperación o integración. Más
aún, durante los dos últimos decenios, se ha producido un
proceso de aprendizaje, merced al cual los países comprenden ahora
las fórmulas que mejor se adaptan a sus condiciones particulares.
187. Si la situación crítica requiere mayor flexibilidad
de los gobiernos en sus acciones externas, el mecanismo institucional
de integración y cooperación debe ser capaz de facilitar
la adaptación de los programas e instrumentos a las condiciones
cambiantes. En particular, las secretarías técnicas y los
órganos comunes no deben adoptar actitudes rígidas para
mantener los acuerdos originales, puesto que en algunas circunstancias
esto puede resultar perjudicial para el concepto de integración
y cooperación.
188. Esto tiene consecuencias para el proceso de adopción de decisiones
a nivel multinacional en los sistemas de integración subregional
y regional. La experiencia, así como el sentido común, sugieren
que en un futuro inmediato las decisiones de los órganos de integración
deben basarse en la norma de consenso.
No es probable que un país que se ha visto obligado a suscribir
una medida o política de integración en contra de su voluntad
sienta entusiasmo alguno cuando se trate de aplicar esa medida o política.
Esto no significa negar que, ya sea dentro de la secretaría general
o de un órgano especial separado, no deba crearse un sistema de
control para supervisar que las decisiones de los órganos regionales
se aplican debidamente a nivel nacional.
189. En momentos de grave crisis económica internacional, la principal
responsabilidad de la secretaría debe ser conciliar los intereses
nacionales divergentes, que pueden surgir debido al impacto de la crisis
en el programa regional, e identificar nuevos intereses comunes y nuevas
formas de actividades conjuntas.
190. Una de las tareas más importantes que tienen ante sí
los acuerdos de integración y cooperación multilateral es
conciliar la flexibilidad y la capacidad de adaptación al cambio
con el mínimo de estabilidad y de seguridad jurídica que
se requiere para asegurar la eficacia económica del programa. Este
es el caso sobre todo cuando el programa tiene por objeto promover las
inversiones en proyectos a largo plazo, tanto a nivel nacional como multinacional.
Por ejemplo, las modificaciones frecuentes en el marco regional o subregional
para el desarrollo industrial pueden responder a la necesidad de adaptación
y flexibilidad. De otra parte, también pueden tener efectos desalentadores
sobre los posibles inversionistas, públicos y privados, nacionales
y extranjeros.
191. La disparidad entre la capacidad técnica que se requiere
identificar y proponer iniciativas a nivel multinacional y la capacidad
nacional para organizar y aplicar las propuestas explica que, en algunos
procesos de integración y cooperación, los gobiernos no
puedan cumplir sus compromisos oficiales y que incluso, en algunos casos,
pierdan interés en el proceso. En tal sentido es preciso reconocer
dos factores.
192. El primero es que, en vista de la crítica situación
a que hace frente la mayoría de los países en desarrollo,
casi todos los altos funcionarios de los gobiernos nacionales están
dedicados enteramente a la gestión de la crisis. Sólo les
es posible prestar atención a los compromisos internacionales contraídos
anteriormente por su país, aun en el campo de la CEPD, si éstos
les son de utilidad para enfrentarse a sus problemas económicos,
externos o internos, que tienen un carácter más agudo.
193. El segundo factor es que la intensificación y diversificación
de la interdependencia económica internacional ha producido una
gran proliferación de reuniones y organizaciones, a nivel multilateral
y bilateral así como a nivel Norte-Sur y Sur-Sur. Esta proliferación
ha aumentado de manera dramática para cada gobierno nacional y
el resultado es que, sobre todo en el caso de los países relativamente
menos desarrollados, los costos de transacción e información
de la cooperación internacional han aumentado de manera considerable.
