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La importancia de la cuestión institucional en los procesos de integración
Con relación a la cuestión institucional, una lección clara puede extraerse de la ya larga experiencia europea en materia de integración. Ella es que los órganos que se crean y sus competencias son un factor crucial para la construcción exitosa de un espacio regional común, resultante de la asociación voluntaria entre naciones que desean, a la vez, trabajar juntas y preservar un grado (amplio o reducido) de independencia para la adopción de decisiones soberanas, especialmente en el campo de la política exterior y de la política económica, sea esta última, interna o internacional.
En gran medida la importancia práctica de las instituciones y de las reglas de juego -formales o informales- en este tipo de procesos voluntarios de integración entre naciones soberanas, deriva de tres rasgos principales que los caracterizan:
a) Los socios adquieren el derecho al acceso irrestricto al mercado ampliado y tal derecho es protegido jurisdiccionalmente.
b) Se establece una discriminación con respecto a bienes provenientes de terceros países, sea por medio de un arancel externo común o de reglas de origen específicas, dentro del marco legal de la OMC -discriminación que eventualmente puede extenderse a los servicios-, y;
c) Se desarrolla entre los socios un grado de disciplina colectiva -de jure o de facto-, especialmente en el campo de las políticas comerciales y macroeconómicas.
Es difícil que los inversores y demás operadores económicos puedan tener credibilidad en un proceso de integración con tales rasgos, si la maquinaria institucional y las reglas de juego no están a la altura de los compromisos perseguidos por los socios.
La aún incipiente experiencia de diez años de construcción de un espacio regional de integración económica en el Sur de las Américas parece confirmar la lección europea. Por un lado puede afirmarse que, en gran medida, la metodología de integración empleada se ha visto facilitada por una estructura institucional heterodoxa y sumamente flexible. Por el otro, cabe plantear la pregunta de hasta qué punto será posible continuar avanzando en el futuro, sin introducir modificaciones institucionales orientadas a lograr efectividad y eficacia en las acciones de integración, y a preservar en forma dinámica la reciprocidad de intereses que sustenta el vínculo asociativo que Argentina y Brasil, primero a nivel bilateral y luego con Paraguay y Uruguay, han establecido a partir del Tratado de Asunción.
El hecho que se haya entrado el 1 de enero de 1995, con la finalización del período de transición, a una etapa significativamente más compleja en la construcción del Mercosur, torna más acuciante tal pregunta. Las tareas hasta entonces desarrolladas por los socios aparecen como simples frente a la magnitud de la agenda futura del Mercosur. Imaginemos sólo los requerimientos que en el plano institucional pueden plantear la puesta en vigencia plena y efectiva de la unión aduanera; la formulación y ejecución de una política en materia de prácticas desleales de comercio originadas en terceros países, o de competencia económica entre empresas que operan en los mercados de los socios, y en particular, la extensión de la apertura de los mercados a los servicios y a las compras gubernamentales, ya acordada en la Cumbre de Montevideo de diciembre de 1997. A ello se suma la intención de concluir en el futuro próximo acuerdos de asociación y de libre comercio con otros países sudamericanos en el marco de la Aladi, con los Estados Unidos y el Nafta, en el marco del área hemisférica de libre comercio, y con la Unión Europea, a partir de la firma del acuerdo marco de cooperación económica de Madrid de diciembre de 1995. El panorama podría complicarse aún más en el caso que se concrete la incorporación de nuevos socios plenos, como se espera que ocurra en un futuro quizás no demasiado lejano. En tal hipótesis la estructura institucional que resultó del Tratado de Asunción y del Protocolo de Ouro Preto podría ser insuficiente para cumplir con las funciones requeridas por un proceso de integración económica más complejo que el que se ha desarrollado en los últimos diez años.
La idea central subyacente en esta ponencia es que una definición imprecisa o desacertada de la estructura institucional puede traducirse en inoperancia, altos costos de transacción entre los asociados, conflictos mal administrados y, finalmente, en un eventual fracaso del proceso de integración. Una forma de fracaso puede ser el que las cuestiones vinculadas al proceso de integración económica sean crecientemente irrelevantes para las agendas políticas y económicas de los países asociados. América Latina ya ha acumulado experiencias en tal sentido.
La experiencia institucional del Mercosur
Las instituciones del Mercosur han sido hasta ahora deliberadamente simples. Surgieron de la práctica en el período inicial de integración bilateral entre Argentina y Brasil (1986-1990). Evolucionaron gradualmente conforme a los requerimientos que se iban planteando a medida que crecían las interacciones económicas entre los socios. Reflejan, ante todo, el interés de los gobiernos -especialmente de aquellos que iniciaron el proceso de integración y que tienen los mayores mercados- de no perder el control sobre la dirección, la intensidad y el ritmo de los compromisos comunes asumidos.
