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1. Se ha generalizado en América Latina el replanteo de conceptos,
ideas, políticas, instrumentos e instituciones, vinculados con
el desarrollo y la inserción en la economí mundial de cada
país de la región. Lo que se ha denominado con acierdo la
"revolución silenciosa", ha impactado también
en un tema tradicional de la agenda latinoamericana de las últimas
tres décadas como es el de la integración económica
regional.
Estas notas sólo pretenden efectuar algunos apuntes que faciliten
un debate sobre esta cuestión central del actual momento latinoamericano
y que es también relevante para la agenda de las relaciones hemisféricas.
Es un debate que cobra gran actualidad como consecuencia de los profundos
cambios que han conmovido en los últimos meses las relaciones internacionales.
En realidad, la revisión del tema de la integración regional
se alimenta en por lo menos cuatro vertientes principales: a) la constatación
de que las experiencias pasadas de integración regional, si bien
han dejado algunas secuelas positivas, están lejos de haber generado
los resultados esperados en términos de expansión del comercio
intralatinoamericano y la formación de un megamercado regional;
b) los procesos de ajuste estructural y de transformación productiva
en que están embarcados los países latinoamericanos, que
han dado lugar a políticas comerciales más abiertas y favorables
a una inserción competitiva de las economías nacionales
en los mercados mundiales, con la consiguiente erosión de las ventajas
comerciales preferenciales que se habían negociado en los esquemas
de integración; c) la tendencia mundial a la constitución
de grandes bloques económicos, en uncontexto de acentuada interdependencia
económica global, y d) las negociaciones comerciales en curso en
el ámbito de la Rueda Uruguay, de las cuales se espera que emerja
un sistema comercial internacional más abierto y una mayor disciplina
en las políticas y prácticas comerciales de todos los países.
Dos hechos en particular le dan mayor relevancia hemisférica a
la cuestión. Uno, es el impacto en todos los países del
sistema interamericano de los acontecimientos europeos, en particular
la concreción del mercado único europeo a finales de 1992.
El otro es la anunciada iniciativa para un acuerdo de comercio libre entre
México y Estados Unidos, y la más reciente "Iniciativa
para las Américas", planteada en junio de 1990 por el Presidente
de Estados Unidos.
¿Tiene sentido, a la luz de las nuevas realidades regionales y
mundiales la idea de una integración económica regional?
¿Es realista esperar en la presente década la conformación
de un megamercado regional? ¿Abarcaría a toda América
Latina o serían aproximaciones parciales de tipo subregional o
sectorial? ¿Qué metodología se emplearía para
lograrlo? ¿Qué características tendrá? ¿Qué
lugarr ocupará la idea de integración regional, en el contexto
de las nuevas políticas económicas y en la estrategia para
penetrar todos los mercados mundiales? ¿Cómo se conciliaría
en el caso de algunos de los países de la región, con su
vinculación formal con otros bloques comerciales? ¿Es viable
para cada país latinoamericano un sistema de alianzas económicas
múltiples y la pertenencia simultánea a distintos bloques?
¿Todos ellos podrran aspirar en los próximos años
a tener algún tipo de participación formal en los bloques
comerciales del mundo industrializado?
Desde la perspectiva de la agenda de diálogo intrarregional y
del hemisférico, asrcomodesde la perspectiva del sistema de comercio
internacional que surgirá dela Rueda Uruguay, éstas
parecen ser algunas de las preguntas relevantes.
2. Más allá de las continuas expresiones políticas
favorables a la integración, subsiste en muchos círculos
la duda integración latinoamericana, agosto de 1990
sobre cómo contestar la pregunta, desde laperspectiva de cada país,
de qué ventajas y qué desventajas puede tener el desarrollar
una estrategia de integración económica con la región.
Estas dudas se manifiestan dentro de la región, pero también
fuera de la región, y ello explica ciertas dificultades para poder
definir actitudes y políticas de apoyo internacional a la idea
de integración latinoamericana.
No se trata tanto de identificar ventajas y desventajas teóricas.
En general se las conoce y mucho se ha escrito sobre ellas desde
la perspectiva de la teoría económica.
Tampoco se trata de hacer sólo ejercicios en torno a ventajas
y desventajas, teóricas o prácticas, desde la perspectiva
de hipotéticas racionalidades regionales. No necesariamente lo
que es bueno para la región es percibido por actores nacionales
como bueno· para su respectivo país.
