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I. Introducción
El Tratado de Asunción, firmado en marzo de 1991, ha establecido
en su artículo 18, que antes del establecimiento del Mercado Común,
el 31 de diciembre de 1994, los Estados Partes convocarán una reunión
extraordinaria con el objeto de determinar la estructura institucional
definitiva de los órganos de administración del Mercado
Común, así como las atribuciones específicas de cada
uno de ellos y su sistema de adopción de decisiones.
En Las Leñas, en junio de 1992, el Consejo del Mercosur por medio
de la Decisión nro. 1/92, estableció en el Cronograma de
Medidas de Coordinación de Políticas Macroeconómicas,
Sectoriales e Institucionales, plazos dentro de los cuales deberán
prepararse las propuestas en relación al cumplimiento de lo dispuesto
por el citado artículo 18 del Tratado de Asunción. Tales
plazos se refieren al comienzo del análisis del diseño institucional,
en junio de 1993, hasta llegar a la determinación de las instituciones
futuras, así como a la definición de las atribuciones específicas
de sus órganos y del mecanismo de toma de decisiones, en marzo
de 1994. La reunión extraordinaria deberá comenzar en diciembre
de 1993 y concluir su mandato en junio de 1994.
El presente informe esta orientado a aportar algunos elementos de juicio
para la definición de la posición de la Argentina, con respecto
al tipo de arguitectura institucional gue conviene desarrollar en el Mercosur
a partir de enero de 1995.
II. Algunas preguntas iniciales.
¿Cuáles son las instituciones que más pueden adaptarse
a los requerimientos argentinos con respecto al Mercado Común del
Sur, a partir de la finalización del período de transición
que estableció el Tratado de Asunción? ¿Cuáles
serían las principales funciones que deberían cumplir? ¿Qué
tipo de órganos deben establecerse y cuáles deben ser sus
competencias? ¿Cómo deben adoptarse las decisiones y cuáles
deben ser sus efectos jurídicos?
Las anteriores son sólo algunas de las preguntas que deberán
ser contestadas, a fin de preparar la posición argentina con respecto
a la reunión extraordinaria para asuntos institucionales, prevista
por el Tratado de Asunción.
Sí una lección debe extraerse de la reciente experiencia
europea de Maastricht, es que este tipo de definiciones en un proceso
de integración consensual entre naciones soberanas, deben ser adoptadas
tras un intenso debate en el que participen activamente los expertos,
los sectores privados y sobretodo, la ciudadanía.
¿Cesión de soberanía o disciplina colectiva para
el ejercicio de las respectivas soberanías? ¿Órganos
llamados "supranacionales" u órganos comunes de carácter
subsidiario? ¿Decisiones que penetran directamente en el ordenamiento
jurídico interno de cada país? Son preguntas que involucran
conceptos de fuerte contenido político, que pueden fácilmente
traducirse en debates más emocionales que racionales.
En los próximos meses la Argentina deberá definir la posición
a tomar en relación a estos temas. Un debate racional sería
favorecido en las medidas que los medios académicos y técnicos,
participen activamente dialogando con las instituciones representativas
de sectores y regiones del país.
Un objetivo de este informe es precisamente facilitar una agenda para
el necesario debate interno, tanto dentro de las instancias gubernamentales,
como en los sectores sociales más involucrados y en la ciudadanía.
En tal debate, los precedentes de otras regiones deben ser conocidos
y evaluados en función de los requerimientos del país con
respecto a la integración económica. Pero más importante
aún, es que el debate se nutra de los que son los intereses concretos
de la Argentina y de los objetivos que se persiguen con la alianza estratégica
que se ha concertado, con el Brasil y con los otros socios, el Paraguay
y el Uruguay.
También es fundamental tener en cuenta que el proceso de creación
de interdependencia económica entre los cuatro países, requerirá
de muchos años para perfeccionarse, aún una vez que se haya
concretado la unión aduanera. Así lo han reconocido los
Presidentes, en la Decisión nro.2/92 del Consejo del Mercosur,
aprobada en Las Leñas, en julio pasado, cuando prevén un
nuevo Cronoqrama de medidas a adoptarse a partir de enero de 1995, para
lograr a través del tiempo el pleno funcionamiento del Mercado
Común del Sur.
Como asimismo es importante recordar que la integración en el
Mercosur, es para la Argentina y probablemente para sus asociados, sólo
uno de los ejes de una integración más amplia en la economía
global a través del necesario fortalecimiento del GATT y en la
economía regional a través de los acuerdos que se celebren
en el marco de la ALADI y en el más amplio que eventualmente surgiría
de la propuesta idea de un sistema hemisférico de libre comercio.
En concreto, este informe como los demás trabajos técnicos
y académicos que se realicen en esta materia, deberían tener
como objetivo aportar elementos de juicio y propuestas concretas a fin
de facilitar el diseño de una posición argentina en relación
al futuro esquema institucional y jurídico del Mercosur.
Tales elementos de juicio y propuestas, deberían estar en mi opinión,
sustentados entre otros factores:
- las realidades económicas, sociales y políticas del
país, en particular las relacionadas con la competitividad relativa
de su población y de sus empresas en la economía mundial
y en la
regional;
- los objetivos que persigue la Argentina con su alianza estratégica
con el Brasil y con los otros asociados, así como con las otras
alianzas que requerirá una inserción competitiva del país
en la economía hemisférica y global;
- el derecho constitucional y administrativo argentino, y de sus asociados,
así como la realidad concreta de sus instituciones -y prácticas-
administrativas y judiciales.
Considero además que la metodología interdisciplinaria
-en la que se tomen en cuenta factores culturales, políticos, económicos
y jurídicos-parece ser la más recomendable para analizar
en profundidad:
- la experiencia institucional y jurídica acumulada en la integración
económica latinoamericana, especialmente durante el período
del Programa de Integración y Cooperación entre la Argentina
y el Brasil (PICAB) y más recientemente, durante el período
desarrollado hasta el presente en el Mercosur;
- las experiencias de otros esquemas de integración económica,
en Europa (CEE, Benelux y EFTA), en las Américas (FTA Canadá
y EEUU, NAFTA, Grupo Andino, MCCA, CARICOM y Grupo de los 3) y en el
Asia (ASEAN), detectando en caso, analogías y diferencias entre
el respectivo proceso de integración, y las realidades y objetivos
del Mercosur, y
- las expectativas y requerimientos de la sociedad civil argentina,
expresados especialmente a través de los representantes de sus
intereses sectoriales y regionales.
III. Un enfoque posible para el necesario debate institucional
Cuál es un enfoque posible para orientar el necesario debate sobre
el futuro institucional del Mercosur? ¿Cuáles son algunas
preguntas que necesariamente habrá que responder? Quiero presentar
a continuación algunas reflexiones en la materia.
En un proceso de integración consensual entre un grupo de Estados
soberanos, orientado a establecer un espacio económico común
multinacional, a fin de sustentar en un marco democrático, la inserción
competitiva de las respectivas economías nacionales en los mercados
mundiales, la previsibilidad y la estabilidad de las reglas de juego constituye
un factor clave.
En efecto, sólo en un contexto de seguridad jurídica se
puede alcanzar el objetivo esencial de convencer a los inversores, propios
v externos, de correr riesgos con sus capitales y tecnologías en
función del mercado ampliado.
Esta es quizás la lección más profunda que surge
tanto de la experiencia de la integración europea, que sólo
puede ser entendida como una integración por el derecho, como de
la más reciente del Canadá con los Estados Unidos. No comprender
en toda su magnitud este aspecto central de los fenómenos contemporáneos
más avanzados en materia de integración económica,
puede traer como consecuencia el que se afecten vitales intereses nacionales
en la integración con el Brasil y, con más razón,
si en el futuro se encarara un acuerdo de integración económica
con el NAFTA. En mi opinión, un proceso de integración económica
de la Argentina con otros u otros mercados,gue implique comprometer el
acceso irrestricto para bienes y servicios, sólo tiene sentido
si esta sustentado en el derecho.
La cuestión de la eficacia y de la efectividad de las reglas de
juego, es por lo tanto crucial para el éxito de un proceso de integración
como el que han encarado desde 1985 la Argentina y el Brasil, y ahora
los países del Mercosur.
En esta perspectiva, la idea central que quiero proponer, es que la eficacia
y la efectividad de las reglas de -juego en el Mercosur, dependerán
fuertemente de la calidad de la organización interna y comunitaria
que permita mantener, a través del tiempo, una reciprocidad dinámica
de los respectivos intereses nacionales. Es ella la que sustenta a través
del tiempo el vínculo asociativo y crea así las condiciones
para que las normas pactadas alcancen sus resultados (eficacia) y penetren
la realidad (efectividad).
Pero para que ello ocurra, es esencial que cada uno de los socios haya
definido correctamente sus intereses nacionales en relación al
Mercosur. La calidad y solidez de un proceso de integración depende
directamente de la calidad de las definiciones nacionales acerca de por
qué, para qué y hasta dónde, un país necesita
asociarse con otro u otros.
Es a partir entonces del foco nacional y no del foco de una hipotética
racionalidad supranacional, que se pueden definir los alcances reales
de un proceso de integración. La experiencia europea también
lo demuestra, especialmente en los últimos tiempos, como consecuencia
de las reacciones que produjera en la opinión pública, el
Tratado de Maastricht.
El potencial concertador de intereses nacionales múltiples, que
resulte del esquema institucional que se establezca, es por lo tanto un
factor central para explicar la eficacia y la efectividad de la estructura
jurídica de la integración. Es ésta la primera y
central función de toda estructura institucional que se establezca.
En esta perspectiva, la experiencia permite observar que en cualquier
proceso de integración el esquema institucional tiene un segmento
multinacional, común o comunitario (que puede ser mínimo)
y varios segmentos nacionales (uno por país participante). En cada
uno de estos segmentos, pueden existir uno o varios órganos cumpliendo
funciones específicas. No existe al respecto un modelo único.
