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La evolución del Mercosur durante el segundo semestre de 1992,
ha llevado a plantear dudas, en algunos casos fuertes dudas, acerca de
la posibilidad de cumplir con los objetivos y plazos previstos en el Tratado
de Asunción para el denominado período de transición.
No es mi intención abordar aquí el proceso del Mercosur
desde una perspectiva política y económica, ni examinar
lo fundado de tales dudas [1]. Sólo intentaré apuntar algunos
elementos de juicio en torno a la cuestión del grado de flexibilidad
que tiene el Tratado de Asunción en relación a los objetivos
y plazos del período de transición, y su eventual adaptación
a las exigencias de nuevas realidades internas y externas de los países
asociados.
Para ello enhebraré mi análisis en torno a dos preguntas
que requieren un esbozo de respuesta. La primera es: ¿cuáles
son los resultados previstos por el Tratado para el fin del período
de transición? La es: ¿qué margen brinda el Tratado
para introducir alteraciones con respecto a los objetivos y plazos previstos
para el período de transición?
Presentaré luego algunas conclusiones preliminares.
I. Los resultados a alcanzar al final del período de transición
El compromiso central que asumieron la Argentina, el Brasil, el Paraguay
y el Uruguay, cuando firmaron en marzo de 1991 el Tratado de Asunción,
es el de constituir un Mercado Común, dándole forma ("conformarlo")
al 31 de diciembre de 1994 y denominándolo "Mercado Común
del Sur" (MERCOSUR).
El artículo 1o del Tratado describe los elementos caracterizantes
del Mercado Común que se pretende lograr. Era necesario hacerlo
pues no existe ninguna norma internacional que defina qué es un
mercado común. Es un concepto económico, no de Derecho positivo
que obligue a los cuatro países que constituyeron el Mercosur.
Estos actuaron en base al principio de libertad de organización,
que permite en Derecho Internacional un amplio margen para imaginar la
arquitectura jurídica e institucional de una asociación
de Estados.
Pero la enunciación del artículo 1º no está
destinada a definir el resultado a alcanzarse al finalizar el período
de transición, sino que tiene por objetivo perfilar el resultado
final que se pretende lograr en el largo plazo con el propio Tratado de
Asunción, que tiene por lo demás una duración indefinida.
Se trata por lo tanto de una cláusula enunciativa destinada a orientar
la acción de los asociados en la construcción de lo que
denominan el Mercado Común, incluso una vez concluido el período
de transición.
Es en cambio en el artículo 5º donde las partes asumen un
compromiso preciso en cuanto a los principales instrumentos a utilizar
para la constitución del Mercado Común durante el período
de transición establecido por el artículo 3º.
Estos instrumentos aparecen como estrechamente asociados entre sí.
Son una expresión concreta del principio más genérico
establecido en el artículo 2º en el sentido que el Mercado
Común estará fundado en reciprocidad de derechos y de obligaciones
entre los Estados Partes. Es decir, que sólo en la medida que cada
uno de los asociados cumpla con sus obligaciones en el período
de transición y luego en el período definitivo, podrán
gozar de los derechos que el Tratado les otorga.
El Programa de Liberación Comercial, detallado en el Anexo I del
Tratado, la coordinación de políticas macroeconómicas,
el arancel externo común y los acuerdos sectoriales, forman parte
entonces de un todo integral que requiere, para mantener la reciprocidad
de derechos y obligaciones, un avance sincronizado en el tiempo.
De allí la importancia jurídica que adquiere la Decisión
1/92 -el Cronograma de Las Leñas-, como plan de acción común
para cumplir con los requisitos mínimos de coordinación
de políticas macroeconómicas y sectoriales, y de armonización
de legislaciones, enunciado en el artículo 1° del Tratado.
Uno solo de los instrumentos que conducen a la constitución del
Mercado Común, es explicitado con detalle en el Tratado y adquiere
un carácter automático: es el de la liberación comercial
"para llegar al 31 de diciembre de 1994 con arancel cero, sin restricciones
no arancelarias sobre la totalidad del universo arancelario". Es
en función de este compromiso jurídico que los Anexos I
al IV establecen un código de normas destinadas a lograr tai objetivo,
y a asegurar la reciprocidad de derechos y obligaciones entre las Partes
en liberación comercial. Este código es el que garantiza
un aspecto central del Tratado, al menos en una perspectiva del interés
argentino en promover inversiones y la reconversión industrial,
que es el del acceso irrestricto al mercado brasilero (además del
de los otros dos asociados), como si fuera el propio mercado interno.
