Informe preparado como documento de base para el Seminario sobre "Integración económica y competitividad en Centroamérica v en otras regiones", organizado por la SIECA y el Proyecto PNUD CAM/92/004.

Introducción: tendencias mundiales en integración económica y libre comercio

"La guerra fría esta superada. El principal desafío que ahora enfrentan los Estados Unidos es el de competir en un mercado global en rápido cambio y expansión. Este acuerdo va a nivelar el campo de juego en Norte América, permitiendo a las firmas americanas incrementar sus ventas desde Alaska al Yucatán. Eliminando barreras y expandiendo el comercio, NAFTA va a permitir a nuestras firmas ser más competitivas en todo el mundo. Hemos visto que ésta ha sido la consecuencia del Acuerdo de Libre Comercio entre los Estados Unidos y el Canadá; veremos ocurrir esto aún más con NAFTA. Mercados abiertos en México y Canadá significan más fuentes de trabajo en los Estados Unidos". (Declaración del Presidente de los Estados Unidos, George Bush, el 12 de agosto de 1992, con motivo de la finalización de las negociaciones del NAFTA).

"Este amplio mercado, sin fronteras, por su dimensión y por las posibilidades que ofrece para la cooperación científica, técnica y comercial, brinda una oportunidad única a nuestra industrias de mejorar su competitividad. Va también aumentar el crecimiento y el empleo, y a contribuir a un mayor equilibrio en la economía mundial" (Introducción del Presidente de la Comisión de las Comunidades Europeas, al libro "1992. The benefits of a single market". 1988).

Un mismo enfoque. Dos contextos distintos. Integración para competir aparece como el tema central que articula la actual tendencia a la conformación de grandes bloques económicos multinacionales. La idea es similar en todas partes: crear primero en el plano doméstico, luego en el entorno internacional inmediato y en el global, un ambiente económico y social favorable a la inversión, a la incorporación del progreso técnico, para mejor competir con bienes y servicios con alto valor agregado intelectual en los mercados del mundo.

La integración económica es visualizada entonces con un carácter extrovertido y como una pieza más en el arsenal de medidas que una nación adopta para competir en el mundo, en aquellas actividades en las cuales cree tener claras ventajas. No implica una contradicción con la tendencia a la globalización. Por el contrario su finalidad es facilitar la inserción en la economía global. Esta es la esencia del nuevo planteamiento estratégico de la integración económica, que de hecho se ha generalizado en todo el mundo. Competitividad y selectividad, a través de la conformación de espacios económicos más amplios que el nacional, son consecuencias entonces en esta perspectiva, de los desafíos que a cada economía le plantea la globalización de la economía mundial.

Es que se esta extendiendo el consenso en el sentido que el desafío central de cualquier sociedad hoy en día, cruza por la generación de riqueza en términos competitivos con los de las otras sociedades, a fin de atraer capitales relativamente escasos y generar suficiente empleo para satisfacer expectativas de bienestar de la población, y consolidar así instituciones democráticas que garanticen a la vez libertad y equidad social.

Por lo demás, en un cuadro económico internacional plagado de tentaciones al proteccionismo, en el que la suerte final de la Rueda Uruguay del GATT es aún incierta, lo natural es que todos los protagonistas de la competencia económica global busquen entablar alianzas estratégicas para mejor competir y negociar en todos los frentes. La acción solitaria no ofrece perspectivas claras. Sobretodo para quienes no tienen una dimensión económica mínima, ni el poder económico suficiente para ser interlocutores válidos, a la hora de definir las reglas de juego de la futura competencia por mercados y recursos escasos.

Es un enfoque que produce entonces reacciones en cadena. El Primer Ministro de Singapur lo reflejaba claramente cuando decía al inaugurar la Cumbre de la Asociación de Naciones del Sudeste Asiático (ASEAN), en enero de 1992, que el movimiento hacia la formación de grandes mercados en Europa y en América "están definiendo el nuevo ambiente de negocios en Asia". Situaba la cuestión en su verdadera perspectiva, al agregar que los inversores van a localizar sus empresas donde pueden manufacturar sus productos al más bajo costo, ganando acceso al mercado doméstico más amplio y a la vez, enfrentado la menor incertidumbre con respecto al acceso a los mercados globales. Y agregaba en el mismo sentido que, "al menos que la ASEAN pueda igualarse a las otras regiones, a la vez como una base para inversiones y como un mercado para sus productos, las inversiones de las empresas multinacionales van a desplazarse de nuestra parte del mundo hacia Europa y América" (International Herald Tribune. 28 de enero de 1992, p. 13).

Transformar una economía, para tornarla más atractiva para la inversión, especialmente la originada en el inversor que opera a escala global, es crecientemente el enfoque central que esta detrás de los esfuerzos de integración económica que desarrollan en la actualidad en Europa, en Asia y en las Américas. La metodología de integración cambia de un caso al otro. Por ejemplo, en el caso del Japón en el Asia, esta centrado más que en acuerdos formales intergubernamentales en el vínculo entre empresas (The Economist: "Japan ties up the Asian Market", abril 24 de 1993, p.33). E incluso en el caso de China se observa la tendencia a una integración informal en el Asia a partir de las conexiones de la "diáspora China", es decir de los capitalistas chinos dispersos en varios de las principales economías del Sudeste asiático. Pero la motivación central es la misma: atraer capitales escasos. Lo sostenía Jaime Serra Puche ante el Senado mexicano, ya en 1991, cuando explicando el enfoque de las negociaciones de NAFTA afirmaba, con razón, que "la década de los noventa esta caracterizada por la escasez de capitales y por ende, por una intensa y creciente competencia por la atracción de flujos de inversión...". Y The Economist. al preguntarse sobre si estamos ante el surgimiento de la "fortaleza Asia", señalaba que el boom en ASEAN ha sido impulsado por las inversiones extranjeras, pero con el pool de capitales disponibles disminuyendo en el mundo desarrollado y China ofreciendo las perspectivas de un inmenso nuevo mercado en expansión, los países de la región saben que ellos deberán conformarse pronto con una porción menor de una menor cantidad de inversiones (The Economist: "Fortress Asia?", octubre 24 de 1992, p.35).

El hecho que el planteamiento estratégico de la integración económica tiende a asimilarse en las distintas regiones del mundo, explica por lo demás que la agenda de cuestiones relevantes de cada proceso de integración, tienda también a igualarse. Algunos de los problemas más acuciantes que se plantean en la Europa comunitaria -por ej. los del empleo, de las migraciones y del medio ambiente- subyacen también en el debate actual sobre el NAFTA, especialmente en el Congreso americano. La apertura comercial y la integración económica, son percibidas como aceleradores de la tendencia a transferir hacia terceros países, los problemas estructurales de empleo que se han generado en las últimas décadas como consecuencia de los cambios tecnológicos, especialmente en los países más industrializados. En muchos países, la puja por el empleo ha quedado en el centro mismo del debate nacional sobre la conveniencia de la participación en esquemas de libre comercio e integración económica. En ella se centra el dilema sobre el grado de apertura que tendrán en el futuro los bloques económicos regionales (The Economist: "He wants your job", junio 12 de 1993, p.15).

Desde el punto de vista estratégico, al menos cuatro cuestiones sobresalen como comunes en la agenda de prácticamente todos los esquemas contemporáneos de integración económica:

a. la tensión entre los requerimientos de centralización institucional que plantea un proceso de integración que aspira a tener efectividad y eficacia, con los originados en la afirmación de intereses locales y sectoriales de cada uno de los asociados;

b. los alcances y las modalidades del esfuerzo de disciplina macro-económica, que necesariamente implica el compartir entre un grupo de países una estrategia de inserción competitiva en la economía global;

c. la conciliación conceptual y operativa entre los diferentes ámbitos de inserción económica internacional en el que aspiran participar los asociados, y

d. la conciliación, también en el plano conceptual y en el operativo, de distintos ritmos e intensidades de integración económica, para el que se sienten capacitados cada uno de los asociados, sus empresas y sus regiones internas.

Son cuestiones hoy en día relevantes, tanto en la estrategia de la integración europea luego de Maastricht, en la de NAFTA, en la del Grupo Andino y la del G.3, en la del Mercosur, y por cierto también, en la de la integración económica centroamericana tras su reciente relanzamiento. En torno a ellas se plantea un dilema clásico, visible en toda experiencia de integración económica, entre las demandas originadas en realidades nacionales con las derivadas de las realidades internacionales y en particular, de la adscripción activa a una realidad regional.

Este informe intenta aportar algunos elementos que faciliten, en el caso centroamericano, la necesaria reflexión y debate sobre los modos más prácticos de concretar en el tiempo, un planteamiento estratégico de integración económica para mejor competir y negociar en un mundo de bloques y de escasez relativa de capitales.

Obviamente su objetivo no es examinar la evolución histórica o reciente, de la idea y la práctica de integración económica en Centroamérica. Sobre este tema se han escrito varios informes que permiten ilustrar cabalmente el desarrollo de la integración centroamericana y su actual replanteamiento estratégico (ver en el anexo bibliográfico las lecturas recomendables al respecto).

Por el contrario, lo que se pretende es revisar algunos conceptos y enfoques que se observan en distintos procesos contemporáneos de integración económica y de libre comercio. y que debidamente ponderados pueden facilitar el accionar práctico de los protagonistas de la integración centroamericana. Muchas de las dificultades que se han observado en el pasado en los esfuerzos de integración económica en América Latina, derivan en mi opinión, de una aplicación poco critica de conceptos y enfoques muchas veces derivados de planteamientos teóricos sin sustentación histórica, o de una apreciación poco profunda de lo que en materia de integración económica ha ocurrido en Europa.

Las cuestiones que se abordan en el informe, han sido seleccionadas precisamente para provocar el debate sobre algunos de los aspectos de la estrategia de integración económica en los que se ha observado en el pasado, mayores mal entendidos y que por ende, más han dificultado las necesarias decisiones internas que toda sociedad debe adoptar, cuando quiere participar activamente de un pacto multinacional de integración o de libre comercio. No son por cierto, las únicas cuestiones relevantes. Pero son en mi opinión, aquellas que más dificultades producen particularmente en la interacción de factores económicos, políticos y jurídicos que inciden en la estrategia nacional de integración económica y libre comercio.