Las decisiones surgen de la interacción de estos segmentos. La
calidad de las decisiones (medida en términos de su potencial de
eficacia y de efectividad) dependerá fundamentalmente de la calidad
de la interacción entre tales segmentos, a fin de mantener viva
en forma dinámica la reciprocidad de intereses que sustenta el
vínculo societal y su estructura jurídica, especialmente
en momentos de crisis. Es tal interacción la que permite partir
de cada realidad nacional para llegar al nivel del conjunto o comunitario,
y descender luego nuevamente a cada realidad nacional a través
de la aplicación efectiva de las decisiones comunes. Este es el
camino crítico que tienen que seguir las decisiones comunes o comunitarias:
parten de la realidad de los intereses nacionales de cada asociado, que
se concertan en instancias comunes y luego descienden nuevamente a las
realidades nacionales para así cumplir con sus objetivos.
A la luz de las consideraciones precedentes, conviene examinar la experiencia
institucional del Mercosur, comenzando por el período del PICAB
y continuando por el período de transición del Tratado de
Asunción. Teniendo en cuenta el enfoque antes expuesto, conviene
examinar asimismo la experiencia de la organización de la Argentina
para encarar su participación en el PICAB primero y luego en el
Mercosur, incluyendo la cuestión de la participación de
la sociedad civil, de los empresarios y sindicatos, y de las provincias.
También es a la luz de tales consideraciones que es posible, a
los efectos perseguidos, examinar la experiencia de otros esquemas de
integración, especialmente la europea.
Cualquier reflexión sobre la cuestión institucional debe
partir de la aplicación del principio de "libertad de organización"
en materia de organizaciones internacionales y de integración.
Es decir, no existe ninguna norma internacional que determine cómo
debe ser la estructura jurídica e institucional de un proceso de
integración económica. Hay amplio margen para la creación,
y para la adaptación de otras experiencias a realidades y necesidades
propias. En esta perspectiva debe examinarse con apertura intelectual
y espíritu critico la experiencia europea, especialmente cuando
los propios europeos se encuentran en una etapa de revisión critica
de sus instituciones.
Si se acepta el predominio del foco nacional en la construcción
de un espacio de integración económica, cobra toda su importancia
el principio de subsidiaridad que lleva a reconocer sólo una función
supletoria a los órganos comunes con respecto a lo que puede hacerse
a nivel nacional, y aún estadual y municipal. Por ello, parece
ser central también para el diseño del esquema institucional
y jurídico del Mercosur, en particular si se tiene en cuenta la
estructura federal de los dos asociados de mayor dimensión económica
relativa.
IV. ¿Qué lleva a un país a integrarse con otro
u otros?
El momento fundacional es muy importante para encontrar respuestas a
los interrogantes que plantea la decisión de un país de
asociarse con otro u otros en un proceso de integración.
Son interrogantes "existenciales", que se deben plantear en
relación a cualquier proceso tendiente a construir una alianza
económica voluntaria entre naciones independientes, por medio de
la cual, a la vez que se comprometen condiciones de acceso privilegiado
y estable -jurídicamente garantizado- al mercado de los asociados,
se preservan márgenes de independencia en el campo de sus políticas
económicas y en particular, en el de sus relaciones exteriores.
Son interrogantes útiles para un análisis orientado a comprender
el comportamiento de cada uno de los distintos protagonistas envueltos
en la construcción de una alianza con tales características,
así como para comprender sus modalidades, su dinámica a
través del tiempo y su interacción con otras dimensiones
del relacionamiento económico externo de los respectivos asociados.
Pero pueden ser útiles asimismo, para la determinación
del derrotero futuro de una alianza económica que se encuentra
viviendo sus primeras etapas de construcción, como es el caso del
Mercosur y en forma más incipiente el de la alianza comercial hemisférica,
experiencias ambas que aún están transitando la fase preliminar
de la definición de sus objetivos y del delineamiento de su diseño
definitivo.
Cobra mayor importancia aún, si se trata de definir la arquitectura
institucional que más conviene establecer, en la perspectiva de
cada uno de los asociados. Es por lo tanto central para el ejercicio que
la Argentina esta encarando de definir el tipo de estructura institucional
que le conviene proponer para el Mercosur.
En mi opinión los siguientes son algunos de los interrogantes
básicos a plantear, y que requerirán de una respuesta adecuada
desde la perspectiva concreta de los intereses nacionales argentinos:
- ¿Qué lleva a un país a adoptar la decisión
de integrar su mercado con el de otro u otros países, generalmente
contiguos? ¿Qué objetivos nacionales se persiguen?: ¿mejorar
su posición negociadora en la economía mundial ?; ¿alcanzar niveles de competitividad internacional acordes con los de
sus principales competidores?; ¿proteger su propio mercado ?;
¿protegerse contra el proteccionismo de sus socios?; ¿razones
básicamente económicas o también de política
internacional?
La experiencia contemporánea indicaría al respecto que,
en general, las razones son múltiples y que además, pueden
ser distintas para cada uno de los respectivos países. Es decir,
no son necesariamente las mismas para los distintos asociados. Se requiere
siempre entonces responder tales preguntas desde la perspectiva de cada
uno de los asociados.
Pero parece ser siempre una decisión que se basa en concretas
racionalidades nacionales y no en hipotéticas racionalidades
supranacionales, y que se basa particularmente, en una determinada lectura
que el respectivo país, especialmente sus dirigentes, efectúa
de las tendencias que marcan la realidad internacional en un momento
histórico concreto.
Es decir que la decisión nacional de integrarse con otro u otros,
parte por lo general de la forma en que cada país percibe la
situación internacional. y lo que ella significa para su independencia
como nación o para otros objetivos nacionales, políticos
y económicos.
En mi opinión, en la actualidad tiene una incidencia fundamental
en tal decisión, la lectura que efectúa una sociedad sobre
sus posibilidades de negociar y de competir, en forma aislada, en un
mundo que tiende a organizarse en grandes bloques económicos
multinacionales y en el que el proceso de inversión se canaliza
crecientemente por empresas organizadas a escala global. La agregación
de recursos de poder económico y la búsqueda del acceso
garantizado a mercados y a suministros, a través de acuerdos
gubernamentales multinacionales, tiene entonces mucho de reactivo e
incluso, de imitativo. Es el efecto de demostración de lo que
otros hacen, lo que a la hora de la decisión tiene un peso gravitante
en cada competidor. Por ejemplo, parece un hecho aceptado que la decisión
europea de 1985 de construir el mercado único, tuvo un impacto
profundo en la aceleración que se observa con posterioridad en
otras regiones, en la tendencia a la conformación de megamercados
y de bloques económicos multinacionales.
La experiencia histórica de los últimos cincuenta años,
parecería indicar además, que uno de los factores que
más incide en la decisión nacional de integrar un mercado
con otro u otros, es la necesidad que percibe la dirigencia de un país,
de crear un entorno externo favorable para un esfuerzo interno de democratización
y de modernización económica, especialmente por el efecto
disciplinante y de anclaje (democrático y macro-económico)
que produce la asociación con países más ordenados
y estables, y con mayor poder económico y político relativo.
Los casos de España y Portugal en Europa, y el de México
en América del Norte, ilustran lo afirmado.
También parecen tener importancia en la decisión nacional
de buscar la integración económica con otros países,
la necesidad de aumentar la capacidad negociadora frente a otros bloques
comerciales o megamercados (por ej. el caso de los Estados Unidos en
el ámbito de la Rueda Uruguay del GATT o del Brasil ante los
Estados Unidos en el ámbito hemisférico), o la necesidad
de contrapesar los efectos que otros bloques puedan tener sobre la posición
competitiva y negociadora relativa de una nación (por ej. el
caso los principales países comunitarios ante al poder económico
del Japón, y el de los Estados Unidos ante el propio Japón
y a Europa 92).
Pero en otros casos, un factor importante parece ser el protegerse contra
la precariedad en el acceso a mercados de mayor dimensión y poder
adquisitivo. Es lo que se ha denominado el "seguro contra el proteccionismo",
que implica transformar el acceso al mercado del otro, en condiciones
similares a las de un mercado interno, en un derecho protegido por instancias
jurisdiccionales, eliminando o reduciendo las posibilidades de que actos
unilaterales, arbitrarios y discriminatorios del país mayor,
afecten tal acceso con el consiguiente efecto negativo sobre el productor
y exportador. Es un factor esencial, pues es el que más tendrán
en cuenta las empresas con estrategias globales, por ej . en los sectores
automotriz, textil, química o electrónico, para orientar
sus inversiones hacia países que poseen ventajas competitivas
-por ejemplo originadas en recursos naturales o en costos de mano de
obra- pero con mercados internos de dimensión relativamente más
reducida. Este factor mantendrá su importancia hasta tanto se
hayan alcanzado en el GATT avances sustantivos en el establecimiento
de reglas de juego del comercio mundial, que aseguren que el principio
de no discriminación sea efectivamente garantizado, no sólo
con respecto a aranceles y restricciones no arancelarias explícitas,
sino que también y en especial, en relación a reglas de
origen, normas técnicas y actos administrativos discriminatorios.
- ¿Cómo visualizan los distintos asociados, en especial
los de mayor gravitación política y económica,
el diseño arquitectónico de la alianza económica,
que más les convendría alcanzar en la práctica?
¿Cómo interpretan el producto final de la alianza? ¿Hasta
donde quieren llegar en la lógica implícita de un proceso
de asociación que la experiencia demuestra -por ej. la europea-
que necesariamente conducirá, a través del tiempo, a un
imperativo de profundización de los compromisos originales y
de expansión de la base geográfica de la alianza ? ¿Cómo
definen los asociados los objetivos a alcanzar en un plazo determinado
y cuáles son los pasos a adoptarse para ello? ¿Establecen
o no una conexión entre la asociación económica
y la esfera de lo político? ¿Están pensando en
un proceso que en el largo plazo pueda conducirlos hacia una unión
monetaria e incluso, una unión política? ¿Cuál
es el alcance de la integración económica que quieren
lograr? ¿Sólo un mercado ampliado, pero con independencia
de políticas económicas y sin incluir la circulación
del factor trabajo? ¿O piensan en un mercado único, con
coordinación de políticas y en el largo plazo una moneda
única, con las necesarias consecuencias institucionales en cada
instancia? ¿Aspiran o no a entablar negociaciones comerciales
conjuntas con otros bloques?