194. Los funcionarios de alto nivel de la mayoría de los países
en desarrollo encargados de los asuntos económicos exteriores tienen
ya muy poco tiempo para cumplir con sus programas normales de trabajo,
y a menudo disponen tan sólo de un apoyo técnico y administrativo
mal pagado y equipado. Esta es la razón por la cual muchas veces
los gobiernos del tercer mundo logran un progreso tan sólo aparente
en la cooperación económica internacional mediante reuniones,
declaraciones y tratados y, en cambio, no consiguen aplicar eficazmente
las medidas previstas ni llevar a cabo las actividades complementarias.
195. Nada reemplaza el esfuerzo que debe hacer cada país en desarrollo
para fortalecer su capacidad y organización de modo que pueda hacerse
cargo de sus asuntos económicos en el plano subregional, regional
e internacional. Sin embargo, la asistencia técnica internacional
(de fuentes tales como la UNCTAD, las comisiones regionales y la Secretaría
del Commonwealth) pueden contribuir al éxito de los esfuerzos nacionales
que realizan los participantes relativamente menos desarrollados de las
agrupaciones económicas, en particular reduciendo los costos de
información y transacción relacionados con los programas
de integración y cooperación. Los gobiernos del tercer mundo
deben tener presente en todo momento que la clave de la eficacia de los
programas de CEPD se encuentra al nivel nacional y no al multinacional
y que sólo cuando los gobiernos nacionales son protagonistas activos
resulta posible convertir en realidad dichos programas.
196. También debe prestarse especial atención: a) a las
actividades de la UNCTAD y otros organismos internacionales, inclusive
los que trabajan a nivel regional y subregional, que pueden contribuir
a reducir radicalmente los costos de información sobre determinadas
oportunidades a corto y a largo plazo en el comercio e inversión
que se presentan entre países en desarrollo; y b) al logro de una
mejor coordinación entre todos los organismos internacionales de
cooperación económica, sobre todo en el plano regional y
subregional, a fin de racionalizar sus actividades y reducir los costos
de transacción relacionados con su participación en las
actividades de CEPD, que entrañan un gran número de reuniones
a las que deben asistir, documentos por examinar y declaraciones y resoluciones
que deben aplicarse. Algunas dificultades encontradas en las medidas complementarias
al Plan de Acción sobre CEPD aprobadas en caracas en 1981 se pueden
explicar tal vez por este factor de costos elevados de transacción.
197. Un mecanismo institucional sencillo, como los comités de
acción de la SELA, en los que participan representantes de los
gobiernos de los países interesados, puede facilitar la formulación
y el desarrollo de acciones cooperativas sobre la base de proyectos concretos.
La eficacia de este mecanismo será mayor si también participan
en él las empresas públicas o privadas asociadas al desarrollo
de proyectos concretos.
198. En conclusión, es preciso insistir en un aspecto de importancia
fundamental. Durante los últimos años se ha vuelto cada
vez más evidente que se necesita un mecanismo permanente que preste
servicios al Sur, no sólo en la cooperación económica
Sur-Sur sino también en el diálogo Norte-Sur. Se ha dado
un primer paso con el pequeño "núcleo de asistentes"
del Presidente del Grupo de los 77 en Nueva York. Ahora ha llegado el
momento de ir más lejos. Se necesita algo así como una secretaría
del Sur que formule y desarrollo las opciones, prepare las posiciones
de negociación, preste servicios durante las negociaciones y se
encargue de las medidas complementarias tanto en cuestiones Norte-Sur
como Sur-Sur. Se requiere de urgencia un mecanismo permanente de esta
clase que permita a la UNCTAD desempeñar un papel más amplio,
llevando a cabo investigaciones de política general en cuestiones
Norte-Sur y Sur-Sur, así como encargarse del enlace con otros organismos
de las Naciones Unidas, entre los cuales las comisiones regionales. La
UNCTAD y estos órganos también tienen un papel importante
que desempeñar en la asistencia técnica que debe prestarse
a los países en desarrollo tratándose de ciertos aspectos
de ambos tipos de cuestiones.
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