Dos normas son destacables por su importancia práctica en esta
última materia durante el período de transición.
La primera se refiere a la consolidación de los aranceles vigentes
al 1º de enero de 1991: si uno de los Estados Partes eleva el arancel
de base, es decir el gravamen más favorable aplicado a la importación
de productos provenientes desde terceros países no miembros de
la ALADI, el cronograma del Anexo I continuará aplicándose
sobre el nivel del arancel vigente a esa fecha. La segunda se refiere
a la posibilidad para cualquier Estado Parte de reducir sus aranceles
unilateralmente con respecto a terceros países, en cuyo caso la
preferencia se aplica a partir del nuevo nivel arancelario.
Nada impide por lo demás, que unilateralmente uno de los asociados
avance más rápidamente en la reducción arancelaria
prevista en el artículo 3 o en el artículo 4° del mencionado
Anexo I. O que en conjunto decidan profundizar adicionalmente las preferencias
mediante negociaciones que se celebren en el marco de los acuerdos previstos
en el Tratado de Montevideo de 1980 (art. 5º del Anexo I).
Para avanzar en la configuración de los instrumentos previstos
en los literales b, c y d, del artículo 5o del Tratado -es decir,
los instrumentos no automáticos-, se atribuyen competencias de
definición de políticas y de creación normativa al
Consejo (art. 10) y competencias de iniciativa y de ejecución al
Grupo Mercado Común (art. 13). Es decir que el Tratado no define
en forma precisa el resultado a alcanzar ni cómo lograrlo. Determina
sí la necesidad de avanzar en esos planos y la vincula estrechamente
al programa de liberación comercial, pero delega la misión
de precisar hasta dónde se avanza durante el período de
transición y en qué forma, en los órganos que el
propio Tratado crea. Es ésta la competencia que los órganos
han ejercido, tanto en Las Leñas (julio 1992), como luego en Montevideo
(diciembre 1992).
Sin embargo, en cada uno de los tres casos el Tratado sí define
el principal objetivo económico que se pretende lograr con el respectivo
instrumento, es decir determina el criterio que permitirá medir
su eficacia. Esta definición también cae dentro del principio
del artículo 2º sobre reciprocidad de derechos y obligaciones.
En el caso del arancel externo común, prevé que debe incentivar
la competitividad externa de los Estados Partes. En el caso de la coordinación
de políticas macroeconómicas y sectoriales, prevé
que debe ser convergente con los programas de desgravación arancelaria
y de eliminación de restricciones no arancelarias, y que debe asegurar
condiciones adecuadas de competencia entre los asociados. Y en el caso
de los acuerdos sectoriales, prevé que deben tener como fin el
optimizar la utilización y movilidad de los factores de producción,
y el alcanzar escalas operativas eficientes.
Estos criterios están destinados a orientar la acción de
los órganos antes mencionados y, una vez más, los resultados
de Las Leñas y de Montevideo ponen de manifiesto que efectivamente
son los que han orientado la acción tanto del Grupo Mercado Común,
como del Consejo del Mercosur.
II. La flexibilidad del Tratado con respecto a objetivos y plazos
previstos para el período de transición
El apartado anterior permite constatar la mezcla de rigideces y de flexibilidades
que caracterizan al Tratado de Asunción con respecto a los objetivos
y plazos del período de transición.
Cinco elementos aparecen como claramente rígidos, es decir, que
no podrían ser alterados sin modificar el Tratado. El primero se
refiere al plazo mismo del período de transición: está
claramente determinado para el 31 de diciembre de 1994. El segundo es
en relación al programa de liberación arancelaria, que debe
conducir en forma automática, para el comercio entre los asociados,
a un arancel cero sin restricciones no arancelarias sobre la totalidad
del universo arancelario. Al respecto no hay margen para dudas ni para
interpretaciones. El tercero es en cuanto a la vinculación estrecha
que existe entre los cuatro instrumentos previstos en el artículo
5º. Si bien el Tratado no establece cómo debe avanzarse en
cada uno de estos instrumentos, especialmente en el de la coordinación
macroeconómica, la lógica interna del compromiso jurídico
asumido por las Partes implica que la eficacia del Tratado, en su componente
clave de garantía al acceso irrestricto a los respectivos mercados,
sólo puede lograrse con un grado de sincronización entre
la liberación comercial, la coordinación macroeconómica,
la creación de condiciones de igualdad de oportunidades y la transformación
productiva. El cuarto es con respecto a la estructura institucional del
período posterior a la transición, que debe estar definida
antes de su conclusión, conforme lo establece explícitamente
el artículo 18 del Tratado.