- ¿Cómo se vincula una asociación multinacional
de mercados, con otros ejes de inserción de los respectivos países
miembros, en el comercio mundial, sea a través del GATT o de
otros acuerdos de asociación de mercados? ¿Se trata de
un acuerdo "GATT-plus" o "GATT-minus"? ¿Es
concebida la alianza como una etapa intermedia hacia un sistema de comercio
mundial libre y no discriminatorio? O por el contrario, ¿se trata
de construir un nuevo bloque proteccionista, sea con elevadas barreras
arancelarias o con restricciones no arancelarias, o con otras formas
sutiles de discriminación, como por ej. podrían ser, según
como se las defina y aplique, las normas técnicas y las reglas
de origen ?
Estas preguntas son sin dudas esenciales cuando se observa la tendencia
actual a la regionalización del comercio mundial, colocados en
la perspectiva del GATT y del objetivo de un sistema de comercio internacional,
no discriminatorio y libre.
Pero también tienen una importancia crucial, colocados en la
perspectiva de nuestro análisis, en el caso que la alianza de
mercados se entable entre países con intereses diversificados
en todos los mercados del mundo. O sea, en el caso de la alianza entre
"global traders", países cuya estructura de comercio
exterior tiene una diversidad tal, que no podrían sacrificar
su potencial de acceso a otras regiones, por seguir una política
altamente proteccionista en sólo una de las regiones en las cuales
se insertan económicamente.
Es el caso por cierto, de los principales protagonistas tanto del Mercosur,
como del "4 + 1", es decir, de la Argentina, el Brasil y los
Estados Unidos. El común denominador que los caracteriza, más
allá de profundas diferencias de dimensión y de grados
dé desarrollo, es precisamente la de que los tres países
responden a la definición de "global traders" y por
ello, han tenido un papel activo y muchos intereses comunes, aunque
no necesariamentes similares, en el desarrollo de las negociaciones
de la Rueda Uruguay del GATT. Ninguno de ellos puede estar interesado
en quedar encerrado en una sola región o que sus compromisos
regionales, limiten su inserción en la economía global.
Las respuestas a estas preguntas, en la perspectiva de los intereses
nacionales concretos de la Argentina, deberán estar claras en el
necesario debate interno que el país encare sobre la arquitectura
institucional v jurídica que más le conviene obtener en
el Mercosur.
V. Rasgos comunes y diferenciales en los procesos de integración.
Rasgos comunes:
Muchas son las alternativas arquitectónicas que se presentan en
la construcción de una alianza consensual de mercados entre países
independientes, basada en una reciprocidad dinámica de intereses
nacionales. Pero cualquiera que sean las variantes que se adopten, tres
rasgos aparecen como constantes en cualquier proceso de integración
económica entre naciones que preservan y desean seguir preservando
por mucho tiempo, sino para siempre, un margen más o menos amplio,
según el caso, para la adopción soberana de decisiones económicas
y políticas, especialmente de política exterior.
Ellos parecen ser:
- Todos ellos son la resultante de decisiones soberanas de Estados nacionales
que deciden asociarse. En el lenguaje de Jean Monnet, los asociados
"ponen en común" mercados y recursos. Lo hacen porgue
entienden que les conviene. Es decir, interpretan su interés
nacional e identifican intereses comunes.
El vínculo asociativo explícito, expresado en un instrumento
jurídico multilateral, resulta entonces de una reciprocidad de
intereses nacionales. Esto es: los asociados perciben la asociación
como un juego de suma positiva. Todos ganan, aunque haya diferencias
en la magnitud de las ganancias. Y todos tienen costos. Aunque también
haya diferencias en la magnitud de tales costos.
Insisto en lo planteado más arriba: el pacto social no es entonces
resultante de una "hipotética racionalidad supranacional".
No es a partir de la idea abstracta de "región" que
se desciende a lo nacional. Por el contrario: son concretas racionalidades
nacionales las gue sustentan el vínculo asociativo. La idea de
"región" se vuelve concreta, en la medida que proyecta
concretos intereses nacionales.
Y es en la medida que el balance de intereses nacionales se mantenga
a través del tiempo, que la asociación preserva su vitalidad
y eventualmente se expande a metas más ambiciosas.
Esta es la esencia misma de las integraciones "consensúales"
de esta última parte del siglo. Cuando los protagonistas olvidan
esto, las realidades nacionales se los recuerdan. Quizás ésta
es la lección profunda que esta arrojando la experiencia del
Tratado de Maastricht. Como antes lo enseñó también
la "silla vacía" de De Gaulle, en 1965.
Esto no significa desvalorizar la idea de región, por ej. la
idea de Europa, como fuerza motora de la integración. Sólo
significa reconocer que en la práctica, la idea de región
es percibida a partir de cada realidad nacional.
De ahí que otro rasgo común de todo proceso de integración
"consensual", consiste en la existencia de una estructura
institucional capaz de preservar en forma dinámica la reciprocidad
de intereses nacionales, que es la que sustenta políticamente
el vínculo asociativo.
En esta visión, la vitalidad de la integración resulta
no tanto de una noción abstracta de interés común,
sino de un constante ejercicio de "poner en común"
concretos intereses nacionales.
Es otra idea de Jean Monnet la que es crucial para entender la metodología
de la integración "consensual". Es la idea de "concertación":
la puesta en común, la articulación, de intereses diferentes.
Sabemos que es un concepto que proviene de su experiencia en el Primer
Plan francés.
Para que tal articulación conduzca a los asociados a "descubrir"
sus intereses comunes, es esencial la existencia de valores y visiones
compartidos, que a veces no están visibles. Precisamente, lo
que debe permitir el proceso de articulación, es dar visibilidad
a intereses comunes que están subyacentes en los respectivos
intereses nacionales. Es colocarlos en una óptica común
que interprete las respectivas ópticas nacionales, o sea lo que
cada asociado quiere lograr en torno a objetivos internos y externos.
Es entonces la capacidad de identificar una agenda común, alimentada
por objetivos compartidos por cada socio, y de mantenerla actualizada
a través del tiempo, lo que explica la vitalidad e incluso la
profundización del vinculo asociativo.
En la práctica esto no es fácil, pues las respectivas
agendas nacionales van sufriendo el impacto de los propios cambios que
genera un proceso de integración -por ej. los efectos de las
aperturas recíprocas de los respectivos mercados, sobre las competitividades
relativas de cada economía-, y de los que continuamente se operan
en el entorno externo del conjunto de países. La dinámica
de cambio internacional operada a partir de 1989, por ej. , ha puesto
a prueba la cohesión que la Comunidad aparentemente había
alcanzado con el objetivo de Europa 92.
- Otro rasgo común que se observa en las distintas experiencias
de estos últimos cuarenta años, es que la integración
consensual implica un cierto grado de disciplina colectiva de los Estados
nacionales. Un cierto grado de disciplina colectiva, tanto en relación
a las políticas macroeconómicas y sectoriales, como en
el plano de la regulación de la actividad económica, que
hace que ningún país pueda actuar y legislar prescindiendo
de lo pactado, y de los efectos de sus decisiones sobre los otros asociados
El vínculo asociativo se alimenta de los intereses y objetivos
nacionales. Los pone en común. Pero a la vez los condiciona.
Es decir, limita la posibilidad de actuar discrecionalmente como si
el vínculo no existiera. No suprime la soberanía, entendida
como capacidad de decisión independiente en un ámbito
territorial determinado. Pero sí la inserta en un marco de disciplina
colectiva libremente pactada. El pacto es libre: el comportamiento individual
en el marco de lo pactado no lo es.
La disciplina colectiva puede ser más o menos intensa, según
sea la intensidad del vínculo asociativo y los objetivos perseguidos.
Pero necesariamente hay un límite a lo que puede hacerse individualmente.
La capacidad para actuar unilateralmente, en forma arbitraria, queda
limitada por el pacto y sus reglas de juego.
Por eso es tan esencial en un proceso de integración consensual,
la protección de las realas de juego. El surgimiento de instancias
jurisdiccionales o arbitrales, es la consecuencia necesaria de la aceptación
de una disciplina colectiva. Es la garantía de la disciplina
colectiva, v por ende, de los intereses nacionales comprometidos por
la asociación.
Pero la disciplina colectiva requiere también, de un cierto monitoreo
independiente del desarrollo del vínculo asociativo. Esto explica
el surgimiento de órganos comunes, cualesquiera que sean sus
característica y modalidades. Son los que por un lado, facilitan
el proceso de articulación de los intereses nacionales y ayudan
a definir intereses comunes; y por el otro lado, facilitan una visión
independiente de la evolución de los compromisos asumidos y del
comportamiento individual de los asociados, en el marco de tales compromisos.
Son ellos los custodios de la disciplina colectiva.
Es erróneo, en mi opinión, denominar a los órganos
comunes como "supranacionales". Genera la imagen de instituciones
que están por encima de las instancias gubernamentales nacionales.
En la realidad son figuras más próximas a la noción
de "filial común" en el derecho societario. Quienes
detentan la "última ratio" sigue siendo los Estados
nacionales. Expresan sí una opinión independiente con
respecto a los órganos internos de cada Estado nacional. Pero
su existencia como órganos comunes y su eventual eliminación,
sigue dependiendo del ejercicio de las respectivas soberanías
nacionales. Por eso más que una cesión de soberanías,
una integración consensual entre naciones independientes da lugar
a un ejercicio colectivo y casi siempre parcial, de las respectivas
soberanías nacionales.
- Finalmente, un tercer rasgo común de estos procesos contemporáneos
de integración económica, es el que ellos generan para
los asociados un derecho al acceso a los respectivos mercados internos,
con sus bienes y eventualmente con sus servicios. La metodología
y el ritmo de la apertura puede variar. Puede tener la forma de una
zona de libre comercio o de una unión aduanera, en el sentido
del artículo XXIV del GATT. Puede lograrse de inmediato, en pocos
o en muchos años. Con o sin excepciones. Pero lo que siempre
distingue a estos procesos de integración económica multinacional,
es que el acceso al mercado del otro es concebido como un derecho efectivamente
garantizado y no como un privilegio unilateralmente revocable. Este
rasgo, en la medida que es efectivo, es el que los transforma en podersos
estímulos a la inversión productiva.