Se trata más bien de explorar las ventajas y desventajas concretas,
que cada país, particularmente su gobierno y sus operadores económicos,
puedan percibir en la perspectiva práctica de sus necesidades e
intereses. Y éste es un ejercicio que sólo se puede hacer,
por razones obvias, desde la óptica de cada país y de cada
momento histórico concreto. ¿Qué función puede
cumplir el entorno económico regional?, es una pregunta que requiere
respuesta a nivel nacional. En la década de 1960, el lNTAL hizo
algunos trabajos técnicos con tal perspectiva. Luego predominó
en estudios y propuestas la óptica regional o subregiopal. Habría
que volver ahora a profundizar el análisis del tema integración
desde la perspectiva de cada país, con fuerte énfasis en
la de sus operadores económicos, o sea de quienes eventualmente
van a invertir en función del mercado regional, o van a operar
a escala transfronteriza en la región. Esto es particularmente
válido, en un momento en que también se ha generalizado
la idea de que el sector privado debe asumir un papel protagónico
en el desarrollo de la región y en su comercio exterior.
Lo que parece enseñar la experiencia histórica de otras
regiones es que sólo puede tener fuerza y durabilidad una estrategia
de integración (voluntaria y consensual) de un país con
otro u otros, en la medida que se inserte en la agenda agenda de cuestiones
políticas y económicas relevantes de los protagonistas nacionales
de cada momento histórico concreto. Ven la medida, por cierto,
en que éstos intereses nacionales puedan articularse y mantenerse
articulados con los intereses nacionales del otro u otros países,
lo cual requiere un ejercicio continuo de negociación y de adaptación,
y mecanismos institucionales aptos a tal
efecto.
Y también enseña la experiencia que el liderazgo de un
proceso de integración sólo puede surgir del o de los países
con mayor gravitación económica entre todos los participantes.
Puestos en otros términos, los mayores costos de una integración
de distintas economías nacionales deben ser absorbidos por las
principales economías del grupo. El actual caso de la reintegración
de las economías alemanas así lo demuestra. Pero también
lo demuestra la integración a la CEE de las economías más
atrasadas de los países mediterráneos. Este es un tema sobre
el cual no se ha profundizado aún el debate en América Latina,
a pensar de lo mucho que se ha tratado el tema de los paises de menor
desarrollo económico relativo.
¿Están dispuestas las principales economías del
área a asumir los eventuales costos del desarrollo de un megamercado
regional? ¿Se compensan tales costos con los eventuales beneficios
de un espacio económico integrado? ¿Se han medido tales
costos y estimado tales beneficios desde la perspectiva concreta de cada
una de las principales economías.del área?
3. Pero aun para poder contestar la pregunta del primer párrafo
del apartado anterior en esa perspectiva práctica, se requiere
definir qué se entiende en tal caso por "integrar" un
país a otro u otros. Hay distintas formas y distintos grados de
integración económica, y los caminos que conducen a cada
una de ellas también pueden ser distintos, en sustancia o en matices.
Precisamente lo más importante que está ocurriendo en este
momento en la región en relación con este tema, es que parece
consolidarse un cierto consenso sobre un nuevo planteamiento estratégico
de la integración, construido en torno a un concepto muy amplio,
flexible y abierto de integración y cooperación económica.
Es un planteamiento que no se centra en formas predefinidas de alcance
global, tendientes a conformar en plazos determinados un sólo espacio
económico y un único ámbito de políticas económicas,
que eventualmente se extienda a toda el área latinoamericana.
Por el contrario, si bien el objetivo del mercado común latinoamericano
sigue siendo reconocido como válido en el largo plazo, el nuevo
planteamiento supone poder contar con un menú amplio de opciones
que incluya tanto fórmulas reconocidas de integración (por
ejemplo, unión aduanera o zona de comercio libre) como fórmulas
de cooperación econ6mica, en toda su gama.
En tal sentido, Enrique Iglesias, presidente del BID, señalaba
recientemente al inaugurar la Asamblea de la Institución en Montreal
(abril de 1990) "que un proceso de cooperación económica
amplio, pragmático y abierto puede cumplir un papel fundamental
en la creación de comercio entre los países de la región,
y dar lugar a una mayor eficiencia que redunde en una creciente competitividad
de la región en los mercados internacionales y en la transformación
de los sistemas productivos".
Estas palabras reflejan ese renovado planteamiento estratégico
de la integración económica regional que se ha generalizado
en América Latina. Prueba de ello es que los presidentes del Grupo
de Río de Janeiro, en su pasada reunión de Ica (Perú,
octubre 1989), enfocan la integración regional desde la perspectiva
más amplia del esfuerzo de capacitarse para competir.