En el tratado constitutivo del Mercado Común del Sur, Mercosur, firmado en la ciudad de Asunción del Paraguay por los gobiernos de Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay, el 26 de marzo de 1991, se estableció la estructura institucional que rigió durante el período de transición.
La transitoriedad del marco institucional quedó establecida en el artículo 18 del Tratado de Asunción, en el cual se estipula: "Antes del establecimiento del Mercado Común, el 31 de diciembre de 1994, los Estados partes convocarán a una reunión extraordinaria con el objeto de determinar la estructura institucional definitiva de los órganos de administración del Mercado Común, así como las atribuciones específicas de cada uno de ellos y su sistema de adopción de decisiones".
En cierta forma, esta cláusula fue un compromiso con quienes hubieran deseado ya incorporar en el Tratado de Asunción la figura de órganos comunes integrados por funcionarios independientes de los respectivos gobiernos.
La estructura institucional que se incorporó al Tratado de Asunción reflejó la experiencia acumulada durante el período del Programa de Integración y Cooperación Argentina-Brasil, Picab, que se desarrolló entre 1986 y 1990.
Cuatro fueron los rasgos fundamentales de la estructura institucional que se desarrolló durante el período del Picab:
a. La participación directa en las negociaciones y en la adopción de decisiones, de altos funcionarios gubernamentales, especialmente de los Ministerios de Relaciones Exteriores y de Economía, bajo la coordinación de las respectivas cancillerías.
b. La celebración semestral de cumbres presidenciales y ministeriales, destinadas a dar impulso político al proceso.
c. La importancia de los canales diplomáticos bilaterales, especialmente los embajadores en ambas capitales, en la administración de la relación de integración y en la solución de los conflictos comerciales, y
d. La inexistencia de órganos comunes integrados por expertos independientes.
Durante el período de transición del Mercosur (1991-1994), el eje político principal lo constituyó la reunión semestral del Consejo de Mercosur, integrado por los ministros de Relaciones Exteriores y de Economía, sin perjuicio que otros también fueran invitados, y que se reunió cada seis meses, con la asistencia de los presidentes.
Tras la firma del Tratado de Asunción, que preveía que los presidentes participaran al menos una vez al año, se acordó políticamente que tal participación mantendría la frecuencia semestral de las reuniones del Consejo.
El eje del trabajo ejecutivo y técnico fue el Grupo Mercado Común, integrado por cuatro miembros titulares y cuatro alternos por cada país, representantes de las instancias gubernamentales con competencia en los ámbitos de acción del Mercosur (Relaciones Exteriores, Economía, Industria y Comercio, y Banco Central). En su primera reunión, en diciembre de 1991 en Brasilia, el Consejo estableció el reglamento del Grupo Mercado Común, que refleja tanto la experiencia del período Picab como la acumulada durante la negociación del Tratado de Asunción y los primeros meses en que de hecho éste fue aplicado, a pesar que no estuviera aún formalmente vigente. La negociación del Tratado se efectuó en el ámbito del Grupo Mercado Común, entre septiembre de 1990 y febrero de 1991; el Tratado fue firmado en marzo y entró en vigencia en noviembre de 1991. Cada sección nacional se organizó como el país respectivo prefirió, pero siempre con la presencia de los miembros titulares y alternos del Grupo Mercado Común.
La coordinación correspondió a cada Ministerio de Relaciones Exteriores; ello fue establecido así en el período del Picab e incorporado luego al Tratado de Asunción. En este primer período, los cuatro coordinadores nacionales se reunían con frecuencia para facilitar el avance de los trabajos previstos en la agenda, y la comunicación telefónica fue a menudo diaria.
Funcionó además un secretariado administrativo, con sede en Montevideo, a cargo de Uruguay, con muy pocos funcionarios y empleados administrativos prestados por cada gobierno. En ningún momento ejerció funciones técnicas.
En el marco del Grupo Mercado Común se establecieron sub-grupos de trabajo. Al principio fueron diez y luego se creó el undécimo, a cargo de las cuestiones laborales. Sus reuniones tuvieron en general una periodicidad trimestral.
Participaron en ellos unos 400 funcionarios técnicos de los cuatro gobiernos. En algunos casos se contó con la asistencia de organismos internacionales especializados, en particular del BID, la CEE y el PNUD. Especialmente a nivel de los subgrupos nacionales, se contó además con la participación del sector privado, a través de las organizaciones empresarias, sindicales y de consumidores. Incluso las organizaciones industriales de cada país crearon en Brasilia, en buena medida a instancias de los gobiernos, un Consejo Industrial del Mercosur. De hecho sólo comenzó a funcionar con regularidad a partir de 1993.