Rasgos diferenciales:
A su vez, se puede observar dos rasgos diferenciales que pueden tener
una incidencia significativa en las modalidades y alcances de un proceso
de integración, y en particular en su arquitectura institucional.
Ellos parecen ser:
- El distinto grado de interdependencia económica reciproca que
existe entre los asociados, especialmente en las etapas iniciales del
proceso. La interdependencia económica, medida en términos
de comercio recíproco en relación al comercio exterior
global de los respectivos asociados, puede ser relativamente alta, como
lo era en Europa en los cincuenta o en América del Norte en esta
década, y entonces la finalidad básica de la integración
es administrarla a efectos de que su signo sea predominantemente cooperativo
y no conflictivo (la idea de reversión de la tendencia secular
al conflicto en el pensamiento de Monnet y Schumann); o puede ser relativamente
baja, como lo era en el caso de los países andinos entre sí
cuando lanzaron el Grupo Andino y aún ahora, o como lo es en
el caso de los países del Mercosur, y entonces la finalidad básica
es la de construir condiciones para niveles más elevados de interdependencia
a través del tiempo, a la vez que centrarla sobre el concepto
de cooperación y no el de conflicto;
- El grado de asimetría de poder económico entre los asociados
que puede ser más o menos amplio, así como su relativa
polarización. Nos referimos en especial a las asimetrías
de dimensión económica, medida por el tamaño de
los mercados internos, por el valor del comercio exterior y por el producto
bruto interno de los respectivos asociados. Pero también nos
referimos a las asimetrías en los niveles de desarrollo económico,
entre otros indicadores, en términos de ingreso per capita de
cada uno de los asociados.
Se observan situaciones de fuerte asimetría en todos los procesos
de integración contemporáneos, como lo son el caso del NAFTA,
entre los Estados Unidos por un lado, y Canadá y México,
por el otro; o el del Mercosur entre Brasil y Argentina, con respecto
al Paraguay o al Uruguay, o el de la CEE, entre Alemania, Gran Bretaña,
Francia, con respecto a Portugal, Luxemburgo o Grecia.
Pero también ser observan significativas diferencias con respecto
al grado de polarización del poder económico entre los distintos
asociados. Hay casos de marcada polarización, como es el del NAFTA,
donde sobresale medido por cualquier indicador el poder económico
y especialmente el tamaño del mercado de los Estados Unidos; en
tanto hay otros en que la configuración es más multipolar,
como son el de la CEE, el del Grupo Andino y el del Mercosur.
El grado de interdependencia y el tipo de asimetría que exista
entre el conjunto de los asociados, tiene una incidencia significativa
en uno de los elementos más cruciales para la evolución
de un proceso de integración, que es el de la disciplina colectiva
en el campo macroeconómico. Es más difícil mantenerla
en el caso de baja interdependencia económica y quizás sea
menos imperiosa. En el caso de alta interdependencia económica,
en cambio, distinta es la situación según sea el grado de
polarización, en cuanto a que la disciplina será, si hay
multipolaridad como en la CEE, el resultado de una negociación
constante entre los socios principales; en tanto que, cuando exista un
cuadro de marcada polarización, como es evidentemente el caso de
NAFTA, la disciplina tenderá a ser el resultado del alineamiento
con el socio principal.
A su vez, los dos rasgos diferenciales aquí identificados, inciden
en la dinámica de un proceso de integración, incluso más
que la forma de la asociación, su metodología de trabajo
y los ritmos de avance que se prevean, los que pueden variar según
los casos. La distinción más clásica es, en cuanto
a las formas, al menos para las primeras etapas de una asociación,
entre la zona de libre comercio y la unión aduanera. Sin embargo,
la perdida de relevancia relativa del arancel como instrumento de comercio
exterior, hace que esta forma de distinguir las asociaciones de mercados
este perdiendo también su relevancia práctica.
En efecto, la eliminación de restricciones al comercio entre los
asociados como la discriminación frente a terceros se dan en los
hechos, tanto en la zona de libre comercio como en la unión aduanera.
En una y en otra figura, se prevé siempre la eliminación
de restricciones al comercio recíproco y la discriminación
puede lograrse con un arancel externo común, en el caso de una
unión aduanera o con reglas de origen, en el caso de una zona de
libre comercio. Incluso por eso se puede considerar que en la perspectiva
del GATT, la unión aduanera es una figura más transparente
que la zona de libre comercio, en la que los elementos discriminatorios
no son siempre nítidos ni explícitos. La principal diferencia
que queda en pie en cambio, es que como consecuencia de un arancel externo
común en el caso de la unión aduanera, los asociados necesitan
desarrollar una política comercial común y negociar también
en común.
Aún más, el nuevo concepto de "quality free trade
área", conduce a diluir, en la práctica, incluso buena
parte de la distinción entre las citadas formas y la de un mercado
común, va que al agregarse el elemento "conducta macroeconómica"
v "legislación económica de nivel internacional",
el principal elemento diferencial significativo que queda en pie, serla
el del derecho a la circulación del factor trabajo.
Finalmente, según se combinen estos dos rasgos diferenciales,
los requerimientos institucionales podrán ser también diferentes
en la perspectiva de cada uno de los asociados. Una estructura multipolar
y de alta interdependencia,, como la europea, probablemente planteará
requerimientos institucionales diferentes -al menos en las etapas iniciales
del respectivo proceso de integración económica-, en términos
especialmente de posibilidades efectivas de concertación de intereses
nacionales y de grado de juridicidad, que los escenarios de polarización
y alta interdependencia asimétrica (el caso de NAFTA), o de multipolaridad
con baja interdependencia relativa (el caso del MERCOSUR y del Grupo Andino).
VI. Las preguntas a contestar en una perspectiva argentina
Lo esencial de cualquier ejercicio académico y técnico
sobre la cuestión planteada en este informe, es que debería
permitir responder a la luz de la experiencia acumulada, incluso en otras
regiones, y de los concretos intereses nacionales, algunas preguntas que
son esenciales en una perspectiva de la Argentina en relación al
Mercosur, pero que también son válidas en cualquier asociación
económica de naciones independientes, que desean preservar no sólo
su soberanía sino un margen relativamente amplio de maniobra en
el escenario internacional.
El del Mercosur será un proceso de integración marcado,
tanto en su etapa inicial como en la del perfeccionamiento, y consolidación
posterior de la unión aduanera y del incipiente mercado común,
por la baja interdependencia relativa entre sus asociados con respecto
a sus relaciones económicas globales y por una asimetría
multipolar, en la que sobresalen las dimensiones económicas relativas
del Brasil y de la Argentina.
En mi opinión, para la Argentina, por su carácter de "global
trader" y por su dimensión económica relativa menor
gue la del Brasil, lo esencial será lograr que la arquitectura
institucional del Mercosur le permita, sin perjuicio de otros objetivos:
- preservar suficiente margen de maniobra para practicar una estrategia
de "alianzas múltiples" a escala global y hemisférica;
- adquirir la seguridad jurídica del acceso irrestricto para
sus bienes y servicios al mercado del Brasil (seguro contra el proteccionismo),
como uno de los instrumentos centrales de su política de transformación
productiva;
- evitar que actos gubernamentales o empresarios distorsionen las condiciones
de competencia económica, afectando la igualdad de oportunidades
y la competitividad relativa de sus empresas, y
- asegurar la existencia de una capacidad arbitral y técnica
independiente, para el impulso y monitoreo de la integración
económica, para la concertación dinámica de los
intereses nacionales en juego y para la definición de posiciones
negociadoras comerciales comunes.
Creo que sólo así podría el país aspirar
a lograr que la integración económica en el Mercosur, a
la vez que refleje en forma equilibrada todos los intereses, tenga credibilidad
y opere como un importante factor de estímulo a la inversión
y a la modernización tecnológica en aquellas actividades
económicas en las que se puedan desarrollar ventajas competitivas.
Esto es, en mi opinión, central del punto de vista del interés
nacional de la Argentina, pues esta directamente relacionado con objetivos
políticos y económicos cruciales para el país, como
son la creación de empleo, la competitividad a escala global para
atraer capitales y la capacidad de negociación internacional.
Es por el logro de estos objetivos gue podrá medirse la eficacia
y en última instancia, la razón de ser del Mercosur.
Y como se señalara más arriba, ellos sólo pueden
lograrse si el grado de juridicidad del proceso de integración
económica, es elevado y sólido.
Teniendo en cuenta ello y sin perjuicio de otras, las principales preguntas
a responder desde una perspectiva del interés nacional, con respecto
a las funciones gue debería cumplir el segmento multinacional o
comunitario de la estructura institucional y jurídica del Mercosur,
son en mi opinión:
- ¿cómo se asegura que el acceso a los respectivos mercados
sea efectivamente un derecho que no pueda ser unilateralmente y arbitrariamente
desconocido o limitado?;
- ¿cómo se protegen las condiciones de competencia económica
entre los asociados, frentes a actos tendientes a distorsionarlas, originados
sea en los Estados o en los operadores económicos?
- ¿cómo se garantizan los intereses de los socios minoritarios,
de los consumidores, y de los sectores y regiones con menor poder económico?;
- ¿cómo se monitorea la evolución de los compromisos
de integración y la evolución hacia las metas perseguidas,
en una etapa en que la que aún será necesario concertar
muchos intereses para avanzar hacia el pleno funcionamiento de la unión
aduanera, primero y luego, del mercado común?;
- ¿cómo se asegura una visión de conjunto de las
finalidades perseguidas con el proceso de integración, teniendo
en cuenta el marco más amplio de "alianzas múltiples"
que los asociados tejerán para facilitar su inserción
en la economía global y regional?;
- ¿cómo se puede concretar una capacidad de negociación
común en el plano internacional, especialmente en el comercial?,
y
- ¿cómo se puede mantener a través del tiempo una
reciprocidad dinámica de intereses nacionales, especialmente
teniendo en cuenta la permanente dinámica de cambio que se origina
por los efectos de la integración, por la evolución económica
y política interna de los asociados, y por las transformaciones
que continuamente se operan en la realidad mundial?
VII Alcance de los compromisos asumidos en el Tratado de Asunción:
¿Cuán flexible es el Tratado?