Por ello, el informe contendrá primero, un rápido repaso de los elementos caracterizantes del nuevo planteamiento estratégico de la integración económica (capítulo II); luego se detendrá a examinar factores que inciden en la búsqueda por parte de un país de su integración económica con otro u otros países con los que comparte una región (capítulo III); a continuación, se presentaran los rasgos comunes y diferenciales que se observan en los distintos procesos contemporáneos de integración económica (capítulo IV); se planteará enseguida un enfoque para la cuestión institucional (capítulo V); se abordará la cuestión de la coordinación macroeconómica (capítulo VI);  y se plantearán, en el marco de las actuales tendencias internacionales, algunas reflexiones sobre transformación productiva, organización interna y competitividad empresaria (capítulo VII).

Finalmente, se extraerán algunas conclusiones que pueden ser de validez para el caso centroamericano, a la luz de la más reciente evolución latinoamericana en materia de integración y libre comercio, y de la propia evolución de la integración centroamericana, en especial, a partir de la iniciativa del Protocolo al Tratado General de Integración Económica Centroamericana (capítulo VIII)

II. El nuevo planteamiento estratégico de la integración

Qué objetivos se persiguen y cómo alcanzarlos, son preguntas relevantes para cualquiera planteamiento estratégico de integración económica y de libre comercio. La relación con el mundo, es decir con el resto de los países pero en especial con los de la OECD, es normalmente el punto de partida del razonamiento que conduce a las decisiones de integración económica.

En la década de los noventa, la extroversión es uno de los rasgos distintivos del planteamiento estratégico de la integración económica en América Latina. Luego de un largo período en que ella fué concebida prioritariamente para favorecer el crecimiento del comercio intra-latinoamericano en estrecha asociación con la estrategia de sustitución de importaciones, hoy se la concibe fundamentalmente como un instrumento funcional a la idea de capacitarse para competir a escala global. Ello esta claro tanto en el caso del Mercosur, como en los replanteamientos que recientemente se han efectuado en el Grupo Andino, en Centroamérica y en el Caricom.

En realidad la evolución del planteamiento estratégico, se comienza a esbozar ya a finales de los setenta, partir del fracaso relativo de la ALALC y con el surgimiento de políticas más agresivas para promover exportaciones industriales. La segunda crisis del petróleo primero y luego la de la deuda externa, contribuyen a acelerar la búsqueda de nuevos enfoques de trabajo conjunto entre los países latinoamericanos, para mejor competir y negociar a escala global. En un primer momento, sin embargo, el replanteo estratégico tiene todavía un fuerte componente defensivo, como consecuencia de los efectos de la deuda externa. Pero ya en las primeras reuniones del Grupo de Río, se empiezan a observar los elementos del cambio estratégico (Acapulco 1987, Lima 1988 y Buenos Aires 1989). Estos habían sido anticipados en trabajos técnicos y académicos, originados especialmente en la CEPAL, el INTAL y el BID. Ya a comienzos de la actual década, están ellos plenamente afirmados en los esquemas de integración subregional tradicionales (Grupo Andino, CARICOM y Centroamerica), asi como en el lanzamiento del Mercosur y del Grupo de los Tres (para un análisis detallado y actualizado, sobre la evolución reciente de la integración y el libre comercio en América Latina, el autor se remite al excelente Dossier n° 44. publicado en marzo de 1993 por el IRELA (Madrid), titulado "Integración y cooperación en América Latina: Enfoques nuevos, esfuerzos múltiples").

Algunos de los principales rasgos del nuevo planteamiento estratégico de la integración en América Latina son, en mi opinión:

1. el reconocimiento de que es necesario crear, a través de la integración económica, un entorno externo favorable a los procesos internos de consolidación de la democracia, de transformación productiva a través de la incorporación del progreso técnico para obtener fuertes ganancias de productividad así como una utilización más eficiente de recursos naturales y humanos, y de inserción competitiva en la economía global;
   
   
2. el énfasis en mecanismos automáticos y en la desregulación de las transacciones económicas internacionales, a fin de limitar la necesidad de actos gubernamentales y facilitar el máximo protagonismo de los agentes económicos;
   
   
3. un perfil arancelario externo bajo, eventualmente común y la eliminación de restricciones no arancelarias, a fin de de estimular la competitividad internacional;
   
   
4. una disciplina macro-económica colectiva, asentada en el control de las respectivas macroeconomías y orientada a crear condiciones estructurales de competitividad internacional;
   
   
5. la negociación de reglas de juego estables, protegidas por mecanismos arbitrales o jurisdiccionales eficaces, sean ellos permanentes o ad-hoc, especialmente en materia de prácticas desleales de comercio y de restricciones a la competencia económica (originadas en actos y políticas gubernamentales o de los agentes económicos), a fin de estimular la inversión en función de los mercados ampliados;
   
   
6. el aprovechamiento de la mayor capacidad de negociación económica internacional que se obtiene a partir del nuevo espacio económico obtenido, a fin de incidir en la definición de reglas de juego internacionales que favorezcan la competitividad internacional de cada economía nacional, especialmente en el marco del GATT y en el Hemisférico, y
   
   
7. la inserción de cada proyecto de integración, en el marco más amplio de una estrategia de alianzas económicas internacionales múltiples, de cada país y de sus respectivas empresas. La integración es visualizada, en esta perspectiva, como el resultado de alianzas estratégicas gubernamentales, orientadas a facilitar el desarrollo de alianzas estratégicas empresarias, especialmente a través de la participación en redes de comercialización y de producción, tanto a escala regional como global.

Es obvio que este nuevo planteamiento estratégico, esta asentado en las realidades de los profundos cambios que se han introducido en las estrategias y en las políticas económicas de los países latinoamericanos en los últimos cinco años, así como en la percepción de los cambios operados en la realidad económica mundial. La integración económica es entonces concebida como una consecuencia natural de las nuevas políticas económicas: es un subproducto y no una causa del cambio económico a nivel interno.

Supone además compartir la idea que el ingreso nacional aumentará en la medida que un pacto de integración, abierto al mundo, facilite la competitividad internacional de la economía, permita anclar políticas económicas (y democracia); asegure las exportaciones frente a tendencias proteccionistas de los demás asociados, y contribuya al fortalecimiento del sistema multilateral de comercio internacional. Y al lograr tales objetivos, contribuya a atraer inversiones, propias y extranjeras, hacia la producción eficiente de bienes y servicios transables internacionalmente, permitiendo así la generación del empleo necesario para alcanzar mayores niveles de bienestar y por ende, para consolidar la democracia.

III. ¿Qué lleva a un país a integrarse con otro u otros?

El momento fundacional es muy importante para encontrar respuestas a los interrogantes que plantea la decisión de un país de asociarse con otro u otros en un proceso de integración. Para el caso centroamericano, creo que debe entenderse por momento fundacional el actual, es decir el momento en que libremente los países de la región deciden replantear y relanzar el proceso de integración económica, sin perjuicio que se produzcan efectos de arrastre de la etapa iniciada en 1960, cuando la firma del Tratado de Managua.

Son interrogantes "existenciales", que se deben plantear en relación a cualquier proceso tendiente a construir una alianza económica voluntaria entre naciones independientes, por medio de la cual, a la vez que se comprometen condiciones de acceso privilegiado y estable -jurídicamente garantizado- al mercado de los asociados, se preservan márgenes de independencia en el campo de sus políticas económicas y en particular, en el de sus relaciones exteriores.

Son interrogantes útiles para un análisis orientado a comprender el comportamiento de cada uno de los distintos protagonistas envueltos en la construcción de una alianza con tales características, así como para comprender sus modalidades, su dinámica a través del tiempo y su interacción con otras dimensiones del relacionamiento económico externo de los respectivos asociados.

Pueden ser útiles asimismo, para la determinación del derrotero futuro de una alianza económica que se encuentra viviendo sus primeras etapas de construcción, como es el caso del Mercosur o del Grupo de los Tres, y en forma más incipiente aún, el de la alianza comercial hemisférica, experiencias que aún están transitando la fase de la precisión de sus objetivos y del delineamiento  de su diseño arquitectónico.  Son útiles también, para orientar las grandes definiciones conceptuales y operacionales que implica la reconstrucción de una alianza económica, de profunda raíz histórica, como es el caso de Centroamérica. Implican aceptar la idea que en Centroamérica, como en otras partes, la integración económica sólo puede ser comprendida en su lógica interna y en sus modalidades prácticas, desde el prisma de cada protagonista nacional, o sea de cada uno de los países del Itsmo.

Por lo demás, son interrogantes que cobran mayor importancia aún, si se trata de definir la arquitectura de integración, incluyendo la institucional, que más conviene establecer, desde la perspectiva de cada uno de los asociados. Sólo entendiendo lo que cada país pretende lograr en un proceso de integración, es posible definir la estructura institucional comunitaria y el papel a desempeñar por los órganos comunes.

En mi opinión, los siguientes son algunos de los interrogantes básicos a plantear, y que requieren de una respuesta adecuada desde la perspectiva concreta de los intereses nacionales de cada asociado:

1. ¿Qué lleva a un país a adoptar la decisión de integrar su mercado con el de otro u otros países, generalmente contiguos? ¿Qué objetivos nacionales se persiguen? ¿mejorar su posición negociadora en la economía mundial?; ¿alcanzar niveles de competitividad internacional acordes con los de sus principales competidores?; ¿atraer a los competidores e inversores que operan a escala global?; ¿proteger su propio mercado?; ¿protegerse contra el proteccionismo de sus socios?; ¿razones básicamente económicas o también de política internacional?

La experiencia contemporánea indicaría al respecto que, en general, las razones son múltiples y que además, pueden ser distintas para cada uno de los respectivos países. Es decir, no son necesariamente las mismas para los distintos asociados. Para entender la lógica interna de un proceso de integración, su posible evolución futura y el comportamiento previsible de los socios, se requiere siempre entonces responder tales preguntas desde la perspectiva de cada uno de los asociados. En mi opinión esto es crucial. Pero no siempre se recuerda a la hora de las propuestas que se efectúan en el campo de la integración, o a la hora del análisis de las distintas experiencias.

Creo que la experiencia indica que todas las decisiones de integración, en el momento fundacional, se basan en concretas racionalidades nacionales y no en hipotéticas racionalidades supranacionales. Se basan particularmente, en una determinada lectura que el respectivo país, especialmente sus dirigentes, efectúa de las tendencias que marcan la realidad internacional en un momento histórico concreto.

Es decir que la decisión nacional de integrarse con otro u otros, parte por lo general de percepción que en cada país se tiene de la situación internacional y de su probable evolución futura, y lo que ella puede significar para su independencia como nación o para otros objetivos nacionales, políticos y económicos.

En mi opinión, en la actualidad tiene una incidencia fundamental en tal decisión, la lectura que efectúa una sociedad sobre sus posibilidades de negociar y de competir, en forma aislada, en un mundo que tiende a organizarse en grandes bloques económicos multinacionales y en el que el proceso de inversión se canaliza crecientemente por empresas organizadas a escala global.