En un mundo en que se ha acentuado la competencia económica entre
naciones; la idea de integrarse para Competir y para exportar, pasaa ser
el eje de un planteamiento estratégico que se aparta del que caracterizara
la idea de integración en la época en que las políticas
económicas nacionales privilegiaban la sustitución de importaciones.
Carlos Massad analiza muy bien este tema en el artículo "Una
nueva estrategia para la integración" que se publicó
en la revista Integración Latinoamericana, enero-febrero de 1989,
y en la Revista de la CEPAL en abril de 1989, número 37, pág.
105 y ss. También lo hacen Alfredo Fuentes y Javier Villanueva,
en el libro Economía mundial e integración de América
Latina, que publicó el INTAL (Buenos Aires, abril de 1989). El
profesor Klaus Esser desarrolla, en el mismo sentido, un planteamiento
sumamente interesante en su artículo "Hacia la competitividad
industrial en América Latina", publicado en la revista Integración
Latinoamericana del INTAL (N° 148, pág. 16 y ss).
En todos estos enfoques la integración es percibida como parte
de una estrategia para crear un "hábitat" favorable a
la competltividad internacional de las naciones del área y por
lo tanto, para la de sus empresarios. En el mundo de la interdependencia
global quienes compiten son sistemas nacionales que crean para ello -a
través de sus propias políticas y de un eficaz tejido de
alianzas multinacionales un entorno favorable a la eficiencia y competitividad
de sus operadores económicos, siendo la cohesión social
y la equidad un elemento central de tal entorno. ¿No es éste
acaso el sentido profundo de Europa 1992?
También en el Grupo Andino, en la CARICOM y en Centroamérica,
se ha afirmado al más alto nivel esta nueva orientación
estratégica. La pasada reunión presidencial de Galápagos
(Ecuador), coloca firmemente la integración andina en esta perspectiva.
Y es quizás en el Caribe inglés, donde más clara
resulta la definición de la integración subregional como
un proceso destinado a reforzar la aptitud de cada uno de los respectivos
paises para extraer provecho de la doble inserción del área
en los megamercados de Europa (Lomé) y de América del Norte
(CBI y Carican).
4. Este nuevo planteamiento permite además superar en el plano
conceptual y práctico, la aparente contradicción entre los
requerimientos del ajuste estructural y de la transformación productiva,
con los de la integración económica regiional.
Un papel reciente de Ulrich Lachler ("Regional lntegration and Economic
Development, noviembre de 1989; The World Bank Industry and Energy Department,
PPR, Industry Series Paper, n.14) reconoce las ventajas que para las economías
en desarrollo pueden derivarse de un proceso de integración concebido
en función de políticas económicas orientadas a asegurar
la competitividad internacional en mercados abiertos.
Y desde una perspectiva ya específica de América Latina,
el documento de la CEPAL para su reunión de Caracas de mayo de
1990 ("Transformación prodúctiva con equidad",
capítulo sobre "La transformación productiva y la integración
económica" -LC.L. 548, del 9 de febrero de 1990), reconoce
explícitamente que las políticas de liberalización
comercial, tendientes a mejorar la inserción de los países
en la economía mundial, no son por fuerza antagónicas con
los compromisos integradores dentro de la región. Al contrario,
sostiene, "elevar el nivel de interdependencia económica intrarregional
facilitaría a la vez el objetivo de adquirir competitividad internacional,
con el beneficio adicional de que tendería a diversificar las estructuras
productivas de la región".
5. Otra fuerte ventaja del nuevo planteamiento estratégico es
que permite a cada país mantener abiertas múltiples opciones
para su inserción en la economía mundial. También
en este plano América Latina parece alejarse de visiones antinómicas.
La multiplicidad de alianzas económicas dentro y fuera de la región,
tanto gubernamentales como empresarias, puede ser una de las estrategias
abiertas a los países de la región para competir en un mundo
que parece no tolerar solitarios ni alianzas exclusivas o excluyentes.
Cómo conciliar una estrategia de alianzas múltiples, con
la disciplina económica y comercial que implica la participación
en un bloque económico, o la asociación formal con un megamercado,
va a ser uno de los problemas concretos que tendrá que resolver
cada país latinoamericano en el futuro inmediato, en particular
aquellos para quienes puede ser factible plantearse la opción desintegrarse
a uno de los megamercados industrializados. En el futuro previsible y
con los parámetros actuales, esta opción sólo estaría
abierta para algunos países de la región, sea a través
de la idea del Mercado Común de Norteamérica, o del CBI
y Carican. o de Lomé.