Comprender bien el alcance de los compromisos asumidos por los asociados
en el Tratado de Asunción, es de importancia para la cuestión
planteada en este informe. En definitiva de lo que se trata es de determinar
la estructura institucional para cumplir con los objetivos y otros compromisos
asumidos por las Partes cuando pusieron en vigencia el mencionado instrumento
jurídico internacional multilateral. Es él el que fija las
bases jurídicas del vínculo asociativo. De él deriva
el ordenamiento jurídico que pautará en el futuro el accionar
conjunto de los asociados.
El compromiso central que asumieron la Argentina, el Brasil, el Paraguay
y el Uruguay, cuando firmaron en marzo de 1991 el Tratado de Asunción
es el de constituir un Mercado Común, dándole forma ("conformarlo")
al 31 de diciembre de 1994 y denominándolo "Mercado Común
del Sur" (MERCOSUR).
El artículo 1ro. del Tratado describe los elementos caracterizante
del Mercado Común que se pretende lograr. Era necesario hacerlo
pues no existe ninguna norma internacional que defina qué es un
mercado común. Es un concepto económico, no de un derecho
positivo que obligue a los cuatro países que constituyeron el Mercosur.
Estos actuaron en base al principio de libertad de organización
que como se señaló antes, permite en derecho internacional
un amplio margen para imaginar la arquitectura jurídica e institucional
de una asociación de Estados.
Pero la enunciación del artículo 1ro. no esta destinada
a definir el resultado a alcanzarse al finalizar el período de
transición, sino que tiene por objetivo perfilar el resultado final
que se pretende lograr en el largo plazo con el propio Tratado de Asunción,;
que tiene por lo demás una duración indefinida. Se trata
por lo tanto de una cláusula enunciativa destinada a orientar la
acción de los asociados en la construcción de lo que denominan
el Mercado Común, incluso una vez concluida el periodo de transición.
Es en cambio en el artículo 5to. donde las Partes asumen un compromiso
preciso en cuanto a los principales instrumentos a utilizar para la constitución
del Mercado Común durante el período de transición
establecido por el artículo 3ro.
Estos instrumentos aparecen como estrechamente asociados entre sí.
Son una expresión concreta del principio más genérico
establecido en el artículo 2do., en el sentido que el Mercado Común
estará fundado en reciprocidad de derechos y de obligaciones entre
los Estados Partes. Es decir, que sólo en la medida que cada uno
de los asociados cumpla con sus obligaciones en el período de transición
y luego en el período definitivo, podrán gozar de los derechos
que el Tratado les otorga.
El Programa de Liberación Comercial, detallado en el anexo I del
Tratado, la coordinación de políticas macroeconómicas,
el arancel externo común y los acuerdos sectoriales, forman parte
entonces de un todo integral que requiere, para mantener la reciprocidad
de derechos y obligaciones, un avance sincronizado en el tiempo.
De allí la importancia jurídica que adquiere la Decisión
1/92 -el Cronograma de Las Leñas-, como plan de acción común
para cumplir con los requisitos mínimos de coordinación
de políticas macroeconómicas y sectoriales, y de armonización
de legislaciones, enunciado en el artículo 1ro. del Tratado.
Uno sólo de los instrumentos que conducen a la constitución
del Mercado Común, es explicitado con detalle en el Tratado y adquiere
un carácter automático: es el de la liberación comercial
"para llegar al 31 de diciembre de 1994 con arancel cero, sin restricciones
no arancelarias sobre la totalidad del universo arancelario". Es
en función de este compromiso jurídico que los Anexos I
al IV establecen un código de normas destinadas a lograr tal objetivo,
y a asegurar la reciprocidad de derechos y obligaciones entre las Partes
en liberación comercial. Este código es el que garantiza
un aspecto central del Tratado, al menos en una perspectiva del interés
argentino en promover inversiones y la reconversión industrial,
que es el del acceso irrestricto al mercado brasilero (además del
de los otros dos asociados), como si fuera el propio mercado interno.
Dos normas son destacables por su importancia práctica en esta
última materia durante el período de transición.
La primera se refiere a la consolidación de los aranceles vigentes
al 1 de enero de 1991: si uno de los Estados Partes eleva el arancel de
base, es decir el gravamen más favorable aplicado a la importación
de productos provenientes desde terceros países no miembros de
la ALADI, el cronograma del Anexo I continuará aplicándose
sobre el nivel del arancel vigente a esa fecha. La segunda se refiere
a la posibilidad para cualquier Estado Parte de reducir sus aranceles
unilateralmente con respecto a terceros países, en cuyo caso la
preferencia se aplica a partir del nuevo nivel arancelario.
Nada impide por lo demás, que unilateralmente uno de los asociados
avance más rápidamente en la reducción arancelaria
prevista en el artículo 3ro o en el artículo 4to del mencionado
Anexo I- O que en conjunto decidan profundizar adicionalmente las preferencias
mediante negociaciones que se celebren en el marco de los acuerdos previstos
en el Tratado de Montevideo de 1980 (artículo 5to. del Anexo I).
Para avanzar en la configuración de los instrumentos previstos
en los literales b, c y d, del artículo 5to del Tratado -es decir,
los instrumentos no automáticos-, se atribuyen competencias de
definición de políticas y de creación normativa al
Consejo (art.10) y competencias de iniciativa y de ejecución al
Grupo Mercado Común (art.13). Es decir que el Tratado no define
en forma precisa el resultado a alcanzar ni cómo lograrlo. Determina
sí la necesidad de avanzar en esos planos y la vincula estrechamente
al programa de liberación comercial, pero delega la misión
de precisar hasta donde se avanza durante el periodo de transición
y en qué forma, en los órganos que el propio Tratado crea.
Es ésta la competencia que los órganos han ejercido, tanto
en Las Leñas (julio 1992), como luego en Montevideo (diciembre.
1992).
Sin embargo, en cada uno de los tres casos el Tratado sí define
el principal objetivo económico que se pretende lograr con el respectivo
instrumento, es decir determina el criterio que permitirá medir
su eficacia. Esta definición también cae dentro del principio
del artículo 2do, sobre reciprocidad de derechos y obligaciones.
En el caso del arancel externo común, prevé que debe incentivar
la competitividad externa de los Estados Partes. En el caso de la coordinación
de políticas macroeconómicas y sectoriales, prevé
que debe ser convergente con los programas de desgravación arancelaria
y de eliminación de restricciones no arancelarias, y que debe asegurar
condiciones adecuadas de competencia entre los asociados. Y en el caso
de los acuerdos sectoriales, prevé que deben tener como fin el
optimizar la utilización y movilidad de los factores de producción,
y el alcanzar escalas operativas eficientes.
Estos criterios están destinados a orientar la acción de
los órganos antes mencionados y, una vez más, los resultados
de Las Leñas y de Montevideo ponen de manifiesto que efectivamente
son los que han orientado la acción tanto del Grupo Mercado Común,
como del Consejo del Mercosur.
Se puede observar entonces, la mezcla de rigideces y de flexibilidades
que caracterizan al Tratado de Asunción con respecto a sus objetivos
y plazos, al menos durante del período de transición.
Durante este período de transición, cinco elementos aparecen
como claramente rígidos, es decir, que no podrían ser alterados
sin modificar el Tratado. El primer se refiere al plazo mismo del período
de transición: está claramente determinado para el 31 de
diciembre de 1994. El segundo es en relación al programa de liberación
arancelaria, que debe conducir en forma automática, para el comercio
entre los asociados, a un arancel cero sin restricciones no arancelarias
sobre la totalidad del universo arancelario. Al respecto no hay margen
para dudas ni para interpretaciones. El tercero es en cuanto a la vinculación
estrecha que existe entre los cuatro instrumentos previstos en el artículo
5to. Si bien el Tratado no establece cómo debe avanzarse en cada
uno de estos instrumentos, especialmente en el de la coordinación
macroeconómica, la lógica interna del compromiso jurídico
asumido por las Partes implica que la eficacia del Tratado, en su componente
clave de garantía al acceso irrestricto a los respectivos mercados,
sólo puede lograrse con un grado de sincronización entre
la liberación comercial, la coordinación macroeconómica,
la creación de condiciones de igualdad de oportunidades y la transformación
productiva. El cuarto es con respecto a la estructura institucional del
período posterior a la transición, que debe estar definida
antes de su conclusión, conforme lo establece explícitamente
el articulo 18 del Tratado. Por cierto que no se establece cuál
es el resultado a alcanzar, pero si la obligación de al menos examinarlo,
lo que no excluye en principio la posibilidad que se arribe a la conclusión
que la estructura institucional del período de transición
puede ser la adecuada, al menos para una primera etapa de un periodo definitivo.
Y finalmente, el quinto se refiere a la incorporación de nuevos
miembros en relación a la cual el artículo 2 0 tampoco deja
mucho margen para interpretaciones flexibles.
En todo lo demás el Tratado es sumamente flexible. La delegación
de competencias que el Tratado opera a favor de los órganos del
período de transición, el Consejo y el Grupo Mercado Común,
es suficientemente amplia como para permitir que éstos introduzcan
cualquier elemento de flexibilización que se requiera para adaptar
el proceso de integración a realidades cambiantes. Esta flexibilidad
operativa en el proceso de construcción de las bases del Mercado
Común, durante el periodo de transición, es esencial para
entender al Tratado de Asunción.
En concreto, la voluntad manifiesta del legislador ha sido la de definir
una dirección hacia la constitución y luego el pleno funcionamiento
del Mercado Común, estableciendo sólo pocos pero esenciales
parámetros, para que en su marco los órganos establecidos
pudieran continuar la tarea de darle contenido específico al proceso
de integración económica. Esta es en mi opinión la
clave para captar la lógica interna de la arquitectura jurídica
originada en el Tratado de Asunción y para resolver, utilizándolo,
problemas concretos que ya se han planteando y que se seguirán
planteando, en la evolución del Mercosur.