Y finalmente, el quinto se refiere a la incorporación de nuevos
miembros en relación a la cual el artículo 20 tampoco deja
mucho margen para interpretaciones flexibles.
En todo lo demás el Tratado es sumamente flexible. La delegación
de competencias que el Tratado opera a favor de los órganos del
período de transición, el Consejo y el Grupo Mercado Común,
es suficientemente amplia como para permitir que éstos introduzcan
cualquier elemento de flexibilización que se requiera para adaptar
el proceso de integración a realidades cambiantes.
Esta flexibilidad operativa en el proceso de construcción de las
bases del Mercado Común, durante el período de transición,
es esencial para entender al Tratado de Asunción.
En concreto, la voluntad manifiesta del legislador ha sido la de definir
una dirección hacia la constitución y luego el pleno funcionamiento
del Mercado Común, estableciendo sólo pocos pero esenciales
parámetros, para que en su marco los órganos establecidos
pudieran continuar la tarea de darle contenido específico al proceso
de integración económica. Esta es en mi opinión la
clave para captar la lógica interna de la arquitectura jurídica
originada en el Tratado de Asunción y para resolver, utilizándolo,
problemas concretos que ya se han planteado y que se seguirán planteando,
en la evolución del Mercosur.
Un instrumento poco utilizado aún, brinda un enorme potencial
de flexibilidad adicional al Tratado de Asunción, siempre dentro
del límite de los parámetros antes mencionados. Es el de
los acuerdos sectoriales, que proviene de la experiencia del PICAB y que
está explícitamente incorporado por el literal d del artículo
5a. La lectura de la Decisión 3/91 del Consejo, permite apreciar
la flexibilidad que este instrumento puede introducir, en sectores específicos,
en el proceso de construcción del Mercado Común. Llama la
atención que los empresarios no hayan aprovechado en forma más
intensa este instrumento.
Otro elemento de flexibilidad para el período de transición,
lo constituyen los instrumentos bilaterales anteriores a la firma del
Tratado de Asunción y que vinculan entre sí a algunos de
los asociados. Sin duda que es el Acuerdo de Complementación Económica
Nº 14 (ACE 14) firmado en 1990 por la Argentina y el Brasil en el
marco de la ALADI, el que brinda mayores oportunidades para flexibilizar
los compromisos asumidos al menos durante el período de transición,
que es el período en el que, en principio, mantienen su vigencia.
Como ejemplos puedo mencionar los artículos 22 y 25. Bien utilizados,
estos dos artículos dan margen amplio para que los gobiernos de
la Argentina y el Brasil introduzcan medidas ad hoc que permitan encarar
emergencias como las producidas en el segundo semestre de 1992 a consecuencia
del marcado desbalance en el comercio argentino-brasileño.