La agregación de recursos de poder económico y la búsqueda del acceso garantizado a mercados y a suministros, a través de acuerdos gubernamentales multinacionales, tiene entonces mucho de reactivo e incluso, de imitativo. Es el efecto de demostración de lo que otros hacen, lo que a la hora de la decisión tiene un peso gravitante en cada competidor. Por ejemplo, parece un hecho aceptado que la decisión europea de 1985 de construir el mercado único, tuvo un impacto profundo en la aceleración que se observa con posterioridad en otras regiones, en la tendencia a la conformación de megamercados y de bloques económicos multinacionales.

La experiencia histórica de los últimos cincuenta años, parecería indicar además, que uno de los factores que más incide en la decisión nacional de integrar un mercado con otro u otros, es la necesidad que percibe la dirigencia de un país, de crear un entorno externo favorable para un esfuerzo interno de democratización y de modernización económica, especialmente por el efecto disciplinante y de anclaje (democrático y macro-económico) que produce la asociación con países más ordenados y estables, y con mayor poder económico y político relativo. Los casos de España y Portugal en Europa, y el de México en América del Norte, ilustran lo afirmado.

También parecen tener importancia en la decisión nacional de buscar la integración económica con otros países, la necesidad de aumentar la capacidad negociadora frente a otros bloques comerciales o megamercados (por ej. el caso de los Estados Unidos en el ámbito de la Rueda Uruguay del GATT o del Brasil ante los Estados Unidos en el ámbito hemisférico), o la necesidad de contrapesar los efectos que otros bloques puedan tener sobre la posición competitiva y negociadora relativa de una nación (por ej. el caso los principales países comunitarios ante al poder económico del Japón, y el de los Estados Unidos ante el propio Japón y a Europa 92).

Pero en otros casos, un factor importante parece ser el protegerse contra la precariedad en el acceso a mercados de mayor dimensión y poder adquisitivo. Ha sido un factor decisivo en la búsqueda por parte del Canadá del Acuerdo de Libre Comercio con los Estados Unidos, y luego en la de México, de lograr la apertura de las negociaciones que condujeron a la formulación del NAFTA. Es lo que se ha denominado el "seguro contra el proteccionismo", que implica transformar el acceso al mercado del otro, en condiciones similares a las de un mercado interno, en un derecho protegido por instancias jurisdiccionales, eliminando o reduciendo las posibilidades de que actos unilaterales, arbitrarios y discriminatorios del país mayor, afecten tal acceso con el consiguiente efecto negativo sobre el productor y exportador. Es un factor esencial, pues es el que más tendrán en cuenta las empresas con estrategias globales, por ej. en los sectores automotriz, alimenticio, textil, química o electrónico, para orientar sus inversiones hacia países que poseen ventajas competitivas -por ejemplo originadas en recursos naturales o en costos de mano de obra- pero con mercados internos de dimensión relativamente más reducida. Este factor mantendrá su importancia hasta tanto se hayan alcanzado en el GATT avances sustantivos en el establecimiento de reglas de juego del comercio mundial, que aseguren que el principio de no discriminación sea efectivamente garantizado, no sólo con respecto a aranceles y restricciones no arancelarias explícitas, sino que también y en especial, en relación a reglas de origen, normas técnicas y actos administrativos discriminatorios.

2. ¿Cómo visualizan los distintos asociados, en especial los de mayor gravitación política y económica, el diseño arquitectónico de la alianza económica, que más les convendría alcanzar en la práctica? ¿Cómo interpretan el producto final de la alianza? ¿Hasta donde quieren llegar en la lógica implícita de un proceso de asociación que la experiencia demuestra - por ej. la europea- que necesariamente conducirá, a través del tiempo, a un imperativo de profundización de los compromisos originales y de expansión de la base geográfica de la alianza? ¿Cómo definen los asociados los objetivos a alcanzar en un plazo determinado y cuáles son los pasos a adoptarse para ello? ¿Establecen o no una conexión entre la asociación económica y la esfera de lo político? ¿Están pensando en un proceso que en el largo plazo pueda conducirlos hacia una unión monetaria e incluso, una unión política? ¿Cuál es el alcance de la integración económica que quieren lograr? ¿Sólo un mercado ampliado, pero con independencia de políticas económicas y sin incluir la circulación del factor trabajo? ¿O piensan en un mercado único, con coordinación de políticas y en el largo plazo una moneda única, con las necesarias consecuencias institucionales en cada instancia? ¿Aspiran o no a entablar negociaciones comerciales conjuntas con otros bloques?

Las anteriores son todas preguntas que requieren respuesta a la hora de definir objetivos, instrumentos, intensidad y velocidad en el avance, y calendarios de acción, en un proceso de integración. No haber respondido estas preguntas con respecto a cada uno de los asociados, puede ser una de las explicaciones de los reiterados fracasos que se observan en la experiencia internacional en materia de integración económica.

3. ¿Cómo se vincula una asociación multinacional de mercados, con otros ejes de inserción de los respectivos países miembros, en el comercio mundial, sea a través del GATT o de otros acuerdos de asociación de mercados? ¿Se trata de un acuerdo "GATT-plus" o "GATT- minus"? ¿Es concebida la alianza como una etapa intermedia hacia un sistema de comercio mundial libre y no discriminatorio?. O por el contrario, ¿se trata de construir un nuevo bloque proteccionista, sea con elevadas barreras arancelarias o con restricciones no arancelarias, o con otras formas sutiles de discriminación, como por ej. podrían ser, según como se las defina y aplique, las normas técnicas y las reglas de origen?

Estas últimas preguntas son sin dudas esenciales cuando se observa, desde la perspectiva del necesario fortalecimiento del GATT y del objetivo de un sistema de comercio mundial, libre y no discriminatorio, la actual tendencia a la regionalización del comercio mundial.

También tienen una importancia crucial, colocados en la perspectiva de nuestro análisis, en el caso que la alianza de mercados se entable entre países con intereses diversificados en todos los mercados del mundo. O sea, en el caso de la alianza entre "global traders", países cuya estructura de comercio exterior tiene una diversidad tal, que no podrían sacrificar su potencial de acceso a otras regiones, por seguir una política altamente proteccionista en sólo una de las regiones en las cuales se insertan económicamente.

Es el caso por cierto, de los principales protagonistas tanto del Mercosur, como del acuerdo marco de libre comercio (el "4 + 1") que celebraron en 1991 los Estados Unidos con la Argentina, el Brasil, el Paraguay y el Uruguay. El común denominador que los caracteriza, más allá de profundas diferencias de dimensión y de grados de desarrollo, es precisamente la de que las tres principales economías envueltos en esos acuerdos (EEUU, Brasil y Argentina) responden a la definición de "global traders" y por ello, han tenido un papel activo y muchos intereses comunes, aunque no necesariamente similares, en el desarrollo de las negociaciones de la Rueda Uruguay del GATT. Ninguno de ellos puede estar interesado en quedar encerrado en una sola región o que sus compromisos regionales, limiten su inserción en la economía global.

Tampoco pueden estar interesados en quedarse encerrados en un bloque comercial regional, aquellos países cuyo comercio exterior esta fuertemente orientado hacia un país industrializado y para los cuales la interdependencia económica con la región es sólo marginal. Es el caso de los países centroamericanos, para los cuales la relación económica con los Estados Unidos representa un porcentaje significativo del comercio y las inversiones con el resto del mundo. De ahí la importancia crucial que para cada uno de ellos puede tener, la interacción entre los requerimientos de una estrategia de integración económica regional, con los que derivan de su participación a escala global en el GATT, y a escala hemisférica, de sus relaciones con NAFTA y con el G.3.

IV. Rasgos comunes y diferenciales en los procesos de integración económica

En la definición de la estrategia y de las modalidades operativas de cualquier proceso de integración económica o de libre comercio, suele tenerse presente, en forma explícita o implícita, la experiencia de otros momentos históricos de la misma región, o de otras regiones. Por lo general, el modelo implícito que se tiene en mente en materia de integración económica, es el de la Comunidad Europea. Más recientemente, se ha comenzado a tomar como modelo de acuerdo de libre comercio, el de los Estados Unidos y Canadá y, aún cuando todavía no esta vigente, el de la NAFTA.

Sin embargo es recomendable actuar con mucha prudencia en materia dé comparación de esquemas de integración económica y de libre comercio. Con el mismo nombre se hace referencia a conceptos y a fenómenos a veces muy diferentes. De allí que para facilitar cualquier comparación, convenga intentar detectar algunos rasgos comunes y diferenciales, en los principales esquemas contemporáneos de integración y de libre comercio.

Rasgos comunes

Muchas son las alternativas arquitectónicas que se presentan en la construcción de una alianza consensual de mercados entre países independientes, basada en una reciprocidad dinámica de intereses nacionales. Pero cualquiera que sean las variantes que se adopten, tres rasgos aparecen como constantes en cualquier proceso de integración económica y de libre comercio, entre naciones que preservan y desean seguir preservando por mucho tiempo, sino para siempre, un margen más o menos amplio, según el caso, para la adopción soberana de decisiones económicas y políticas, especialmente de política exterior.

Ellos parecen ser:

1. Todos ellos son la resultante de decisiones soberanas de Estados nacionales que deciden asociarse. En el lenguaje de Jean Monnet, los asociados "ponen en común" mercados y recursos. Lo hacen porque entienden que les conviene. Es decir, interpretan su interés nacional e identifican intereses comunes.

El vínculo asociativo explícito, expresado en un instrumento jurídico multilateral, resulta entonces de una reciprocidad de intereses nacionales. Esto es: los asociados perciben la asociación como un juego de suma positiva. Todos ganan, aunque haya diferencias en la magnitud de las ganancias. Y todos tienen costos. Aunque también haya diferencias en la magnitud de tales costos.

Insisto en lo planteado más arriba: el pacto social no es entonces resultante de una "hipotética racionalidad supranacional". No es a partir de la idea abstracta de "región" que se desciende a lo nacional. Por el contrario: son concretas racionalidades nacionales las que sustentan el vínculo asociativo. La idea de "región" se vuelve concreta, en la medida que proyecta concretos intereses nacionales.

Y es en la medida que el balance de intereses nacionales se mantenga a través del tiempo, que la asociación preserva su vitalidad y eventualmente se expande a metas más ambiciosas.