Un instrumento poco utilizado aún brinda un enorme potencial de
flexibilidad adicional del Tratado de Asunción, siempre dentro
del límite de los parámetros antes mencionados. Es el de
los acuerdos sectoriales, que proviene de la experiencia del PICAB y que
esta explícitamente incorporado por el literal d. del artículo
5to. La lectura de la Decisión /91 del Consejo, permite apreciar
la flexibilidad que este instrumento puede introducir, en sectores específicos,
en el proceso de construcción del Mercado Común. Llama la
atención que los empresarios no hayan aprovechado en forma más
intensa este instrumento.
Otro elemento de flexibilidad para el período de transición,
lo constituyen los instrumentos bilaterales anteriores a la firma del
Tratado de Asunción y que vinculan entre sí a algunos de
los asociados. Sin dudas que es el Acuerdo de Complementación Económica
nro. 14 (ACE 14), firmado en 1990 por la Argentina y el Brasil en el marco
de la ALADI, el que brinda mayores oportunidades para flexibilizar los
compromisos asumidos al menos durante el período de transición,
que es el período en el que, en principio, mantienen su vigencia.
Como ejemplos, puedo mencionar los artículos 22 y 25. Bien utilizados,
éstos dos artículos dan margen amplio para que los gobiernos
de la Argentina y el Brasil, introduzcan medidas ad-hoc que permitan encarar
emergencias como las producidas en el segundo semestre de 1992 a consecuencia
del marcado desbalance en el comercio argentino-brasilero.
Algunas de las conclusiones preliminares más significativas que
pueden extraerse entonces con respecto a la cuestión de los alcances
de los compromisos asumidos por las Partes en el Tratado de Asunción
son las siguientes:
- el Tratado de Asunción no ha establecido que el Mercado Común
deba haber desarrollado al finalizar el periodo de transición
todos los elementos enunciados en su articulo 1ro;
- lo que sí ha establecido es el compromiso de los asociados
de establecer, durante el período de transición, las bases
constitutivas del Mercado Común. Tales bases son: a) la unión
aduanera, o sea la combinación del arancel cero para todo el
universo arancelario, sin restricciones no arancelarias, en el comercio
intra-Mercosur y el arancel externo común, sobre el cuál
define un criterio pero deja amplio margen para las modalidades que
puede revestir; b) un avance gradual, pero convergente con la liberación
comercial, en la coordinación de políticas macroeconómicas;
c) la adopción de acuerdos sectoriales como principal instrumento
del esfuerzo conjunto de transformación productiva en los Estados
Partes y d) la definición de una estructura institucional definitiva
del Mercado Común;
- el avance hacia la etapa del Mercado Común es automática
para el programa de liberación comercial y. al respecto sí
puede observarse que el Tratado es más rígido: lo esencial
del compromiso asumido es el transformar el acceso irrestricto al mercado
interno de cada asociado en un derecho garantizado;
- con respecto a la unión aduanera, el Tratado no ha establecido
en qué debe consistir el arancel externo común. Tampoco
existen en la materia normas internacionales positivas que limiten la
libertad de organización de que gozan las Partes al respecto.
Sólo están las pautas genéricas incluidas en el
artículo XXIV del GATT. No esta excluida por lo tanto la posibilidad
que se establezcan más allá del periodo de transición,
plazos adicionales para perfeccionar tal arancel externo. La decisión
presidencial de Montevideo (diciembre 1992), es en tal sentido coherente
con los alcances de los compromisos jurídicos asumidos por los
asociados en el Tratado de Asunción;
- la determinación de la forma y los ritmos del avance hacia
la configuración de los demás instrumentos, es delegada
en los órganos previstos para el periodo de transición,
especialmente el Consejo del Mercosur y el Grupo Mercado Común,
quienes han ejercido ya sus competencias, especialmente a través
de la Decisión 1/92; las competencias delegadas a estos órganos
por el Tratado son entonces sumamente amplias. Prácticamente
no hay problema que no se pueda resolver en el marco institucional actual
del Tratado, y
- en relación a tales instrumentos, el Tratado es entonces sumamente
flexible, si bien define con precisión su convergencia con el
programa de liberación comercial v los criterios que deben orientar
el ejercicio por parte de los órganos de las competencias delegadas
en ellos.
El reconocimiento explícito de que al finalizar la transición,
será necesario aún desarrollar durante un período
que las realidades económicas y políticas pueden demandar
que sea largo, incluso muy largo, se encuentra en la Decisión 2/92
adoptada por el Consejo en la reunión de Las Leñas. Esta
decisión es crucial para interpretar la voluntad de las Partes
con respecto a los alcances de los compromisos asumidos en el Tratado
de Asunción. Recordemos su texto: "Considerando: Que la conformación
del Mercado Común del Sur, a partir del 1ro. de enero de 1995,
implicará la continua adopción de medidas para lograr su
funcionamiento: el Consejo del Mercado Común decide: artículo
1ro. Encomendar al Grupo Mercado Común la elaboración y
presentación al Consejo, durante el primer semestre de 1994, de
un Cronograma de medidas adicionales que sean necesarias adoptar para
el pleno funcionamiento del Mercado Común del Sur, a partir del
1ro. de enero de 1995".
Nada excluye que las "medidas adicionales" sean de tal alcance
que requieran incluso de un nuevo instrumento jurídico internacional
multilateral. Esta idea podría verse reforzada si se tiene en cuenta
que en gran medida, el Tratado de Asunción esta referido al periodo
de transición. El Tratado de Asunción es de duración
indefinida con respecto al compromiso central que asumieron los signatarios
de crear un Mercado Común. Pero en cuanto a su contenido, esta
fundamentalmente orientado a regular la transición hacia la etapa
del Mercado Común.
Esto último demuestra el pragmatismo que orientó el trabajo
de negociación del Tratado, y explica sus indefiniciones y su flexibilidad.
En efecto, el Tratado fue negociado cuando los cuatro asociados estaban
encarando sus propios procesos de consolidación de la democracia
y de profundas transformaciones económicas internas. El contexto
internacional comenzaba recién a poner de manifiesto los alcances
de los cambios impulsados por los hechos revolucionarios -en perspectiva
histórica- que se habían desencadenado en 1989 en Europa
y en el mundo.
Demuestra también la importancia crucial que tiene para la construcción
del Mercado Común del Sur, la estructura institucional actual y
la que finalmente surja de la reunión extraordinaria prevista para
1993, conforme a lo establecido por el propio Tratado y por la Decisión
1/92 del Consejo.
Es quizás en el funcionamiento de la estructura institucional,
que depende tanto de sus características como de la habilidad con
la que se la utiliza, que puede encontrarse la principal respuesta acerca
de cómo conciliar en la marcha del Mercosur, flexibilidad con seguridad
jurídica, de manera de atender a la vez los requerimientos mínimos
de estabilidad que siempre planteará cualquier inversor, con los
requerimientos de adaptabilidad a las cambiantes circunstancias en que
el proceso de integración se inserta, a la que siempre aspirarán
los gobernantes.
VIII ¿Qué lecciones pueden extraerse de las experiencias
de Europa, del PICAB y del Mercosur?
Desde sus orígenes la integración europea aparece sustentada
en cuatro ideas: la del mercado, la de la democracia, la de la solidaridad
entre los asociados y la del derecho. Pero es ésta última
la que permite cimentar el concepto inicial central de revertir la tendencia
secular al conflicto entre Francia y Alemania. Es el cambio del signo
de la interdependencia europea, de predominantemente conflictiva a predominantemente
cooperativa, lo que resulta el aporte más significativo de la integración
europea.
Y en este cambio la arquitectura jurídica-institucional originada
en la propuesta inicial de Jean Monnet en 1950, y diseñada por
el equipo de brillantes juristas entre los que se destacaban Paul Reuter
y Maurice Lagrange, ocupa un espacio central. Ya en ese momento se tuvo
claro que la gran propuesta política que era la integración,
no se realizaría sin instituciones y reglas de juego comunes. De
ahí la idea de Comunidad: comunidad de mercados, de recursos y
de derecho. No quiere ello decir que se pensaba que eran las instituciones
y las reglas de juego las que impulsarían la integración.
Se sabía y la historia lo demostró que ésta sólo
resultaría de una dialéctica continua entre las realidades
nacionales, la regional y la internacional. Las instituciones y las reglas
de juego no podían sustituir, ni sustituyeron en la práctica,
las fuerzas profundas centrípetas o centrífugas originadas
en realidades políticas, económicas y culturales. Pero sí
podían y asi lo hicieron, catalizar energías políticas
favorables en momentos de predominio de factores positivos para la integración,
y neutralizar o atenuar los efectos de factores negativos en momentos
propicios para su predominio.
En la experiencia europea es la interacción entre instituciones
comunitarias con distintas funciones, y entre ellas y las instituciones
gubernamentales nacionales, la que explica el relativo éxito alcanzado
sino en el logro total de los objetivos explícitos del Tratado
de Roma (por ej . el del mercado común, ahora transformado en el
objetivo del mercado único), al menos en el de los objetivos políticos
y económicos centrales: revertir la tendencia al conflicto y darle
un ámbito de sustentación a los esfuerzos internos de consolidar
la democracia, y modernizar las economías insertándolas
en forma competitiva en la economía global.
Pero dos instituciones sobresalen por las funciones que cumplen: la Comisión
y la Corte de Justicia.
La Comisión cumple una función clave para la dinámica
de la integración: la de la concertación de los intereses
nacionales en juego, especialmente a través del monopolio del poder
de iniciativa y del monitoreo constante de los avances en las metas fijadas.
Pero desde sus remotos orígenes en la Alta Autoridad de la CECA,
este órgano comunitario tiene otra función que es sumamente
importante para preservar la reciprocidad dinámica de los intereses
nacionales en juego, especialmente en economías de mercado: la
preservación de las condiciones de competencia.
La Corte de Justicia es considerada con razón el pilar central
de toda la arquitectura institucional y jurídica comunitaria. Es
el único órgano con total independencia frente a los Estados
nacionales. A partir de su jurisprudencia la integración europea
adquirió su verdadera dimensión política y sus alcances
revolucionarios en materia de trabajo conjunto entre naciones que preservan
los resortes básicos de su soberanía. La integración
europea se realiza por el Derecho a partir de dos pilares que construye
o desarrolla en plenitud la jurisprudencia de la Corte en base al Tratado
de Roma: el de la primacía y la aplicabilidad directa de un derecho
comunitario "constituido en orden jurídico propio distinto
del derecho internacional", y el del control de la conformidad de
las legislaciones nacionales a este orden jurídico por medio del
reenvío pre-judicial (ver sobre este tema el libro reciente de
Laurent Cohen-Tanugi "L'Europe en Danger", Fayard, Paris 1992,
además del ya clásico -traducido por el INTAL- de Pierre
Pescatore "Le Droit de l'Integration", sijthoff, Leiden, 1972.
