El Mercosur es una región natural. La contigüidad geográfica impide a los cuatro países que actualmente lo integran ignorarse recíprocamente. Siempre fue y será así. Por ello comparten historia. Lo novedoso, sin embargo, es que en los últimos diez años han adoptado la decisión política de trabajar juntos, poniendo en común el acceso a sus respectivos mercados y a sus recursos, y desarrollando gradualmente disciplinas colectivas.

Antes su relacionamiento recíproco estuvo signado por hipótesis de conflictos, que generaron realidades de indiferencia, a veces de tensiones, incluso muy en el pasado, de enfrentamientos limitados en sus alcances. Eran vecinos incómodos y distantes, que se recelaban. En verdad se conocían muy poco. Lo esencial de su inserción internacional - en todos los planos, incluyendo por cierto lo económico y lo cultural -era el resto del mundo, en particular, Europa.

El concepto de frontera y de zona de frontera, reflejaba esta realidad. La infraestructura física no estaba orientada a comunicar. La ausencia de puentes sobre los ríos compartidos simbolizaba una tendencia latente a la vigencia en la región de la lógica de la fragmentación.

El cambio en el relacionamiento recíproco operado a partir de los años 80, reconoce varias fuentes, interpretadas correctamente por el liderazgo político democrático. Ellas son internas a cada uno de los socios, y externas, originadas en la evolución del sistema internacional político y económico.

La principal - no la única - fuente interna es la de las profundas transformaciones operadas en cada uno de los países socios, por comenzar en la Argentina y en el Brasil. Ella ¡o lleva gradualmente a percibirse mutuamente como sociedades que enfrentan similares desafíos y que comparten valores - "like-minded countries" -. En tal sentido, la lógica de la integración en la región es la resultante del triple proceso de consolidación democrática, de transformación productiva para superar un alto grado de obsolescencia tecnológica relativa y de inserción competitiva en le escenario económico mundial. Los tres procesos interactúan en sus causas y en sus efectos, reforzándose mutuamente.

El predominio de valores culturales propios de sociedades abiertas, especialmente la tolerancia, la moderación y el respeto del otro, comienza a pernear las políticas externas de cada uno de los países incluyendo en particular las dirigidas hacía su contexto contiguo. La creación de un entorno regional de estabilidad y paz, pasa a ser no sólo una consecuencia de los cambios de actitudes y valores internos, sino un valor en sí mismo funcional a lo que cada país necesita para modernizarse e insertarse competitivamente en el mundo. La región inmediata es entonces vista como un "hábitat" favorable a los esfuerzos internos de democratización, apertura y competitividad. Cumple funciones similares a las que se observan en las democracias y modernizaciones nacientes de Europa de la inmediata postguerra, y luego en las del Mediterráneo y en las de Europa del Este.

La principal fuente externa es la de las grandes tendencias internacionales delfín del siglo. En primer lugar, el fin de la guerra fría elimina en la región sudamericana factores de tensión que durante dos largas décadas incidieron en la vigencia de la democracia, con su consiguiente repercusión en el clima del relacionamiento político entre los países vecinos. En segundo lugar, la creciente multipolaridad del sistema internacional genera un mayor grado de permisibilidad para el desarrollo de políticas de alianzas múltiples en la inserción internacional de países, como son la Argentina y el Brasil. En tercer lugar, la globalización de la economía mundial - fuertemente impulsada por el efecto acumulativo de factores económicos y tecnológicos, que inciden en el acortamiento de las distancias económicas y físicas, en los flujos de bienes, servicios e inversiones y en las estrategias y modalidades organizativas de los competidores globales, tanto financieros como industriales - genera una nueva combinación de desafíos y oportunidades para economías emergentes como las del Sur de las Américas, acelerando la velocidad en el desplazamiento de ventajas competitivas y aumentando el valor estratégico de los accesos asegurados a los mercados mundiales.