Esta es la esencia misma de las integraciones "consensuales" de esta última parte del siglo. Cuando los protagonistas olvidan esto, las realidades nacionales se los recuerdan. Quizás ésta es la lección profunda que esta arrojando la experiencia del Tratado de Maastricht. Como antes lo enseñó también la "silla vacía" de De Gaulle, en 1965.

Esto no significa desvalorizar la idea de región, por ej. la idea de Europa, como fuerza motora de la integración. Sólo significa reconocer que en la práctica, la idea de región es percibida a partir de cada realidad nacional.

De ahí que otro rasgo común de todo proceso de integración "consensual", consiste en la existencia de una estructura institucional capaz de preservar en forma dinámica la reciprocidad de intereses nacionales, que es la que sustenta políticamente el vínculo asociativo.

En esta visión, la vitalidad de la integración resulta no tanto de una noción abstracta de interés común, sino de un constante ejercicio de "poner en común" concretos intereses nacionales.

Es otra idea de Jean Monnet la que es crucial para entender la metodología de la integración "consensuar. Es la idea de "concertación": la puesta en común, la articulación, de intereses diferentes. Sabemos que es un concepto que proviene de su experiencia en el Primer Plan francés.

Para que tal articulación conduzca a los asociados a "descubrir" sus intereses comunes, es esencial la existencia de valores y visiones compartidos, que a veces no están visibles. Precisamente, lo que debe permitir el proceso de articulación, es dar visibilidad a intereses comunes que están subyacentes en los respectivos intereses nacionales. Es colocarlos en una óptica común que interprete las respectivas ópticas nacionales, o sea lo que cada asociado quiere lograr en torno a objetivos internos y externos.

Es entonces la capacidad de identificar una agenda común, alimentada por objetivos compartidos por cada socio, y de mantenerla actualizada a través del tiempo, lo que explica la vitalidad e incluso la profundización del vínculo asociativo.

En la práctica esto no es fácil, pues las respectivas agendas nacionales van sufriendo el impacto de los propios cambios que genera un proceso de integración -por ej. los efectos de las aperturas recíprocas de los respectivos mercados, sobre las competitividades relativas de cada economía-, y de los que continuamente se operan en el entorno externo del conjunto de países. La dinámica de cambio internacional operada a partir de 1989, por ej., ha puesto a prueba la cohesión que la Comunidad aparentemente había alcanzado con el objetivo de Europa 92.

2. Otro rasgo común que se observa en las distintas experiencias de estos últimos cuarenta años, es que la integración consensual implica un cierto grado de disciplina colectiva de los Estados nacionales. Un cierto grado de disciplina colectiva, tanto en relación a las políticas macroeconómicas y sectoriales, como en el plano de la regulación de la actividad económica, que hace que ningún país pueda actuar y legislar prescindiendo de lo pactado, y de los efectos de sus decisiones sobre los otros asociados.

El vínculo asociativo se alimenta de los intereses y objetivos nacionales. Los pone en común. Pero a la vez los condiciona. Es decir, limita la posibilidad de actuar discrecionalmente como si el vínculo no existiera. No suprime la soberanía, entendida como capacidad de decisión independiente en un ámbito territorial determinado. Pero sí la inserta en un marco de disciplina colectiva libremente pactada. El pacto es libre: el comportamiento individual en el marco de lo pactado no lo es.

La disciplina colectiva puede ser más o menos intensa, según sea la intensidad del vínculo asociativo y los objetivos perseguidos. Pero necesariamente hay un límite a lo que puede hacerse individualmente. La capacidad para actuar unilateralmente, en forma arbitraria, queda limitada por el pacto y sus reglas de juego.

Por eso es tan esencial en un proceso de integración consensual, la protección de las reglas de juego. El surgimiento de instancias jurisdiccionales o arbitrales, permanentes o ad-hoc, es la consecuencia necesaria de la aceptación de una disciplina colectiva. Es la garantía de la disciplina colectiva, y por ende, de los intereses nacionales comprometidos por la asociación.

Pero la disciplina colectiva requiere también, de un cierto monitoreo independiente del desarrollo del vínculo asociativo. Esto explica el surgimiento de órganos comunes, cualesquiera que sean sus características y modalidades. Son los que por un lado, facilitan el proceso de articulación de los intereses nacionales y ayudan a definir intereses comunes; y por el otro lado, facilitan una visión independiente de la evolución de los compromisos asumidos y del comportamiento individual de los asociados, en el marco de tales compromisos. Son ellos los custodios de la disciplina colectiva.

Es erróneo, en mi opinión, denominar a los órganos comunes como "supranacionales". Genera la imagen de instituciones que están por encima de las instancias gubernamentales nacionales. En la realidad son figuras más próximas a la noción de "filial común" en el derecho societario. Quienes detentan la "última ratio" sigue siendo los Estados nacionales. Expresan sí una opinión independiente con respecto a los órganos internos de cada Estado nacional. Pero su existencia como órganos comunes y su eventual eliminación, sigue dependiendo del ejercicio de las respectivas soberanías nacionales. Por eso más que una cesión de soberanías, una integración consensual entre naciones independientes, da lugar a un ejercicio colectivo y casi siempre parcial, de las respectivas soberanías nacionales.

3. Finalmente, un tercer rasgo común de estos procesos contemporáneos de integración económica, es el que ellos generan para los asociados a) un derecho al acceso a los respectivos mercados internos, con sus bienes y eventualmente con sus servicios, y b) una discriminación con respecto a terceros. La metodología y el ritmo de la apertura pueden variar. La metodología de la discriminación también puede variar. Puede tener la forma de una zona de libre comercio o de una unión aduanera, en el sentido del artículo XXIV del GATT.

La apertura recíproca puede lograrse de inmediato, en pocos o en muchos años. Con o sin excepciones. Pero lo que siempre distingue a estos procesos de integración económica multinacional, es que el acceso al mercado del otro es concebido como un derecho efectivamente garantizado y no como un privilegio unilateralmente revocable. Este rasgo, en la medida que es efectivo, es el que los transforma en poderosos estímulos a la inversión productiva.

La discriminación frente a terceros puede instrumentarse por un arancel externo común, fórmula más transparente en la perspectiva del actual artículo XXIV del GATT, o como en el caso del NAFTA, por medio de las reglas de origen que, sin dudas, plantea la necesidad urgente de revisar los criterios y los métodos para determinar la conciliación entre los distintos tipos de acuerdos regionales con las reglas de juego del GATT.

Rasgos diferenciales

A su vez, se puede observar dos rasgos diferenciales que pueden tener una incidencia significativa en las modalidades y alcances de un proceso de integración, y en particular en su arquitectura institucional.
Ellos parecen ser:

1. El distinto grado de interdependencia económica recíproca que existe entre los asociados, especialmente en las etapas iniciales del proceso. La interdependencia económica, medida en términos de comercio recíproco en relación al comercio exterior global de los respectivos asociados, puede ser relativamente alta, como lo era en Europa en los cincuenta o en América del Norte en esta década, y entonces la finalidad básica de la integración es administrarla a efectos de que su signo sea predominantemente cooperativo y no conflictivo (la idea de reversión de la tendencia secular al conflicto en el pensamiento de Monnet y Schumann); o puede ser relativamente baja, como lo era en el caso de los países andinos entre sí cuando lanzaron el Grupo Andino y aún ahora, o como lo es en el caso de los países del Mercosur, y entonces la finalidad básica es la de construir condiciones para niveles más elevados de interdependencia a través del tiempo, a la vez que centrarla sobre el concepto de cooperación y no el de conflicto;
   
   
2. El grado de polarización en la asimetría de poder económico entre los asociados que puede ser más o menos intensa. Me refiero en especial a la intensidad de las asimetrías de dimensión económica, medida por el tamaño de los mercados internos, por el valor del comercio exterior y por el producto bruto interno de los respectivos asociados. Pero también nos referimos a las asimetrías en los niveles de desarrollo económico, entre otros indicadores, en términos de ingreso per capita de cada uno de los asociados.

Se observan situaciones de fuerte asimetría en todos los procesos de integración contemporáneos, como lo son el caso del NAFTA, entre los Estados Unidos por un lado, y Canadá y México, por el otro; o el del Mercosur entre Brasil y Argentina, con respecto al Paraguay o al Uruguay, o el de la CEE, entre Alemania, Gran Bretaña, Francia, con respecto a Portugal, Luxemburgo o Grecia.

Pero también ser observan significativas diferencias con respecto al grado de polarización del poder económico entre los distintos asociados. Hay casos de marcada polarización, como es el del NAFTA, donde sobresale medido por cualquier indicador el poder económico y especialmente el tamaño del mercado de los Estados Unidos; en tanto hay otros en que la configuración es más multipolar, como son el de la CEE, el Centroamericano, el de la Caricom, el del Grupo Andino y el del Mercosur.

El grado de interdependencia y el de polarización de las asimetrías que exista entre el conjunto de los asociados, tiene una incidencia significativa en uno de los elementos más cruciales para la evolución de un proceso de integración, que es el de la disciplina colectiva en el campo macroeconómico. Es más difícil mantenerla en el caso de baja interdependencia económica y quizás sea menos imperiosa. En el caso de alta interdependencia económica, en cambio, distinta es la situación según sea el grado de polarización, en cuanto a que la disciplina será, si hay multipolaridad como en la CEE, el resultado de una negociación constante entre los socios principales; en tanto que, cuando exista un cuadro de marcada polarización, como es evidentemente el caso de NAFTA, la disciplina tenderá a ser el resultado del alineamiento con el socio principal.

A su vez, los dos rasgos diferenciales aquí identificados, inciden en la dinámica de un proceso de integración, incluso más que la forma de la asociación, su metodología de trabajo y los ritmos de avance que se prevean, los que pueden variar según los casos. La distinción más clásica es, en cuanto a las formas, al menos para las primeras etapas de una asociación, entre la zona de libre comercio y la unión aduanera. Sin embargo, la perdida de relevancia relativa del arancel como instrumento de comercio exterior, hace que esta forma de distinguir las asociaciones de mercados este perdiendo también su relevancia práctica.

En efecto, la eliminación de restricciones al comercio entre los asociados como la discriminación frente a terceros se da en los hechos, tanto en la zona de libre comercio como en la unión aduanera. En una y en otra figura, se prevé siempre la eliminación de restricciones al comercio recíproco y la discriminación puede lograrse con un arancel externo común, en el caso de una unión aduanera o con reglas de origen, en el caso de una zona de libre comercio. Como se señaló un poco más arriba, incluso por eso se puede considerar que en la perspectiva del GATT, la unión aduanera es una figura más transparente que la zona de libre comercio, en la que los elementos discriminatorios no son siempre nítidos ni explícitos. La principal diferencia que queda en pie en cambio, es que como consecuencia de un arancel externo común en el caso de la unión aduanera, los asociados necesitan desarrollar una política comercial común y negociar también en común.