Lo que sí parece claro es que en los próximos años
los países latinoamericanos no van a estar proclives a sacrificar
o siquiera debilitar, sus posibilidades de inserción competitiva
en los grandes mercados mundiales, en aras del desarrollo de un potencial
mercado regional. Por el contrario, e insisto en este punto que es clave,
es probable que en los hechos los países latinoamericanos sólo
se inclinarán seriamente al desarrollo del mercado, regional -o
de cada uno de los subregionales- en la medida·en que les permita
resolver algunos de los problemas que plantea su esfuerzo de transformación
productiva, y además les permita mejorar las posibilidades de su
inserción competitiva en los grandes mercados mundiales. En la
América Latina de hoy están claras cuáles son las
prioridades.
Sin embargo, este cuadro podría sufrir marcadas alteraciones si
se frustraran las expectativas de que como resultado de la Rueda Uruguay,
emerja un sistema multilateral de comercio mundial. con reglas de juego
transparentes, que garantice efectivamente el acceso a los mercados y
logre establecer una disciplina comercial internacional, limitando las
tendencias al proteccionismo, al comercio administrado y a las políticas
unilaterales. Una estrategia de alianzas económicas múltiples
supone, paratener sentido, la existencia de megamercados abiertos y no
la de "fortalezas" cerradas.
Un sistema con tales características es particuiarmente necesario
para los países que no pueden protegerse contra el proteccionismo
asociándose a uno de los megamercados industrializados, ya que
en definitiva esta es la ventaja principal de estar dentro de un bloque
comercial. Ser miembro de un bloque económico es la mejor gararitía
que tiene un país de no ser afectado por eventuales políticas
proteccionistas de los otros miembros del bloque. Y transforma el acceso
al mercado de los demás países en un derecho y no sólo
en un privilegio que pueda ser anulado unilateralmente.
6. También se está generalizando el consenso en torno a
la necesidad de que el nuevo planteamiento estratégico de lugar
a una renovación de la metodología de la integración.
Como se señaló antes, la tendencia es alejarse de los enfoques
totalizadores y ensayar, en cambio, aproximaciones pragmáticas
que permitan aprovechar el potencial de cooperación existente en
cuestiones y sectores específicos.
Un modelo que se aprecia es el de la integración en el Cono Sur;
particularmente entre Argentina y Brasil, en el que se ha buscado además
del desarrollo de proyectos puntuales en el campo nuclear, de la biotecnología,
de la energía, complementariedades productivas intrasectoriales,
tendientes a otorgar a las empresas de los sectores elegidos (bienes de
capital, alimentos, automotriz) ventajas en materia de economías
externas y de escala que redunden en reducciones de los costos medios
de producción. A pesar de las dificultades económicas recientes
de ambos países, que alteraron sustancialmente los supuestos bajo
los cuales se formuló el Programa en el auge de los planes "austral"
y "cruzado", se han obtenido ya resultados concretos, que se
reflejan en el comportamiento del comercio bilateral en 1989.
7. Este proceso de renovación conceptual y de flexibilización
metodológica, se inicia en realidad al comienzo de la pasada década,
con la creación de la ALADI. El esquema anterior de la ALALC se
había agotado, en parte debido a la rigidez de los instrumentos
disponibles y en mucho debido a que era imposible continuar negociando
preferencias comerciales sin afectar poderosos intereses proteccionistas.
La ALALC se había transformado de hecho en un esquema de "préstamos
precarios de mercados", para la colocación de excedentes o
el abastecimiento de faltantes circunstanciales. El Tratado de Montevideo
de 1980, por el contrario, establece un marco jurídico e institucional,
sumamente flexible, que permite desarrollar en una forma compatible con
el GATT, acuerdos parciales por pares o grupos de países, o acuerdos
por sectores.
Parece razonable, entonces, la idea ahora prevaleciente de volver a centrar
en el marco de la ALADI los esfuerzos de integración económica
regional. Su flexibilidad e incluso el hecho de que no contenga un programa
específico de integración, da a este marco jurídico
e iristitucional, una marcada ventaja para canalizar formalmente acciones
específicas de cooperación e integración, en las
que no participen, necesariamente, todos sus países miembros o
que estén limitadas a sectores puntuales, sean de la producción
o de los servicios de apoyo al comercio, incluyendo por cierto las comunicaciones,
el transporte y el financiamiento.
El hecho de que todos los países miembros de la ALADI tengan hoy
gobiernos democráticos, y el hecho de que la estructura jurídica
de la Asociación permite vincular a los países centroamericanos
y del Caribe a sus actividades, facilitaría la idea de transformar
la Asociación en el eje institucional multilateral y regional
del nuevo planteamiento de la integración.