También ver el libro reciente de T.C.Hartley "The Foundations
of European Community Law", Clarendon Press, Oxford 1991).
El papel crucial de la Corte de Justicia en el desarrollo del derecho
comunitario, ha sido la señal más clara que los inversores
y operadores económicos tuvieron acerca de cuan en serio era el
planteo gubernamental en materia de integración. Tanto en materia
de competencia económica, como en el del acceso a los mercados
y el derecho de establecimiento, es este papel el que permite transformar
un eventual privilegio unilateralmente concedido -el de operar en el mercado
del otro- en un derecho jurisdiccionalmente exigible al alcance de cualquier
persona física o jurídica. Es en esta garantía jurídica
contra las acciones unilaterales arbitrarias -contrarias a las reglas
de juego- de gobiernos o empresas, que reside todo el misterio de la construcción
europea de post-guerra. Incluso en los momentos de "euro-pesimismo"
en que el ciclo de la integración era manifiestamente depresivo,
se alteró el derecho adquirido por ciudadanos y empresas a partir
del acto constitutivo de un nuevo orden jurídico, común
a todos los asociados, de operar en el mercado común en el límite
definido por las reglas comunes.
¿Qué llevó a los europeos a aceptar este tipo de
arquitectura institucional y jurídica, en la que órganos
comunes con independencia total (la Corte) o con fuerte independencia
(la Comisión) pueden desempeñar un papel crucial en la generación
de un ordenamiento jurídico comunitario, compuesto por normas efectivas
y eficaces? ¿Hasta que punto esta experiencia es reproducible en
otro contexto?
Sin dudas que el factor político fue central: la memoria de la
guerra y las amenazas de la expansión soviética, hace que
la dirigencia de los cincuenta valorara todo aquello que pudiera "revertir
la tendencia secular al conflicto". Personalidades de relieve y coraje
-hoy se las puede calificar sin lugar a dudas como geniales- captaron
que las circunstancias existían para introducir reformas revolucionarias
y no dudaron en hacerlo. Pero también se encuentra una explicación
en la existencia del cuadro de alta interdependencia económica
relativa y de asimetría multipolar que caracterizaba la Europa
de los cincuenta, y que aún caracteriza la actual. Las ideas de
concertación y de preservación dinámica de la reciprocidad
de intereses, claves para entender la necesidad de un "concertador"
y de "reglas de juego comunes", se explican en un contexto de
relativo balance de poder entre los principales protagonistas (primero
Francia y Alemania, y luego Italia, Gran Bretaña y crecientemente
España), pero en el que incluso los protagonistas de menor peso
relativo (el Benelux), estaban en condiciones de exigir el respeto efectivo
de sus intereses nacionales.
Es difícil reproducir una arquitectura similar en un contexto
muy distinto. Si no existe un fuerte impulso político -impuesto
por realidades pero interpretado por un liderazgo ilustrado- y si el grado
de interdependencia es bajo (caso del Grupo Andino), o es alto pero con
asimetría polarizada (caso del NAFTA), instituciones y reglas comunes
inspiradas en el modelo europeo, o son efímeras (duran lo que dura
el entusiasmo o la presencia de los líderes ilustrados: caso del
Grupo Andino), o no son aceptadas por el país con mayor poder relativo
(ni siquiera se pueden plantear ya que el argumentó es que no "nada
que concertar": caso del NAFTA).
En el caso del PICAB, primero y luego del Mercosur, en su etapa de transición,
se ha actuado con gran pragmatismo y se ha evitado seguir el modelo institucional
y jurídico europeo. En ninguna de las dos experiencias, se ha previsto
una capacidad independiente de concertación del interés
nacional e impulso del proyecto de integración, ni se han generado
normas comunes significativas custodiadas por un órgano jurisdiccional
independiente. El evitar comportamientos unilaterales contrarios a los
compromisos jurídicos, e incluso la interpretación del alcance
de los compromisos jurídicos, depende de la voluntad política
de cada gobierno y de la negociación entre los dos países
de mayor gravitación real. El Protocolo de Brasilia, ha significado
un audaz paso hacia un arbitraje independiente entre los intereses nacionales
en juego. Pero la demora en su efectiva entrada en vigencia ¡le
ha quitado, hasta el momentor la relevancia que se pensó podía
llegar a adquirir. Incluso se estaría transformando en una señal
al mercado de debilitamiento del impulso político a la integración.
Difícil hubiera sido actuar de otra forma, teniendo en cuenta
el contexto de alta inestabilidad en el cual se desarrollan estas dos
fases de la integración subregional y el cuadro de baja interdependencia
relativa que aún caracteriza la relación entre la Argentina
y el Brasil. Pero la gran pregunta es hasta que punto le conviene a la
Argentina, en el largo plazo, un enfoque como el que ha predominado hasta
ahora en la integración subregional. teniendo en cuenta su disparidad
de poder económico relativo con el Brasil.
Si el acceso irrestricto al mercado del Brasil y las condiciones de competencia
económica no están garantizados jurídicamente, en
un cuadro similar de estabilidad macroeconómica (sin el cual no
existen condiciones mínimas de integración económica
sustentable en el tiempo), el inversor puede preferir inclinarse a instalarse
en el país que le ofrece el mercado mayor.
Entre la prolongación de la situación actual, de baja institucionalidad
y juridicidad de la integración en el Mercosur, y el modelo más
desarrollado de las Comunidades Europeas, parecería existir un
amplio espacio para la creatividad, que apunte a desarrollar gradualmente
una estructura institucional y jurídica, gue permita responder
en forma adecuada -en particular en la perspectiva de quien tiene que
tomar decisiones de inversión- a las preguntas formuladas en la
parte final del apartado VI, así como las consideraciones presentadas
en los apartados anteriores y. en particular, en el apartado VII. La prudencia
indicaría la conveniencia de no producir un salto adelante que
signifique introducir cambios cualitativos pronunciados en la actual estructura
institucional v jurídica del Mercosur, sino por el contrario, partir
de lo existente y abrir una nueva fase de transición hacia una
etapa más avanzada que sólo podría darse una vez
que aumente significativamente el grado de interdependencia económica
relativa y el de la estabilidad macroeconómica, e incluso política,
de los respectivos asociados. Caso contrario, se correría el riesgo
de operar un peligroso voluntarismo institucionalista v juridicista, similar
al que se operó en el Grupo Andino, v cualquier creación
nominal quedaría rápidamente expuesta a la transferencia
al ámbito común de las inestabilidades nacionales. Se habría
producido -una vez más- un frústante episodio de "utopía
legislativa". generando en el papel instituciones y normas, sin efectividad
ni eficacia. Los inversores captarían fácilmente la señal.
La integración quedaría así condenada a la irrelevancia.
La experiencia europea y la del PICAB-Mercosur, recomiendan entonces
evitar los extremos y efectuar un planteamiento que permita un crecimiento
gradual de la institucionalidad y la juridicidad del Mercosur, pero en
el que estén claramente definidas -aunque sea en forma embrionaria-
las funciones necesarias para preservar la dirección hacia el objetivo
perseguido -el mercado único- y para la preservación de
los intereses nacionales de los asociados.
IX. Órganos y funciones; control v participación; opciones
y bases para consultas posteriores. Propuestas.
Teniendo en cuenta lo expuesto más arriba, las funciones principales
del mecanismo institucional -en su segmento multinacional, va que las
correspondientes al segmento nacional son propias de cada país
v en lo que se refiere a la Argentina, escapan al objetivo de este informe-
en la siguiente etapa del Mercosur, -caracterizada por ser el de una integración
económica basada en el libre consentimiento en función de
cada interés nacional y en la preservación de un amplio
margen para el ejercicio independiente de la soberanía por cada
uno de los asociados-, tendrían que ser esencialmente las siguientes:
- permitir la concertación de los intereses nacionales para
definir sobre su base un interés común;
- formular decisiones que reflejen dicha concertación;
- hacer posible su ejecución, y
- asegurar jurídicamente la aplicación de las voluntades
concertadas.
Para que ello sea posible, parece necesario en primer lugar definir con
claridad cuales son los objetivos que se quieren obtener en la próxima
etapa. Esta será, conforme a lo visto en el apartado VII de este
informe, la etapa del perfeccionamiento del mercado común. O sea
la de la aproximación gradual a la concreción de todos los
elementos caracterizantes del mercado común, tal como ellos fueron
definidos en forma muy genérica en el artículo 1ro. del
Tratado de Asunción.
Al respecto se plantean al menos dos opciones. La primera sería
que el plan de acción para la siguiente etapa quede formulado,
tal como previsto en la Decisión nro. 2/92, en un Cronograma adicional
sancionado por una Decisión del Consejo del Mercosur. La segunda
es que quede plasmado en un instrumento jurídico internacional
multilateral complementario del Tratado de Asunción, que fuera
luego sometido a la consideración de los respectivos Parlamentos
nacionales. Este eventual tratado adicional podría ser el mismo
o distinto al que definiría las instituciones de la siguiente fase
de la integración.
En mi opinión, desde el punto de vista práctico, teniendo
en cuenta el cronograma electoral interno de algunos de los asociados
y las dificultades gue se están operando para avanzar en el período
de transición, parecería conveniente proceder a:
- preparar el Cronograma de un plan de acción para el pleno
funcionamiento del mercado común, a fin de que sea aprobado por
el Consejo del Mercosur y entre en vigencia, antes del 31 de diciembre
de 1994;
- introducir medidas de perfeccionamiento a la actual estructura institucional,
también mediante una Decisión del Consejo que entre en
vigencia antes del 31 de diciembre de 1994;
- negociar luego un nuevo tratado de integración, que complemente
o sustituya el de Asunción, en el que se incorporen los elementos
esenciales del mencionado plan de acción y en el que se introduzcan
las bases de la estructura institucional jurídica definitiva.