Aún más, el nuevo concepto de "quality free trade area", conduce a diluir, en la práctica, incluso buena parte de la distinción entre las citadas formas y la de un mercado común, ya que al agregarse el elemento "conducta macroeconómica" y "legislación económica de nivel internacional", el principal elemento diferencial significativo que queda en pie, sería el del derecho a la circulación del factor trabajo.

Finalmente, según se combinen estos dos rasgos diferenciales, los requerimientos institucionales podrán ser también diferentes en la perspectiva de cada uno de los asociados. Una estructura multipolar y de alta interdependencia, como la europea, probablemente planteará requerimientos institucionales diferentes -al menos en las etapas iniciales del respectivo proceso de integración económica-, en términos especialmente de posibilidades efectivas de concertación de intereses nacionales y de grado de juridicidad, que los escenarios de polarización y alta interdependencia asimétrica (el caso de NAFTA), o de multipolaridad con baja interdependencia relativa (el caso del Mercosur, del Grupo Andino, de Centroamérica y del CARICOM).

V. Un enfoque posible para el necesario debate institucional

Desde el punto de vista económico, seguridad jurídica y previsibilidad en las reglas de juego, son elementos cruciales para establecer el clima de racionalidad en las decisiones que favorece la inversión y en general, los negocios. Por cierto que, coherente con el enfoque que se ha propuesto en este informe, es en el plano interno de cada país donde tales condiciones pueden lograrse. Sin embargo, también hay un espacio propio para la acción común entre un grupo de países que comparten un proceso de integración económica o de libre comercio, para crear condiciones regionales de seguridad jurídica y de previsibilidad en las reglas de juego, especialmente en las que condicionan el acceso a los respectivos mercados y nivelan el campo de juego para la competencia económica.
Cuando se define la estrategia y las modalidades operativas de un proceso de integración consensual entre un grupo de Estados soberanos, orientado a establecer un espacio económico común multinacional, a fin de sustentar en un marco democrático, la inserción competitiva de las respectivas economías nacionales en los mercados mundiales, resulta esencial entonces tener presente que la previsibilidad y la estabilidad de las reglas de juego constituyen un factor clave para condicionar el comportamiento de los operadores económicos y, en especial, de los inversores.

En efecto, sólo en un contexto de seguridad jurídica se puede alcanzar el objetivo esencial de convencer a los inversores, propios y externos, de correr riesgos con sus capitales y tecnologías en función del mercado ampliado.

Esta es quizás la lección económica más profunda que surge de la experiencia de la integración europea, que sólo puede ser entendida como una integración por el Derecho, y también de la más reciente del Canadá con los Estados Unidos. No comprender en toda su magnitud este aspecto central de los fenómenos contemporáneos más avanzados en materia de integración económica, puede traer como consecuencia el que se afecten vitales intereses nacionales de los distintos países asociados, sobretodo los de menor dimensión relativa.

En mi opinión, un proceso de integración económica de un país con otro u otros, que implique comprometer el acceso irrestricto para bienes y servicios, sólo tiene sentido económico y político, si esta sustentado en el Derecho.

La cuestión de la eficacia y de la efectividad de las reglas de juego, es por lo tanto crucial para el éxito de cualquier proceso de integración económica, pero especialmente si se lo concibe como un instrumento de competitividad internacional y por ende, de estímulo a la inversión y a la incorporación del progreso técnico.

En esta perspectiva, la idea central que quiero proponer, es que la eficacia y la efectividad de las reglas de juego en la integración económica, dependerán fuertemente de la calidad de la organización interna y comunitaria que permita mantener, a través del tiempo, una reciprocidad dinámica de los respectivos intereses nacionales. Es ella la que sustenta en el tiempo el vínculo asociativo, y crea así las condiciones para que las normas pactadas alcancen sus resultados (eficacia) y penetren la realidad (efectividad).

Pero para que ello ocurra, es esencial que cada uno de los socios haya definido correctamente sus intereses nacionales en relación al acuerdo asociativo. La calidad y solidez de un proceso de integración económica depende directamente de la calidad de las definiciones nacionales acerca de por qué, para qué y hasta dónde, un país necesita asociarse con otro u otros.

Como se ha sostenido más arriba, es a partir entonces del foco nacional y no del foco de una hipotética racionalidad supranacional, que se pueden definir los alcances reales de un proceso de integración económica. La experiencia europea lo demuestra, especialmente en los últimos tiempos, como consecuencia de las reacciones que produjera en la opinión pública, el Tratado de Maastricht. De allí la importancia práctica que puede tener para la experiencia de integración económica en Centroamérica, que a través de la cooperación internacional, se fortalezca la capacidad que las instituciones nacionales que inciden en las decisiones de integración económica, sean ellas gubernamentales o privadas, tengan para participar con solvencia y conocimiento técnico, en la correcta definición de los respectivos intereses nacionales.

El potencial concertador de intereses nacionales múltiples, que resulte del esquema institucional que se establezca, es por lo tanto un factor central para explicar la eficacia y la efectividad de la estructura jurídica de la integración. Es ésta la primera y central función de toda estructura institucional que se establezca.

En esta perspectiva, la experiencia permite observar que en cualquier proceso de integración económica, el esquema institucional tiene un segmento multinacional, común o comunitario (que puede ser mínimo) y varios segmentos nacionales (uno por país participante). En cada uno de estos segmentos, pueden existir uno o varios órganos cumpliendo funciones específicas. No existe al respecto un modelo único.

Las decisiones surgen de la interacción de estos segmentos. La calidad de las decisiones (medida en términos de su potencial de eficacia y de efectividad) dependerá fundamentalmente de la calidad de la interacción entre tales segmentos, a fin de mantener viva en forma dinámica la reciprocidad de intereses que sustenta el vínculo societal y su estructura jurídica, especialmente en momentos de crisis. Es tal interacción la que permite partir de cada realidad nacional para llegar al nivel del conjunto o comunitario, y descender luego nuevamente a cada realidad nacional a través de la aplicación efectiva de las decisiones comunes. Este es el camino crítico que tienen que seguir las decisiones comunes o comunitarias: parten de la realidad de los intereses nacionales de cada asociado, que se concertan en instancias comunes y luego descienden nuevamente a las realidades nacionales para así cumplir con sus objetivos.
Cualquier reflexión sobre la cuestión institucional debe partir de la aplicación del principio de "libertad de organización" en materia de organizaciones internacionales y de integración. Es decir, no existe ninguna norma internacional que determine cómo debe ser la estructura jurídica e institucional de un proceso de integración económica. Hay amplio margen para la creación, y para la adaptación de otras experiencias a realidades y necesidades propias. En esta perspectiva debe examinarse con apertura intelectual y espíritu crítico la experiencia europea, especialmente cuando los propios europeos se encuentran en una etapa de revisión crítica de sus instituciones.

Si se acepta el predominio del foco nacional en la construcción de un espacio de integración económica, cobra toda su importancia el principio de subsidiaria dad, que lleva a reconocer sólo una función supletoria a los órganos comunes con respecto a lo que puede hacerse a nivel nacional, y aún estadual y municipal.

Otro criterio fundamental en la construcción institucional de un proceso de integración económica, es el de la simplicidad y nitidez de la estructura orgánica comunitaria y del proceso de decisión, de manera que resulte claro al inversor y al operador económico, cuáles son las fuentes de creación normativa comunitaria y las instancias de control de sus intereses, así como de solución de las lógicas disputas y controversias que genera la integración económica, sea entre los asociados o con los operadores económicos, y de estos entre sí. Un esquema institucional complejo, con una linea confusa de creación normativa, puede fácilmente transformarse en un factor de debilitamiento de la seguridad jurídica y de la previsibilidad, y transformarse entonces en un factor debilitante de la necesaria tarea de convencer a los inversores potenciales, que realmente podrán contar con reglas de juego estables que le permitan operar con certeza en el espacio ampliado, y utilizarlo como plataforma para desde allí competir en terceros mercados.

VI. Supuestos y metodologías de la coordinación macroeconómica

¿Es imaginable la integración económica entre países que no tienen un grado mínimo de coordinación de sus políticas macroeconómicas? Si la respuesta es negativa, ¿cuál es el grado de coordinación que se requiere, para no anular en los hechos, los efectos que se pretende lograr con las aperturas recíprocas de los mercados nacionales? ¿Cuáles son las condiciones políticas que se requiere para sustentar a través del tiempo, el grado mínimo de coordinación macroeconómica que los asociados consideran necesario lograr? ¿Cuáles son los mecanismos más eficaces para alcanzar el grado necesario de coordinación macroeconómica?

Las anteriores son sólo algunas de las preguntas que se pueden plantear en relación a la cuestión de la coordinación macroeconómica, en el marco de una asociación voluntaria de naciones soberanas que tienen como objetivo integrar sus economías. Están referidas por lo tanto, a aquellas situaciones en las que la cuestión de la coordinación macroeconómica resulta, a) de una asociación formal entre naciones que buscan integrar sus economías; y b) de la preservación de un cierto grado de independencia en la gestión económica por parte de cada uno de los asociados (cf.PEÑA Félix, "Strategies for Macroeconomic Coordination: reflections on the case of Mercosur", en "The Challenge of Integration: Europe and the Americas". edited by Peter SMITH, North-South Center, 1993).

La experiencia en Europa y en América Latina, estaría indicando que una integración consensual, basada en decisiones soberanas de Estados independientes, requiere para su viabilidad que el vínculo asociativo se asiente en un piso mínimo de homogeneidad de enfoques económicos. O sea que coincidan las opciones económicas fundamentales, sus instituciones y sus prioridades. En general, se trata de una coincidencia que es exógena e incluso, previa al pacto asociativo. En el caso de Europa de los cincuenta, ese piso mínimo surge del Plan Marshall, de la OECE y del sistema de Bretton-Woods. En el caso de la América Latina de los noventa, tal piso surge del denominado "consenso de Washington". Supone no sólo un enfoque compartido con respecto a las instituciones fundamentales de la actividad económica (por ej. propiedad privada y respeto a los contratos), y al papel del mercado, del sector privado y del comercio internacional, pero también con respecto a las políticas conducentes a lograr los equilibrios macroeconómicos básicos.