En tal sentido, se puede vislumbrar un próximo perrada en el que
la integración entre países latinoamericanos se canalice
a través de múltiples mecanismos y acuerdos cobijados en
el gran paraguas de la estructura jurídica de la ALADI, tales como
el de Argentina y Brasil; o el más amplio del Cono Sur; o el de
las tres subregiones (andina, centroamericana y del Caribe); o los
que se están dando en materia comercial o en torno a proyectos
específicos (productivos o de infraestructura) en casi todos los
ejes bilaterales de la región; o los sectoriales, sean estos bilaterales
(por ejemplo, el de bienes de capital entre Argentina y Brasil) o multilaterales,
como los múltiples que se han firmado y están vigentes en
el ámbito de la ALADI. O el de los grandes corredores de transporte
terrestre y fluvial, como los ferrocarriles de Buenos Aires y de Santos
al puerto de Matarani en el Pacifico, o el de la Hidrovía Paraguay-Paraná
en la Cuenca del Plata.
8. En esta perspectiva de una integración latinoamericana abierta
al mundo, flexible y pragmática en sus métodos, es previsible
que la ALADI cumpla crecientemente, al igual que en otros planos el SELA,
la función de dar un marco global y una visión de conjunto,
a un proceso multidimensional de regional market building que permitirá
alcanzar en los próximos años, quizá más que
un "mercado único" al estilo de Europa 1992, un grado
razonable de interdependencia económica basada en el predominio
de la cooperación y no del conflicto. Hoy, cuarenta años
después del Plan Schuman, vemos que también éste
es uno de los resultados más sólidos de la genial iniciativa
de Jean Monnet.
¿Cuáles serían, en tal caso, los principales aportes
concretos que podría brindar la ALADI a esta "arquitectura
latinoamericana"? Por cierto que en primer lugar estaría
la función de "paraguas jurídico e institucional"
del Tratado de Montevideo, que tiene significativa importancia en relación
con el GATT y que también la tiene, por su artículo 44,
que establece la cláusula de la nación, más favorecida
entre todos los países miembros, con respecto a las ventajas o
concesiones que éstos pudieran otorgar a terceros paises. Es indudable
que en relación con esta función de la Asociación
se podrían presentar algunos problemas en el futuro, si es que
no se logra conciliar en la práctica, la simultánea pertenencia
de un país a la Asociación y a otro bloque comercial.
En segundo lugar, la Asociación tiene el instrumental necesario
para desarrollar una preferencia arancelaria regional y para la eliminación
de restricciones no aran.celarias al comercio intrarregional. Sin embargo,
ha habido serias dificultades para lograr progresos significativos hasta
el presente en esta área. La reciente Reunión de Cancilleres
celebrada en México (30 de abril y 1 de mayo de 1990) no pudo concretar
su objetivo de profundizar la mencionada preferencia arancelaria regional,
que finalmente fuera logrado en Montevideo, en junio pasado.
En tercer lugar, la Asociación dispone de las mejores estadísticas
desagregadas sobre comercio intralatinoamericano, y una vasta experiencia
en la promoción de encuentros y acuerdos empresariales. Tiene,
en tal sentido, una clara ventaja comparativa para facilitar apoyo
técnico y estadístico al proceso de cooperación interempresaria,
que se ha intensificado en los últimos arios en la región.
En cuarto lugar, la Asociación puede ser el ámbito para
un gradual proceso de diálogo primero y luego de coordinación,
de aquellas pol.fticas macroeconómicas y de comercio exterior de
los países miembros, que más pueden incidir en el comercio
intralatinoamericano y en la complementación económica de
la región. En un momento en que existe una mayor homogeneidad de
los respectivos enfoques de políticas económicas, tal proceso
no sólo se torna más factible sino que puede ser más
productivo en términos de efectiva coordinación de
políticas.
En quinto lugar, la Asociación puede seguir cumpliendo una función
valiosa en el campo de la cooperación aduanera y, particularmente,
en el de los pagos. En tal sentido, salvo dificultades circunstanciales,
el sistema de pagos y créditos recíprocos de la ALADI constituye
uno de sus aportes más positivos al desarrollo del comercio regional.
El gran desafío que tendrá en el período inmediato
la Asociación será el de conciliar en un marco común,
la tendencia en lo intrarregional a múltiples esquemas y mecanismos
de integración, y a la vez, la tendencia de los países miembros
a preservar un fuerte margen de maniobra para insertarse en la economía
mundial, incluso participando activamente de otros bloques comerciales.
Tal conciliación sólo podría resultar del establecimiento
a nivel regional, en la ALADI, y a nivel mundial, en el GATT, de una disciplina
multilateral eficaz en relación con el acceso a los mercados de
los respectivos
países.
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