La Organización Mundial del Comercio es una de las principales resultantes del realineamiento institucional del mundo del fin de siglo: su aporte deberá ser el de reglas de juego efectivas para el comercio y la competencia económica en un mundo multipolar globalizado. En cuarto lugar, se acentúa la tendencia a la conformación de grandes bloques económicos, que responden a la definición de regionalismo abierto, esto es que se visualizan como aportes a la construcción de un multilateralismo no discriminatorio de alcance global. Comienzan a distinguirse en este mundo de bloques, los que son expresión de "regiones naturales" esto es con contigüidad geográfica-económica-cultural de fuerte raíz histórica (Unión Europea, Mercosur, NAFTA, ASEAN), de los que son la resultante de alianzas más amplias orientadas a lograr objetivos que no pueden ser alcanzados aún a nivel global, como es el caso claro de la APEC - es decir, las regiones GATT-plus -. Tienden a ser más heterogéneos en su composición - por ej. La participación de Chile y Perú en la APEC, junto con China y Australia -, y su perfil está claramente definido por objetivos de libre comercio y no necesariamente por objetivos políticos, sean estos explícitos como en la Unión Europea, o implícitos como en el caso del NAFTA.

Las tendencias observadas en ambos planos incidieron directamente en la decisión política adoptada en 1990 de crear el Mercosur y de encarar en conjunto consultas y negociaciones con los Estados Unidos, en el ámbito de lo que luego se denominaría el acuerdo "4/1". La metodología de integración empleada estuvo fuertemente influenciada por la experiencia negativa acumulada durante el período de la ALALC-ALADI - muchos países, perfil político bajo, facilidad en diluir o dilatar los compromisos básicos, apertura comercial restringida y "a la carta" -, y por la positiva del período del PICAB, iniciado en 1986 - pocos países fuertemente comprometidos a trabajar juntos, acciones concentradas en cuestiones y sectores de alto efecto multiplicador, participación directa de funcionarios nacionales con competencia en los respectivos temas y, sobre todo, seguimiento personal de los propios Presidentes, basado en un alto grado de comunicación recíproca -.

Desde el comienzo en 1986 y luego más aún, a partir de 1990, la integración en el ámbito del Mercosur tiene un fuerte perfil político. La democracia primero y luego, la necesidad de potenciar la capacidad negociadora en el frente externo, constituyen fuerzas motoras del trabajo conjunto que explica el interés de los Presidentes en participar directamente en el impulso del proceso. Mercosur responde entonces a una visión estratégica coincidente de cada uno de los socios en cuanto a los requerimientos de su modernización política y económica interna, y en cuanto a los de su inserción competitiva - lo que implica poder negociar con éxito aperturas de mercados y el nivelamiento del campo de juego en la competencia económica mundial - en un escenario de multipolaridad y globalización creciente.

Como ha ocurrido en otros casos de regiones naturales, el punto de partida en la construcción del Mercosur es el interés nacional de cada uno de los socios. Este es el prisma a partir del cual se analiza en cada caso la conveniencia o no de asociarse. Chile;, por ejemplo, decidió en 1990 que no le convenía participar de lo que sería el Mercosur. Lo importante es recordar siempre que en este tipo de procesos voluntarios, los socios deciden trabajar juntos porque entienden que les conviene. Y lo hacen mientras sigan entendiendo que es más conveniente ser de la partida que quedarse afuera. No es sólo una conveniencia económica, medible por ejemplo en términos de participación en el comercio recíproco o en la atracción de inversiones. Es por el contrario, una conveniencia definida desde una visión estratégica de inserción de cada país en un mundo altamente competitivo, a la vez globalizado y regionalizado.

El Mercosur es parte por lo tanto del fenómeno contemporáneo de procesos de integración voluntarios entre naciones soberanas. Son ellos la resultante de pactos voluntarios, con mayor o menor grado de formalización, entre naciones soberanas que compartiendo una región geográfica e histórica, deciden trabajar juntas, preservando una margen para el ejercicio discrecional de sus políticas externas y económicas, y poniendo en común el acceso a sus mercados y a sus recursos, en forma sistemática, a fin de alcanzar objetivos comunes valorados, tanto en el plano económico - más bienestar - como en el político - paz y democracia, capacidad negociadora internacional -. Las técnicas para abrir sus respectivos mercados pueden variar, siendo las más utilizadas dentro del marco del artículo XXIV del GATT, las distintas variantes de zonas de libre comercio, de unión aduanera y de mercado común.

Este fenómeno contemporáneo de integración voluntaria entre naciones soberanas, presenta en los distintos casos conocidos -especialmente la Unión Europea, el NAFTA y el Mercosur -, algunos rasgos comunes y otros diferenciales. Comprenderlos es esencial para cualquier tipo de comparación entre las metodologías empleadas, en un caso y en otro, a fin de mantener a través del tiempo el predominio de la lógica de integración. Cabe recordar al respecto que la historia nos enseña que lo natural en la relación entre vecinos es la propensión al conflicto y a la fragmentación.