Como resultado de ese piso mínimo en el plano de los fundamentos, la coordinación de políticas macroeconómicas se transforma en un supuesto. Es decir que, para ser exitosa y mantenerse a través del tiempo, la integración consensual supone que los países que se asocian comparten, en un grado adecuado a sus realidades, enfoques, objetivos y políticas relacionadas con la gestión macroeconómica. Es lo que se puede denominar la coordinación "de facto". Sólo en la medida que así sea, es que pueden instrumentarse políticas efectivas para mantener dentro de límites razonables, las disparidades que surgen de comportamientos diferenciados de las respectivas economías o eventualmente, de efectos diferenciales de la coyuntura económica internacional (por ej. los efectos diferenciales que en las economías europeas producen los sucesivos shocks petroleros en los años 70).

Compartir en un grado adecuado los fundamentos de política económica, y los enfoques y objetivos en su gestión macroeconómicas, es entonces de la esencia misma del vínculo asociativo entre naciones soberanas. Es un elemento crucial para poder definir a los países que se unen como "like minded countries".

Es claro que puede sostenerse lo contrario. Que por ejemplo la esencia del vínculo asociativo esta en la esfera de lo político y que la coordinación macroeconómica es sólo una consecuencia de la decisión de unirse. Sería el caso de países que se unen para enfrentar un peligro externo. O para tener más poder de negociación frente a terceros. O porque aspiran a consolidar un espacio de paz, O para volver a unir una nación desintegrada por la historia.

Pero en todo estos casos, el vínculo tendería a ser efímero si es que detrás de la decisión originada en factores políticos, no existe una comunidad de enfoques y de objetivos macroeconómícos.

No estoy sosteniendo que los factores políticos no sean relevantes para definir el vínculo asociativo. La historia de la integración, tanto en Europa como en América Latina, demuestra el espacio central que ocupan las consideraciones políticas en la decisión de unirse o de mantener el vínculo asociativo a través del tiempo. Por ej. la importancia que tuvo la idea de "anclar" la democracia en el momento inicial de la integración entre la Argentina y el Brasil, en los años 80.

Lo que estoy sosteniendo es que los factores políticos no son suficientes, si no están sustentados en un mínimo de visión compartida de los fundamentos de las políticas económicas. En realidad estoy sosteniendo algo más: y es que el compartir tales fundamentos y por consiguiente, enfoques y objetivos macroeconómicos, es un factor político crucial en el origen y en la perdurabilidad del vínculo asociativo.

El Mercosur, en su incipiente experiencia, permite extraer algunas lecciones con respecto a la cuestión de la coordinación de políticas macroeconómicas, y a la eliminación de aquellas asimetrías económicas, que originadas en actos y políticas gubernamentales, distorsionan las condiciones de competitividad relativa entre los asociados. Más aún cuando las fuertes disparidades en el comportamiento macroeconómico de las dos principales economías del área (por ej. Brasil más de 20% de inflación mensual desde el segundo semestre de 1992, en tanto que la Argentina ha tenido en el mismo período, una inflación mensual inferior al 1%), ponen de manifiesto las dificultades de integrar en tales condiciones, mercados con un arancel cero para todo el universos arancelario, y producen fuertes reacciones en contra del sector empresario.

¿Cómo ha sido definido en el Mercosur, el objetivo de coordinación de políticas, al menos para la fase de la transición que culmina el 31 de diciembre de 1994?. El pacto asociativo entre los cuatro países define en primer lugar el objetivo. El mercado común implica, según dicho pacto (el Tratado de Asunción de 1991), "la coordinación de políticas macroeconómicas y sectoriales entre los Estados Partes; de comercio exterior, agrícola, industrial, fiscal, monetaria, cambiaría y de capitales, de servicios, aduanera, de transporte y comunicaciones, y otras que se acuerden, a fin de asegurar condiciones adecuadas de competencia entre los Estados Partes". Y al establecer los instrumentos del período de transición, el pacto constitutivo del Mercosur, incluye una definición sobre la metodología: "la coordinación de políticas macroeconómicas que se realizará gradualmente y en forma convergente con los programas de desgravación arancelaria y de eliminación de restricciones no arancelarias".

Se observa con claridad, el compromiso jurídico de vincular estrechamente, los avances graduales del programa de liberación comercial automática con la coordinación macroeconómica. Esto es sumamente importante ya que el Mercosur, al igual que la CEE, aspira a ser una integración consensual conforme a Derecho. De ahí que se haya establecido por el Protocolo de Brasilia, un avanzado sistema arbitral, tendiente a garantizar el cumplimiento de lo pactado, y al que tienen acceso incluso los ciudadanos y las empresas afectadas.

Por lo tanto una interpretación jurídica -e incluso política y económica- del vínculo contractual entre los cuatro países, no puede dejar de resaltar esta relación estrecha que se ha establecido entre la apertura irrestricta de los mercados y la coordinación macroeconómica. Esta relación estrecha es producto de la negociación y  refleja por ende, los distintos intereses nacionales en juego. Es un reaseguro que protege sobretodo a los países con mercados menores. Es la contrapartida natural al hecho que los mercados de menor dimensión relativa, aceptan abrirse irrestrictamente a la oferta originada en los mercados de mayor dimensión, y por lo tanto, con mayor capacidad de atraer inversiones en función del espacio económico ampliado.

Se puede observar además un balance, entre la firmeza con que se establece el compromiso de coordinación y su condicionamiento a la necesidad de asegurar "condiciones adecuadas de competencia entre los Estados Partes". Este es un reconocimiento explícito de la realidad de una baja interdependencia económica inicial entre los asociados. Implica aceptar, por un lado, el principio de coordinación, pero limitándolo enseguida a lo que resulta necesario para no anular, en la práctica, las ventajas originadas con la apertura de los mercados. Significa reconocer que no es una coordinación total de políticas macroeconómicas lo que se requiere, sino una coordinación funcional y por lo tanto, parcial. Puesto en otros términos, es el reconocimiento de la necesidad de una disciplina colectiva, pero limitada durante un cierto tiempo a lo que resulte necesario para ir construyendo gradualmente una situación de mayor interdependencia económica. Es en función de la idea de nivelar el campo de juego que se plantea la coordinación macroeconómica. Hay en ello, un reconocimiento de los determinantes reales de la gestión macroeconómica en países cuyos flujos comerciales, tecnológicos y financieros, están y estarán por mucho tiempo aún, fuertemente orientados hacia los países industrializados de la OECD. Implica por lo demás, un reconocimiento particularmente importante, de los factores que realmente inciden en la definición de las políticas cambiarías y fiscales de cada uno de los asociados, especialmente de los de mayor dimensión económica (Argentina y Brasil), que son precisamente los que están más marginalmente vinculados por su comercio, a los mercados del Mercosur.

Pero también es un reconocimiento de los requerimiento de las políticas de ajuste, en economías que han vivido y en parte siguen viviendo, situaciones de agudos desequilibrios macroeconómicos. En cierta forma podría sostenerse, que es precisamente del interés común de los asociados, que cada uno de ellos dé prioridad en primer lugar, al control de sus respectivas macroeconomías. Con desequilibrios fiscales pronunciados y con altas tasas de inflación, no sólo la coordinación macroeconómica no es viable, sino que tampoco lo sería un proyecto de integración económica como el Mercosur, con sus componentes vertebrales de liberación comercial irrestricta y automática, y del arancel externo común.

En cierta forma puede considerarse que el salto metodológico dado por el planteamiento del Mercosur, ha sido precisamente crear a través de la liberación comercial automática e irrestricta y del compromiso de establecer un arancel externo común, un factor endógeno que induzca a cada uno de los países a consolidar sus esfuerzos internos de disciplina macroeconómica, y a aceptar el surgimiento de un embrión de disciplina colectiva.

Fue con tal idea que en la primer cumbre del Mercosur (Brasilia, diciembre de 1991) los Presidentes (que se reúnen cada seis meses en el Consejo del Mercosur) acordaron las prioridades económicas comunes y que son: i. la estabilidad económica, a ser alcanzada mediante políticas fiscales y  monetarias austeras;  ii.  la mayor apertura de la economía para una inserción competitiva en la economía global, y iii. la mayor modernización de sus economías, mediante la desregulación y la privatización.

Y es con tal idea también, que trimestralmente se reúnen los Ministros de Economía y Presidentes de Bancos Centrales, para revisar la marcha del proceso de integración en la perspectiva de cada economía nacional, y para fijar orientaciones de política e instrucciones al órgano ejecutivo, que es el Grupo Mercado Común.

Un instrumento clave en la coordinación de políticas durante el período de transición del Mercosur, ha sido el denominado Cronograma de Las Leñas, aprobado por el Consejo del Mercosur (órgano máximo de decisión y de creación normativo, que actúa a propuesta del Grupo Mercado Común) en junio de 1992. El cronograma identifica las medidas a adoptarse en todas las áreas relevantes para el establecimiento de la unión aduanera y para la constitución de las bases del mercado común. Apunta a aquellas medidas necesarias para eliminar durante el período de transición, las principales asimetrías económicas originadas en regulaciones y políticas gubernamentales que alteran artificialmente, las condiciones de competitividad relativa entre las economías asociadas.
¿Qué lecciones puede extraerse de esta incipiente experiencia del Mercosur, y que pueden tener validez en otros procesos de integración y de libre comercio, con características similares?

En primer lugar, resulta claro que la metodología de coordinación de políticas macroeconómicas, debe adaptarse a las características y objetivos de cada proceso de integración consensual. En el caso del Mercosur, por ejemplo, como lo es también en el de las demás experiencias de Sur y de Centro América, se parte de un nivel bajo de interdependencia económica y de una asimetría multipolar. El efecto de derrame de las políticas macroeconómicas de un asociado hacia los demás, no se plantea en la forma aguda en que sí puede plantearse en una situación de alta interdependencia económica, como es el de la Comunidad Económica Europea. Los cambios en los niveles de la demanda interna de bienes y de servicios, en una situación como la del Mercosur ( o también la de la integración centroamericana), pueden afectar los flujos de comercio, como ha ocurrido recientemente con la disminución de la actividad económica en el Brasil. Pero estos flujos de comercio son todavía marginales para los otros asociados. Los efectos se notan entonces básicamente en el comercio bilateral y las tensiones que se pueden generar, se limitan principalmente a ese ámbito. No se extiende, como sí puede ocurrir en Europa -por ejemplo, si el cambio de nivel de demanda interna se produce en Alemania-, al conjunto de la actividad económica de los demás asociados.

Además se trata, en el caso del Mercosur, de economías en proceso de ajuste tras períodos de fuertes desequilibrios macroeconómicos manifestados especialmente en la década de los ochenta. Ello impone la necesidad de una aproximación gradual y funcional de la coordinación, que se sustente en los esfuerzos internos que cada asociado realiza para controlar su macroeconomía, y que comienza por identificar las principales fuentes de asimetrías de políticas que afecten la competitividad relativa en el marco de las aperturas recíprocas de los mercados.