III Algunas conclusiones preliminares
Algunas de las conclusiones preliminares más significativas que
pueden extraerse entonces con respecto a las dos preguntas planteadas
más arriba, son las siguientes:
- el Tratado de Asunción no ha establecido que el Mercado Común
deba haber desarrollado al finalizar el período de transición
todos los elementos enunciados en su artículo 1º
- lo que sí ha establecido es el compromiso de los asociados
de establecer, durante el período de transición, las bases
constitutivas del Mercado Común. Tales bases son: a) la unión
aduanera, o sea la combinación del arancel cero para todo el
universo arancelario, sin restricciones no arancelarias, en el comercio
intra-Mercosur y el arancel externo común, sobre el cual define
un criterio pero deja amplio margen para las modalidades que puede revestir;
b) un avance gradual, pero convergente con la liberación comercial,
en la coordinación de políticas macroeconómicas;
c) la adopción de acuerdos sectoriales como principal instrumento
del esfuerzo conjunto de transformación productiva en los Estados
Partes y d) la definición de una estructura institucional definitiva
del Mercado Común;
- el avance hacia la etapa del Mercado Común es automática
para el programa de liberación comercial y al respecto sí
puede observarse que el Tratado es más rígido: lo esencial
es transformar el acceso irrestricto al mercado interno de cada asociado
en un derecho garantizado;
- con respecto a la unión aduanera, el Tratado no ha establecido
en que debe consistir el arancel externo común. No excluye por
lo tanto la posibilidad que se establezcan más allá del
período de transición, plazos adicionales para perfeccionar
tal arancel externo. La decisión presidencial de Montevideo (diciembre
1992), es en tal sentido coherente con los alcances de los compromisos
jurídicos asumidos por los asociados en el Tratado de Asunción;
- la determinación de la forma y los ritmos del avance hacia
la configuración de los demás instrumentos, es delegada
en los órganos previstos para el período de transición,
especialmente el Consejo del Mercosur y el Grupo Mercado Común,
quienes han ejercido ya sus competencias, especialmente a través
de la Decisión 1/92; en relación a tales instrumentos,
el Tratado es sumamente flexible, si bien define con precisión
su convergencia con el programa de liberación comercial y los
criterios que deben orientar el ejercicio por parte de los órganos
de las competencias delegadas en ellos.
El reconocimiento explícito de que para lograr su funcionamiento,
al finalizar la transición, será necesario un período
que las realidades económicas y políticas pueden demandar
que sea largo, incluso muy largo, se encuentra en la Decisión 1/92
adoptada por el Consejo en la reunión de Las Leñas. Esta
decisión es crucial para interpretar la voluntad de las Partes
con respecto a los alcances de los compromisos asumidos en el Tratado
de Asunción. Recordemos su texto: "Considerando: Que la conformación
del Mercado Común del Sur, a partir del 1º de enero de 1995,
implicará la continua adopción de medidas para lograr su
funcionamiento: el Consejo del Mercado Común decide: artículo
1º Encomendar al Grupo Mercado Común la elaboración
y presentación al Consejo, durante el primer semestre de 1994,
de un Cronograma de medidas adicionales que sean necesarias adoptar para
el pleno funcionamiento del Mercado Común del Sur, a partir del
1º de enero de 1995".
Nada excluye que las "medidas adicionales" sean de tal alcance
que requieran incluso de un nuevo instrumento jurídico internacional
multilateral. Esta idea podría verse reforzada sí se tiene
en cuenta que en gran medida, el Tratado de Asunción está
referido al período de transición. El Tratado de Asunción
es de duración indefinida con respecto al compromiso central que
asumieron ¡os signatarios de crear un Mercado Común. Pero
en cuanto a su contenido, está fundamentalmente orientado a regular
la transición hacia la etapa del Mercado Común.
Esto último demuestra el pragmatismo que orientó el trabajo
de negociación del Tratado, y explica sus indefiniciones y su flexibilidad.
En efecto, el Tratado fue negociado cuando los cuatro asociados estaban
encarando sus propios procesos de consolidación de la democracia
y de profundas transformaciones económicas internas. El contexto
internacional comenzaba recién a poner de manifiesto los alcances
de los cambios impulsados por los hechos revolucionarios -en perspectiva
histórica- que se habían desencadenado en 1989 en Europa
y en el mundo.
Demuestra también la importancia crucial que tiene para la construcción
del Mercado Común del Sur, la estructura institucional actual y
la que finalmente surja de la reunión extraordinaria prevista para
1993, conforme a lo establecido por el propio Tratado y por la Decisión
1/92 del Consejo.
Es quizás en el funcionamiento de la estructura institucional,
que depende tanto de sus características como de la habilidad con
la que se la utiliza, que puede encontrarse la principal respuesta acerca
de cómo conciliar en la marcha del Mercosur, flexibilidad con segundad
jurídica, de manera de atender a la vez los requerimientos mínimos
de estabilidad que siempre planteará cualquier inversor, con los
requerimientos de adaptabilidad a las cambiantes circunstancias en que
el proceso de integración se inserta, a la que siempre aspirarán
los gobernantes.
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