Como rasgos comunes, cabe destacar, el foco nacional como punto de partida; el acceso irrestricto a los mercados de los socios como un derecho jurisdiccionalmente garantizado; la discriminación frente a terceros, con técnicas de unión aduanera - más transparentes - o de zona de libre comercio - menos transparentes cuando se abusa de las reglas de origen específicas -, y un determinado grado de disciplinas colectivas en políticas macroeconómicas, sectoriales y comerciales externas.

Como rasgos diferenciales, cabe destacar, el número de países participantes; el grado de interdependencia recíproca - medido en término de participación de las interacciones económicas entre los socios en sus interacciones económicas globales - y la intensidad de la asimetría de poder económico y político relativo entre los socios - mayor o menor multipolaridad -. Es precisamente la combinación de estos rasgos diferenciales lo que hay que tener en cuenta a la hora de comparar procesos aparentemente similares. Por ejemplo, en un caso de baja interdependencia recíproca, al menos en una primera etapa, los requerimientos de coordinación macroeconómica y de institucionalización serán más bajos (caso Mercosur). También lo será en el caso de un cuadro de alta interdependencia y de fuerte polarización (caso NAFTA). En este caso, una vez que se puso en funcionamiento el proceso de integración o de libre comercio, es poco lo que queda por negociar. En cambio, los requerimientos de coordinación macro-económica y de institucionalización serán mayores, en el caso de integración entre países con alto grado de interdependencia recíproca y marcada multipolarización de poder relativo (caso Comunidad Europea).

La base del vínculo asociativo en este tipo de procesos entre naciones soberanas que trabajan juntas, pero que a la vez preservan un grado de discrecionalidad para el ejercicio de sus políticas externas y económicas domésticas, es la reciprocidad de intereses nacionales. Es precisamente la percepción de un cuadro de ganancias mutuas lo que explica el origen del proceso en su momento fundamental. Y es la preservación de ese cuadro "win-win", en forma dinámica, lo que explica el predominio de la lógica de la integración a través del tiempo. Cuando ello no ocurre, este tipo de procesos fracasa, casi siempre no en forma abierta, pero si por derivarse hacia el plano de la irrelevancia económica y política.

De ahí que tanto la eficacia económica - por ej. Capacidad para atraer inversiones productivas - como la política fuertemente de la percepción que inversores y terceros países tengan de la capacidad efectiva de preservar en forma dinámica un cuadro de ganancias mutuas entre los socios. Ello a su vez, será visto como la resultante de los efectos económicos de la alianza sobre cada uno de los socios (aumento del comercio recíproco, crecimiento económico, ganancias de productividad y de competitividad), y de la calidad de sus reglas de juego (grado de efectividad en su incidencia sobre la realidad) y de sus instituciones (capacidad de concertación de intereses nacionales y de aplicación efectiva de lo comprometido) -"enforcement"-.

En esta visión dinámica del Mercosur, la integración no es concebida en función de un producto final, en el que un nuevo todo sustituya a las anteriores partes. No se trata de que una nueva unidad autónoma de poder sustituya algún día las preexistentes. No es un proceso de federalización política. Se trata por el contrario de un proceso continuo e incremental de trabajo conjunto, en el que cada parte conserva su individualidad en el marco de una visión de conjunto de naturaleza estratégica (dimensión existencial) y de reglas de juego y disciplinas comunes (dimensión operativa). Es un gran esfuerzo de sinergia multinacional, orientado a potenciar en un proyecto común, realidades e identidades nacionales. Supone el reconocimiento por cada socio de la importancia que el otro tiene para su propio proyecto nacional.

Al ser así, la creación de comercio y de oportunidades de inversión, son una condición necesaria pero no suficiente. El proyecto común se sustenta y se torna eventualmente en irreversible en la medida en que todos los aspectos de la vida social de cada comunidad nacional queden involucrados por la nueva dimensión regional. De ahí la importancia que adquiere para el propio proyecto económico su dimensión cultural entendida en un sentido amplio de modos de vida de una sociedad - de sus valores e intereses, de sus formas de pensar y de manifestarse espiritualmente -, expresada en el desarrollo de un denso tejido de interacciones entre las sociedades civiles y de sus instituciones.