En segundo lugar, también resulta claro que en una integración consensual de baja interdependencia económica inicial y con flujos de comercio, de tecnologías y de capitales, fuertemente orientados hacia las economías de la OECD, la coordinación macroeconómica resultará viable, sólo en la medida que los asociados tengan la misma visión de sus políticas económicas y de su inserción competitiva en la economía global. Este hecho genera un cuadro de coordinación "de-facto", generalmente basada en factores exógenos que llevan a una pauta común de disciplina macroeconómica interna. Como se señaló más arriba, en la América Latina actual, tales factores exógenos se han originado en la aplicación de los principios y políticas que conforman el denominado "consenso de Washington".

En tercer lugar, en este tipo de situación la integración consensual requiere a la vez, del establecimiento de parámetros automáticos y "no negociables", como el que surge del programa de liberación del Mercosur, y de un avance gradual y programado, hacia medidas no automáticas que eliminen asimetrías y faciliten luego, la aplicación de técnicas más convencionales de coordinación de políticas cambiarías, monetarias y fiscales, y de políticas sectoriales, en el campo de la industria, los servicios y la agricultura. Para ello se requiere avanzar antes que nada, en la fase del diagnóstico y del conocimiento recíproco, para lo cual resulta imprescindible generar una costumbre de consultas y de trabajo común, entre los técnicos de los Ministerios de Economía y de los Bancos Centrales, y luego entre los altos funcionarios con niveles de decisión política. En esta etapa inicial, es esencial una explicación periódica recíproca sobre las respectivas coyunturas económicas y de las políticas aplicadas para encararlas, tal como ocurriera en Europa desde la época del Plan Marshall en el marco de la OECE.

Finalmente, en una integración consensual con las características del Mercosur, la coordinación de políticas y en especial la coordinación macroeconómica, sólo puede resultar de un acompasamiento entre los avances que se logren por un lado, en los respectivos frentes internos, para controlar las macroeconomías y para crear condiciones sistémicas de competitividad, con los avances que se logren por el otro lado, en el frente comunitario. Nada se lograría si se avanza en este frente, con medidas que tendrían sólo un valor nominal, si tal avance no se sustenta en los que se produzcan simultáneamente en los respectivos frentes internos, en especial en los de las mayores economías del área en integración. Al promediar 1993 es en este plano sin dudas, donde se plantean los desafíos más inmediatos que tendrá que enfrentar el Mercosur.

La experiencia incipiente de NAFTA, a su vez, pone de manifiesto que cuando se trata de una integración consensual con asimetría fuertemente polarizada, el fenómeno de la coordinación macroeconómica se plantea en una forma muy diferente. Más que negociar una disciplina colectiva multilateral, la presencia de una economía estable, muy desarrollada y con un mercado consumidor real varias veces superior que el de los demás asociados, requiere del alineamiento de las políticas de los asociados de menor dimensión económica a la del asociado relativamente mayor, si es que quieren lograr el objetivo perseguido que es garantizarse el acceso irrestricto al mercado mayor. Este hecho explicaría que en el caso del NAFTA, el tema de la coordinación macroeconómica no aparezca en la agenda común, y no tanto por el hecho que la fórmula elegida sea la de una zona de libre comercio.

VII. Competitividad empresaria y organización nacional: claves para una estrategia de integración económica regional.

Se ha señalado con razón que inestabilidad e imprevisibilidad serán dos rasgos dominantes de las relaciones internacionales de este fin de siglo. En términos históricos es éste un período de cambio revolucionario en el sistema internacional. Las naciones incapaces de captar la dinámica de cambio internacional y de mantener el ritmo de cambio interno que éste impone, tendrán serias dificultades en el futuro para satisfacer las expectativas de paz, de libertad y de equidad social de sus poblaciones.

También se ha señalado que al promediar 1993, dos nombres simbolizan para la opinión pública el dilema anarquía-integración que esta marcando una vez más la realidad mundial, especialmente en el espacio político y económico europeo. Ellos son Bosnia y Maastricht. Uno simboliza la tendencia ancestral a la anarquía internacional, al predominio de una visión de conflicto e intolerancia en las relaciones humanas, étnicas e internacionales. El otro simboliza la tendencia hacia una interdependencia social e internacional, que no ignora el conflicto, pero que esta marcada fundamentalmente por la racionalidad y la moderación, por la capacidad de diálogo y la tolerancia.

En un contexto internacional con tales características, es difícil realizar pronósticos. Pero sí parece razonable predecir que en los próximos años se acentuará la tendencia a la globalización impuesta por los cambios tecnológicos, su impacto en los flujos financieros y comerciales, y por el cambio de estrategia empresaria de los competidores globales. También parece razonable predecir que continuarán operando poderosas fuerzas aceleradoras de los desplazamientos de ventajas competitivas. Así como en los ochenta, la capacidad de la economía japonesa para competir a escala global incorporando avanzadas tecnologías de producción y de organización torno rápidamente obsoletos a muchos competidores, ahora esta emergiendo claramente una nueva fuente de desplazamiento de ventajas competitivas con la incorporación de China a la economía mundial, capitalista y de mercado. En un caso la fuente de desplazamiento de ventajas competitivas fue la tecnología. En el otro será la mano de obra, la capacidad de incorporar cientos de millones de trabajadores con salarios bajos al proceso productivo mundial.

La globalización y la velocidad en los desplazamientos de ventajas competitivas de las naciones, acentuará dos tendencias contradictorias en la realidad internacional: la tendencia a la apertura y la tendencia al proteccionismo.

La tendencia a la apertura será multilateral y global, si es que la Rueda Uruguay del GATT tiene un éxito siquiera relativo. Ello implica la incorporación de la agricultura y de los servicios a sus reglas de juego. E implica la definición de nuevas reglas de juego en materia de competencia económica, de solución de controversias y de compatibilización de los distintos esquemas regionales de libre comercio e integración económica.

Pero aún en el caso de éxito de la Rueda Uruguay -y más aún en el caso de que sus resultados sean nulos o percibidos como nulos-, continuará la tendencia a la regionalización. El efecto en cadena será acentuado por la entrada en vigencia del NAFTA, aun cuando finalmente sea un acuerdo muy diluido con respecto a la idea original, y por la entrada en vigencia del Tratado de Maastricht. NAFTA vigente abrirá de inmediato largos procesos negociadores para su ampliación formal e informal, al menos en tres direcciones. La dirección hemisférica, a partir de un probable replanteo de la idea incipiente incluida en la llamada Iniciativa de las Américas, en el sentido de conformar un área hemisférica de libre comercio. Los avances en el desarrollo de esta idea dependerán en mucho, del comportamiento futuro de la economía americana y del resultado que se logre durante el período de transición hacia el Mercosur. Si en éste esquema de integración se conforma la unión aduanera, aunque sea parcial, y se concilia la apertura irrestricta de los mercados con un grado aceptable de coordinación macroeconómica, es muy posible que la mesa negociadora entre los Estados Unidos -y quizás NAFTA y el Mercosur, comience a prepararse con rapidez a partir de 1995. Un factor clave será el ordenamiento macroeconómico y el restablecimiento de la tendencia histórica al crecimiento en el Brasil. La dirección Pacífico dependerá de la estrategia que el Japón, ASEAN y China definan ante el hecho NAFTA. Y finalmente, la dirección Atlántico, dependerá de las relaciones que terminen de enhebrarse entre los Estados Unidos y la CEE, sin perjuicio que también tenga una incidencia importante la idea mexicana de tener un acuerdo de comercio preferencial con la CEE.

La tendencia a la regionalización en un mundo con propensión a la apertura, será caracterizada por la porosidad de los distintos acuerdos y por las relaciones cruzadas que entre ellos se establecerán. Por ej. en el caso del Mercosur es posible prever no sólo negociaciones futuras con los Estados Unidos y eventualmente con NAFTA, pero también con la Comunidad Europea. El mundo del fin del siglo será en este caso un mundo de plurilateralismos cruzados, parecido a la figura que se previo en el ámbito regional latinoamericano, cuando se estableció la ALADI en 1980.

Reflejará así estrategias nacionales de alianzas múltiples, en que muchos de los competidores entablarán con varios competidores a la vez, alianzas estratégicas no exclusivas ni excluyentes. El concepto de redes de acuerdos de integración para facilitar las estrategias empresarias de alianzas y de desarrollo de redes de producción y comercialización, a escala global y regional, será entonces central para comprender la lógica del accionar de los competidores. Ello hará además que tanto en el plano inter-estatal como en el inter-empresario, la frontera entre socio y competidor comenzará diluirse, y desde la visión de un competidor, todos los demás, sean naciones o empresas, serán a la vez socios y competidores, actuales y potenciales. Sólo comprendiendo esta faceta emergente de las relaciones internacionales de este fin de siglo, será posible entender una realidad aparentemente compleja y contradictoria, y será posible entonces, trazar estrategias de adaptación e incluso de supervivencia, como naciones o como empresas significativas en el escenario y en el mercado global.

La tendencia a la fragmentación, al cierre y al proteccionismo también será fuerte, y coexistirá con la anterior. Muchos factores jugarán en la necesaria tensión entre las dos tendencias. Pero uno que será decisivo será la vocación real de apertura de las economías principales, en particular los Estados Unidos, el Japón y la CEE, reflejada en los alcances de los resultados que se logre en la Rueda Uruguay. El problema principal a resolver luego, será el de una disciplina multilateral colectiva en materia de restricciones encubiertas a la competencia económica mundial, sean ellas producto de decisiones unilaterales de política comercial, sea de reglas de origen, sea de normas técnicas, sea de la propiedad intelectual. Como el derecho a voto en la democracia, el derecho al acceso a los mercados, en ambos casos protegido jurídicamente, serán claves para los países -especialmente los en desarrollo- que hagan las necesarias transformaciones para competir a escala global. De ahí la importancia crucial que tiene para los países latinoamericanos el fortalecimiento del GATT, en especial de su capacidad para resolver conflictos y de las reglas de juego de competencia económica que allí se puedan negociar.

Las tendencias antes mencionadas, que sin duda coexistirán durante el resto de la década y aún más allá, requerirán de cada competidor nacional grandes esfuerzos de transformación productiva y de organización interna. Es probablemente ésta otra de las claves para entender la integración económica como fenómeno contemporáneo.