Las opciones en materia de estructura institucional son conocidas y han
sido planteadas en muchas oportunidades (ver al respecto: Jesús
Sabra y otros "Estructura orgánica y toma de decisiones en
el Mercosur", Buenos Aires, agosto de 1991). Veamos en síntesis
cuales son las principales, clasificándolas según funciones:
- para asegurar la representación de los intereses nacionales:
normalmente es un órgano intergubernamental a nivel ministerial
(como el Consejo de Ministros de la CEE, la Comisión del Acuerdo
de Cartagena o el Consejo del Mercosur). Puede o no estar secundado
por reuniones a menor nivel que prepare las del nivel ministerial, como
es el caso del Comité de Representantes Permanentes en la CEE.
Quienes integran este órgano de decisión política
máxima, es algo que puede variar, pero en general se trata de
los Ministros responsables de las relaciones exteriores, sin perjuicio
de la existencia de reuniones en las que la representación estatal
la asuman otros ministros vinculados con los temas de la agenda específica
a tratar, o que se prevean reuniones especializadas para sectores específicos,
como puede ser por ej , el de la agricultura.
- para asegurar la concertación de estos intereses nacionales,
la ejecución de las decisiones del órgano del máximo
nivel político, el impulso de la integración y el monitoreo
de sus avances: normalmente es un órgano independiente, compuesto
por funcionarios que no reciben instrucciones de los gobiernos. Puede
ser un órgano unipersonal o colegiado, y su o sus miembros, pueden
ser designados por períodos que pueden fluctuar entre tres y
cinco años. Pueden o no tener el monopolio en el poder de iniciativa.
Pueden tener o no presupuesto independiente, es decir alimentado con
recursos que no dependen de decisiones discrecionales de los asociados,
como pueden ser los que se originan en la recaudación aduanera.
Esta función es asegurada en las Comunidades Europeas por la
Comisión y en el Grupo Andino, por la Junta del Acuerdo de Cartagena.
No existe nada similar en el Mercosur, donde esta función ha
sido cumplida hasta ahora por el Grupo Mercado Común. El órgano
común, colegiado o unipersonal, puede tener a su servicio un
cuerpo profesional, también independiente de los gobiernos, más
o menos numeroso según sean los recursos presupuestarios disponibles
y las tareas asignadas. También aquí las opciones son
ilimitadas, ya que durante un período inicial el órgano
común puede tener un plantel, profesional reducido, y recurrir
a los servicios de las respectivas administraciones nacionales, aprovechando
por ej. la extensa y positiva experiencia que se ha acumulado en los
Subgrupos del Grupo Mercado Común del Mercosur. También
puede ser sustentada su acción técnica en recursos de
cooperación técnica como los que han aportado al Mercosur
el BID y la CEE. Sin embargo, cabe reconocer que dado los bajos costos
relativos que tendría un órgano común, en relación
a la envergadura política y económica de los objetivos
perseguidos, y a lo que de hecho actualmente se gasta en Secretariados
internacionales y en representaciones gubernamentales como es el caso
de la ALADI, dificil seria convencer al mercado que la integración
es en serio si los gobiernos no están dispuestos a asumir mínimos
costos de gestión común de la integración.
- para asegurar el predominio del derecho en las relaciones de integración
entre los asociados: un órgano jurisdiccional permanente, parece
ser la fórmula más apropiada y esa ha sido la opción,
desde sus inicios, de las Comunidades Europeas. Sin embargo, pueden
imaginarse otras opciones que van desde la fórmula de los tribunales
arbitrales ad-hoc, como es el caso del Protocolo de Brasilia, a un tribunal
arbitral permanente. Un órgano jurisdiccional permanente no necesariamente
tiene que tener funciones amplias desde un primer momento. Puede ser
creado con funciones más limitadas en una primera etapa y ampliadas
en una segunda etapa. Por ejemplo, en la primera etapa podría
tener algunas competencias referidas al control de la legalidad de los
actos jurídicos emanados de los otros órganos, a la interpretación
del derecho común, al derecho de la competencia y al cumplimiento
por parte de los Estados de sus obligaciones comunitarias. Luego éstas
podrían ser ampliadas.
- para asegurar la participación de la ciudadanía y de
los sectores sociales en la formulación de las decisiones y en
su control: un órgano parlamentario y un órgano de participación
social, parecen ser los mecanismos más idóneos al respecto.
Lo demuestra la experiencia europea y en cierta forma también,
la del Grupo Andino. También aquí parece conveniente una
aproximación gradual, antes de llegar a las etapas más
evolucionadas, que implican en el caso del Parlamento, el ejercicio
de funciones legislativas y la elección directa de sus miembros.
Las opciones en materia de sistemas de votación (consenso, unanimidad
y distintos tipos de mayorías) y de efectos jurídicos de
las decisiones (inmediatez o mediatez), también son conocidas y
amplias. Lo que parece indicar la experiencia es que cuanto más
se recurra al sistema de votación mayoritaria (calificada o no)
y cuanto más se recurra a un efecto jurídico de inmediatez,
en particular entre los actos jurídicos unilaterales originados
en el órgano comunitario independiente y los sujetos de derecho
interno de cada uno de los asociados, más fuertes deberán
ser los mecanismos comunitarios de control jurisdiccional. Es decir que
los mecanismos de control, deben estar en directa relación con
el tipo de votación que se establezca en los órganos de
decisión política y con el tipo de efecto jurídico
que se atribuya a las decisiones. Si las decisiones se adoptan por unanimidad
en el órgano de representación intergubernamental y los
efectos jurídicos son de mediatez (es decir, están dirigidas
a los Estados nacionales, quienes las incorporan por medio de decisiones
internas al ordenamiento jurídico nacional), los requerimientos
de mecanismos adicionales para el control del interés nacional
o del de los individuos, serán menores y podrían estar asegurados
por mecanismos más simples de arbitraje (tipo el del Protocolo
de Brasilia).
Frente a estas opciones y tomando en cuenta lo antes formulado sobre
los requerimientos argentinos en relación al Mercosur; sobre los
alcances aún transitorios que tendrá la próxima fase
a iniciarse en enero de 1995; sobre la conveniencia de capitalizar la
experiencia institucional acumulada por el período PICAB-Mercosur,
y sobre las ventajas de avanzar gradualmente en dirección hacia
una mayor institucionalidad v juridicidad en el Mercosur, parecería
en mi opinión recomendable considerar prioritariamente, sin perjuicio
de otras, las siguientes propuestas:
- transferir algunas de las funciones previstas por el Tratado de Asunción
para el Grupo Mercado Común, especialmente en materia de iniciativa
(impulso) y de supervisión del cumplimiento de lo pactado (monitoreo),
a un órgano colegiado (Directorio del Mercosur?) de seis miembros
(dos por cada país de mayor dimensión, no por cada uno
de los países de menor dimensión), elegidos por consenso
por los Estados miembros y con financiamiento independiente asegurado
(por ej. un porcentaje de la recaudación aduanera en el marco
de- la unión aduanera). Como esta transferencia requeriría
de un nuevo Tratado, se podría prever su entrada en vigencia
en un plazo no inferior a los tres años, a partir del 1ro. de
enero de 1995. En el Ínterin, por Decisión del Consejo,
se podría prever que un Secretariado del Mercosur, unipersonal,
podría ejercer transitoriamente algunas competencias del Grupo
Mercosur, especialmente las referidas al poder de iniciativa, y al monitoreo
y evaluación de los avances y efectos de la integración.
- preservar las actuales características y funciones del Consejo
del Mercosur y de los órganos especializados; sus reuniones deberían
ser preparadas por el Grupo Mercado Común y el Secretariado (o
el órgano colegiado luego).
- establecer un órgano jurisdiccional, independiente, permanente
y colegiado, que entre en vigencia junto con el órgano técnico
previsto en el punto 1, y al que se le atribuyan competencias limitadas
en un momento inicial, pero que luego puedan ir ampliándose en
forma gradual, sea por modificaciones del Tratado que lo crea o por
mecanismo de evolución previstos en el propio Tratado.
- mantener el sistema de votación por consenso o por unanimidad,
pero combinándolo con un mecanismo de cronograma con plazos para
la adopción de aquellas decisiones que se consideran como más
relevantes para el desarrollo de la integración. En tal caso,
como el poder de iniciativa lo tendría el órgano técnico
independiente, si el Consejo no adoptara las decisiones dentro del plazo
establecido, se trataría de una situación de incumplimiento
por parte de un órgano de sus funciones y darla lugar a acciones
por incumplimiento, que podrían ejerce los individuos y las empresas,
ante el órgano jurisdiccional.
- prever explícitamente qué tipo de decisiones del Consejo
y del órgano técnico común, tendrían efectos
de inmediatez en el ordenamiento jurídico interno de los Estados
miembros.
- fortalecer gradualmente las funciones del Parlamento del Mercosur
y del órgano de participación de los sectores sociales,
a través de competencias obligatorias de consulta y una evolución
programada de sus competencias y sus formas de integración.
Desde un comienzo, se deberían atribuir competencias claras a
favor de los dos órganos comunes, el técnico y el jurisdiccional,
en todo lo que se refiere a garantizar jurídicamente el acceso
a los mercados de los asociados, y a la preservación de condiciones
de competencia económica frente a actos gubernamentales y empresarios
que la distorsionen.
Sin embargo, para poder efectuar propuestas concretas al respecto sería
preciso antes examinar, con detenimiento, las reglas y prácticas
jurídicas y administrativas, que en cada uno de los socios, especialmente
el Brasil, pueden tener una incidencia en el acceso efectivo a sus mercados
de bienes y servicios originados en la Argentina, y en las condiciones
de competencia económica. Énfasis particular habría
que atribuirle al análisis de los recursos que pueden interponerse
en el respectivo derecho interno ante actos administrativos que pudieran
considerarse violatorios de los compromisos asumidos en el Tratado de
Asunción o en el derecho de él derivado (Decisiones del
Consejo y Resoluciones del Grupo Mercado Común, en la actual estructura
jurídica del Mercosur).
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