Es el Mercosur de los pueblos, de la vida diaria, que se expresa también en múltiples planos de la vida en sociedad, desarrollando gradualmente una identidad común, punto de referencia ineludible ante los dilemas y las perplejidades que produce un mundo económica y culturalmente globalizado.

Esta dimensión social y cultural del Mercosur hace a un aspecto central del proyecto político y económico, que es el de su legitimidad interna en cada una de las comunidades nacionales. Es en la medida que el proyecto común sea percibido como de ganancias mutuas por las grandes mayorías de cada socio, que podrán absorverse las naturales tensiones que produce el trabajo conjunto, particularmente frente a eventuales desigualdades en la distribución de costos y benéficos, medidas por ejemplo en las corrientes de comercio o en la localización de inversiones. Por el contrario, un proyecto de integración de baja legitimidad interna en uno de los socios, es mucho más vulnerable a situaciones circunstanciales de conflictos de intereses económicos.

Además de realidad de mercado, y de sistema de decisiones y de reglas de juego, el Mercosur comienza a identificarse como una marca que distingue en el mundo a un grupo de países que han optado por profundizar la lógica de la integración, como forma de potenciar sus respectivos procesos de democratización, transformación productiva e inserción internacional competitiva y con perfil propio. Por ello, educación y cohesión social comienzan a delinearse gradualmente como hilos conductores que permiten enhebrar el tejido de sustentabilidad social a los esfuerzos requeridos por tales objetivos.

Una cierta armonía en la diversidad social y cultural de los pueblos es un rasgo distintivo del concepto Mercosur. No es una heterogeneidad de ruptura. No es por cierto la aspiración a la homogeneidad. Es de la esencia misma del concepto Mercosur la idea que las partes se potencian y enriquecen trabajando juntas. No lo es la idea de que las partes sean sustituidas un día por un nuevo todo. Es por el contrario la preservación de las respectivas identidades nacionales y regionales dentro de cada nación, pero potenciadas en una alianza estratégica, no circunstancial sino que proyectada hacia el futuro, lo que da su verdadero sentido histórico y cultural al Mercosur.

Como realidad de mercado el Mercosur puede tener una geometría variable, extendiéndose por asociación de libre comercio a otros países sudamericanos. Pero es sólo con la membrecía plena, esto es con la aceptación total de su sistema de decisiones y de sus reglas de juego comunes, que se alcanza la dimensión de la marca Mercosur. Es lo que da un perfil nítido y diferenciado, al núcleo básico del proceso de integración. En tal perspectiva será necesario preservar la identidad del núcleo básico y no diluirla en una política de expansión en torno al sólo concepto de libre comercio.

Habiendo transcurrido el primer período de transición hacia la conformación del mercado común, corresponde ahora encarar el desarrollo gradual que permita en todos los planos la instrumentación operativa de los objetivos del Tratado de Asunción. Formalmente, el mercado común está ya creado. Demandará años aún su pleno desarrollo, comenzando por el perfeccionamiento de la unión aduanera y la profundización gradual de los otros elementos definidos en el artículo 1o del Tratado, comenzando por los servicios.

Pero es en el plano de la dimensión no económica del Mercosur donde deberá en adelante concentrarse la atención, si es que se quiere sustentarlo en una creciente legitimidad interna en cada uno de los socios.

Es en esta perspectiva que corresponde introducir la cuestión de la agenda cultural del Mercosur, entendida como un conjunto de acciones orientadas a profundizar la raíz popular del proyecto de integración. Un aporte en tal sentido seria la instrumentalización de mecanismos de acción y financieros que permitan identificar y promover, proyectos culturales del Mercosur.

La Unión Europea tiene una gran experiencia en la materia. Un curso de acción recomendable sería precisamente vincular una agenda cultural del Mercosur, con el acuerdo marco celebrado en Madrid entre la UE y el Mercosur. Los países europeos podrían en tal caso participar activamente en un mecanismo financiero regional orientado a la promoción de proyectos culturales Mercosur, especialmente en el campo educativo y de las expresiones artísticas. La agenda del Mercosur debería nutrirse de proyectos comunes que surjan de la sociedad civil y de sus instituciones, para los cuales podrían orientarse recursos de inversión cultural. El fondo Multilateral de Inversiones del BID podría ser otra fuente para los recursos financieros que la agenda cultural demande.