Es sólo en la medida que un país se capacita y se organiza para competir y para negociar a escala global, que puede tener sentido una estrategia de alianzas con otros países. La variable clave para el éxito, será su capacidad organizativa para aprovechar las ventajas de la red de alianzas y de acuerdos que enhebre a escala regional y aún global.

Ello implica, por un lado, una fuerte movilización social para insertarse en la economía mundial. En este mundo del fin del siglo, es la sociedad en su conjunto la que se moviliza para competir, como forma de sustentar sus aspiraciones de bienestar y de libertad. La cohesión social se transforma entonces en una de las más formidables ventajas competitivas que puede desarrollar, frente a otras, una nación.

Pero ello implica, por otro lado, un intenso esfuerzo de transformación, adaptación y organización, a nivel de las empresas, en cualquier sector en que ellas operen. En esta perspectiva no cabe la distinción ya obsoleta entre agricultura, industria y servicios, o entre firma grande o pequeña. En la actual realidad internacional, lo que importa es el valor agregado intelectual que un país y sus empresas, puedan incorporar a la producción de aquellos bienes y a la prestación de aquellos servicios que tengan un valor en el mercado mundial. Y en una perspectiva de competencia económica global muy pocas empresas son realmente grandes a escala del mercado que cuenta, que es el global.

Una vez creadas por medio de las políticas de ajuste y de transformación productiva, las condiciones sistémicas para la competitividad, y una vez creadas por una estrategia gubernamental de alianzas múltiples, similares condiciones sistémicas a escala global y regional, el centro de la acción se desplaza entonces hacia la capacidad empresaria de crear condiciones de competitividad a nivel de las firmas. Ello implica racionalización de la producción, inversión e incorporación de progreso técnico en función de una definición dinámica de sus ventajas competitivas, y en particular, una estrategia de alianzas empresarias y de desarrollo de redes de producción y de comercialización, a escala regional y global, para potenciar en favor de cada empresa las oportunidades abiertas por la red de acuerdos de libre comercio e integración económica que negocian los respectivos gobiernos.

Una visión como la planteada, lleva a recomendar estrategias y metodologías de integración económica y de libre comercio muy flexibles, que permitan lograr a la vez:

1. un mínimo de seguridad jurídica con respecto al acceso a los mercados;
   
   
2. la nivelación del campo de juego para la competencia económica, con reglas adecuadas al respecto, incluyendo aquellas orientadas a neutralizar los efectos de disparidades macroeconómicas sobre las competitividades relativas;
   
   
3. un arbitraje eficaz para la definición de reglas de juego que reflejen una reciprocidad dinámica de intereses nacionales enjuego, y para resolver las lógicas controversias que se plantee en torno al alcance de las reglas de juego;
   
   
4. un monitoreo independiente de los avances que se logren en la integración económica y de los impactos que se producen en las economías nacionales;
   
   
5. la adaptabilidad necesaria de las reglas de juego, para atender requerimientos de ritmos e intensidades diferenciales, planteadas por países o sectores que tienen más dificultades para operar su transformación productiva a la misma velocidad que los más avanzados;
   
   
6. la conciliación entre múltiples ámbitos y dimensiones de inserción internacional de cada uno de los asociados, a través de reglas que establezcan una disciplina colectiva para operar estrategias nacionales de alianzas múltiples; y
   
   
7. un continuo proceso de consulta y participación entre gobiernos, órganos técnicos y sector privado, reflejo de similar proceso a escala interna de cada asociado, a fin concertar en forma dinámica las adaptaciones que objetivos e instrumentos deban tener para encarar los cambios internacionales y regionales, que un mundo de inestabilidad e imprevisibilidad no permite de ninguna manera anticipar en forma precisa.

Tanto en el plano interno como en el regional, una estrategia de integración extrovertida y competitiva, sólo es viable como un esfuerzo de sinergia público-privada, no sólo entre gobiernos y empresas, pero también entre gobiernos, empresas y sociedad civil, que la realidad internacional demuestra que fructifica exclusivamente en el marco de la democracia, del mercado y de la equidad social.

VIII. Conclusiones. Algunas reflexiones de validez para el caso centroamericano.

El proceso de integración económica centroamericana es el más antiguo de América Latina. Primero los tratados bilaterales, luego en 1960, el Tratado de Managua abrieron el camino contemporáneo al desarrollo de la integración regional. Luego de años de crisis, la idea de integración económica es relanzada, al más alto nivel político centroamericano, en la Cumbre de Antigua, Guatemala, en 1990.

El Protocolo al Tratado General de Integración Económica Centroamericana, ha sido planteado como el instrumento jurídico destinado a crear el marco en el cual se desarrollarán en el resto del siglo, las acciones orientadas a concretar los actuales objetivos de la integración económica centroamericana.

Con una población de 28 millones de habitantes, un producto bruto de 27 mil millones de dólares americanos y un per-capita de cerca de mil dólares, Centroamérica se abre a una nueva etapa de competencia económica internacional, sustentada en la consolidación de su democracia y en la paz regional, con la ventaja de estar geográficamente próxima a la mayor economía industrializada del mundo.

El arancel centroamericano común, con un tope máximo del 20% y un mínimo del 5%, esta indicando una vocación de apertura de la región, que contrasta con los altos niveles de protección de la primera etapa de integración de los años cincuenta. Claramente Centroamérica se inscribe en el cuadro más amplio de apertura comercial que se observa en toda América Latina. Como también sigue la tendencia hemisférica en la definición de los objetivos estratégicos globales de la integración regional. La actual etapa de la integración económica en Centroamérica, coincide desde un punto de vista estratégico y metodológico, con la tendencia que en la actualidad se observa en América Latina, especialmente en el Grupo Andino, en el Grupo de los Tres y en el Mercosur.

Tres rasgos merecen destacarse en la actual etapa de la integración económica centroamericana. En primer lugar, el claro vínculo entre integración, paz y democracia, tiende a afirmar las expectativas de racionalidad y previsibilidad, necesarias para atraer hacia la región la inversión interesada en aprovechar el cuadro de ventajas competitivas que presentan los países Centroamericanos, por ejemplo en el campo agro-industrial y en materia de servicios, especialmente por sus recursos naturales y humanos, y por su ubicación geográfica.

En segundo lugar, la importancia creciente que esta adquiriendo el desarrollo de instituciones de participación parlamentaria (el Parlamento Centroamericano) y empresaria (FEDPRICAP), señalan una clara tendencia a sustentar la integración económica en los sectores sociales.

En tercer lugar, se ha introducido gradualmente en la agenda de la integración centroamericana la cuestión social, tanto en lo que se refiere a encarar los problemas comunes de extrema pobreza, como al énfasis que se le atribuye al desarrollo humano, especialmente en cuanto a la promoción de mecanismos, que aseguren la capacitación de recursos humanos para su participación activa, en un proceso productivo que incorpore el progreso técnico necesario para acrecentar la productividad y la competitividad global.

El Protocolo de Guatemala, abre la puerta a una visión más pragmática de la integración económica regional, en la que se tomen en cuenta las diferentes realidades nacionales, los requerimientos distintos que ellas plantean y que pueden afectar intensidades y ritmos de la integración económica, así como el hecho que la región puede aspirar a tener una vinculación estrecha y especial, con los Estados Unidos y con el NAFTA.

En tal perspectiva, parece esencial garantizar a la vez el carácter incremental del proceso de integración, sin pretender definir desde el comienzo todas las metas e instrumentos, y su carácter instrumental de una estrategia de alianzas múltiples y porosas.

Esto implica reconocer la conveniencia de que la región negocie como conjunto en el plano más amplio de la integración hemisférica y en el GATT, pero a la vez que este objetivo, no sea percibido por ninguno de los países como un elemento que disminuya la velocidad con la que aspiran a insertarse en la economía mundial.

La nitidez del proceso de creación normativa común, lo que implica la simplicidad de la estructura institucional de la integración económica, es una condición necesaria para asegurar la efectividad y la eficacia de las reglas de juego que se pacten. Incluso los mecanismos de control de legalidad y de solución de controversias, deben ser en una primera etapa, simples y poco costosos, si se quiere lograr acreditarlos como elementos eficaces para la preservación de la igualdad de oportunidades y de condiciones equitativas de competencia económica entre los distintos países.

La experiencia internacional y latinoamericana, indican que es en el plano interno de los asociados, donde deben efectuarse los esfuerzos mayores para colocar a cada país en condiciones de participar activamente en el proceso de integración. Esto es válido, tanto con respecto a los órganos gubernamentales que participan en la preparación y luego en la ejecución de las decisiones de integración, como con respecto a la participación del sector privado (empresarios, trabajadores, consumidores).

Quizás sea en las acciones orientadas a facilitar la transformación productiva de las empresas -cualquiera que sea su tamaño-, sean ellas productoras de bienes o prestadoras de servicios, que se juegue en última instancia la suerte de un proceso de integración orientado a acrecentar la competitividad global de las economías nacionales. La capacitación de cuadros; la identificación y preparación de proyectos rentables; el financiamiento de reconversión; los esfuerzos compartidos en el campo tecnológico; la asistencia orientada a la formación de redes regionales de comercialización y producción; la inserción de las pequeñas y medianas empresas en las redes de suministro y de producción de grandes operadores transnacionales; son otros tantos campos prioritarios para la acción de gobiernos y empresarios centroamericanos en los próximos años, y en especial, para la cooperación internacional, a través de organismos como la ONUDI, y de las instituciones financieras internacionales y regionales.

En esta perspectiva parece fundamental continuar con las acciones que se canalizan hacia la región a través del PNUD y del BID, y extraer el máximo provecho de mecanismos como el Grupo Consultivo Regional de Centroamérica, así como de las negociaciones que se encaren en el futuro por la región con México, el G.3 y con NAFTA.

Pero es finalmente la estabilidad macroeconómica y la consolidación de condiciones sistémicas de competitividad, las que permitirán fructificar la inmensa voluntad política que se observa en la región para llevar adelante, a la vez, la integración económica y la inserción competitiva en la economía global.

Racionalidad; predominio del Derecho; instituciones democráticas que aseguren la participación ciudadana; cohesión social a partir del reconocimiento de la persona humana como eje de cualquier proyecto de transformación productiva y de modernización; flexibilidad en la instrumentación de la estrategia de integración y de inserción en la economía global; conjunción de esfuerzos entre gobierno y Sociedad; parecen ser las notas distintivas que la experiencia internacional señalan como esenciales para el intento colectivo del grupo de naciones centroamericanas, que en las condiciones difíciles pero estimulantes del fin del siglo, deciden compartir la tarea de insertarse competitivamente en la economía global.