También han funcionado reuniones ministeriales (Economía, Educación, Justicia, Agricultura y Trabajo) y reuniones especializadas (Turismo, Ciencia y Técnica, y Medio Ambiente). De todas ellas, la más importante ha sido la reunión de ministros de Economía y presidentes de bancos centrales, que en el período inicial del Mercosur mantuvo reuniones semestrales y con un papel central en la coordinación macroeconómica. También la comunicación personal y directa entre los ministros de Economía fue sumamente frecuente.
En el marco de los compromisos asumidos en el Tratado de Asunción, las cumbres presidenciales y el Consejo del Mercosur, así como las reuniones de los responsables del área de Economía, son los que han fijado las pautas y las grandes orientaciones. De ellos provinieron las instrucciones que guiaron los trabajos del Grupo Mercado Común, el cual a su vez daba instrucciones a los subgrupos y éstos elevaban sus recomendaciones técnicas al Grupo Mercado Común, que se reunía trimestralmente, y que una vez alcanzado el consenso las trasformaba en resoluciones o en propuestas de decisiones del Consejo.
Las actas, decisiones y resoluciones se han publicado luego en los respectivos diarios oficiales, por sus efectos jurídicos y para asegurar la transparencia del proceso de integración.
En la VII Reunión del Consejo del Mercado Común, realizada en Ouro Preto, Brasil, el 17 de diciembre de 1994, los presidentes y ministros de Relaciones Exteriores de los países del Mercosur firmaron el Protocolo Adicional al Tratado de Asunción sobre la estructura definitiva del Mercosur, conocido también como Protocolo de Ouro Preto. Su contenido fue más allá de lo originalmente previsto, ya que por su artículo 57 se convalidaron las modificaciones que de hecho distintas decisiones del Consejo, adoptadas durante el período de transición, introdujeron al propio Tratado de Asunción, por ejemplo, manteniendo restricciones no arancelarias que deberían haber quedado completamente eliminadas al 31 de diciembre de 1994, o extendiendo para los productos incorporados a las denominadas listas de adecuación final a la unión aduanera, el período de transición por cuatro y cinco años más, según el caso.
Las reformas que introduce el Protocolo de Ouro Preto a la estructura institucional que se desarrolló, a partir del Tratado de Asunción, durante el período de transición, han sido muy pocas. Más que innovar, el Protocolo en gran medida ordena y formaliza lo desarrollado durante el período 1991-1994.
Las principales reformas introducidas se refieren a la personalidad jurídica interna y externa del Mercosur, ejercida por el Consejo; al efecto jurídico de decisiones, resoluciones y directivas originadas en los órganos establecidos; a las competencias de los respectivos órganos y a la institucionalización de la Comisión de Comercio. Esta última tiene competencias en el campo de las políticas comerciales y en su ámbito se analizan los conflictos comerciales que surgen entre los socios, como instancia previa a un eventual recurso al procedimiento arbitral previsto en el Protocolo de Brasilia, que estableció en 1991 el mecanismo de solución de controversias, aún vigente. Asimismo el Protocolo de Ouro Preto creó la Comisión Parlamentaria Conjunta y el Foro Consultivo Económico-Social, ambos con competencias consultivas.
La experiencia institucional acumulada en los primeros diez años de integración indica que el Grupo Mercado Común ha sido el motor principal y el eje institucional del proceso Mercosur. Asimismo, ha tenido un papel central en las negociaciones comerciales externas, desde el primer acuerdo "4 + 1", concluido en 1991 con los Estados Unidos.
En su funcionamiento, dos hechos han sido esenciales:
a. que haya sido integrado por funcionarios de primera línea de los ámbitos gubernamentales competentes en las cuestiones centrales de un proceso de integración, que se refieren a las relaciones internacionales y a la economía interna, y
b. que haya sido coordinado por las Cancillerías y que, por lo tanto, se haya mantenido una estrecha relación con la agenda global de las políticas exteriores de cada uno de los cuatro países, que es cada vez más marcada por las cuestiones económicas.
El Consejo del Mercosur también ha funcionado en forma satisfactoria, si se tiene en cuenta la rapidez y facilidad con que se han adoptado sus decisiones. El hecho que los presidentes hayan participado en todas sus reuniones ha sido decisivo. Al igual que en el período del Picab, permitió mantener un fuerte impulso político al Mercosur y brindó momentum a las reuniones. El hecho que tanto el comunicado (corto y preciso) de los presidentes al finalizar cada reunión cumbre, como las decisiones aprobadas, hayan sido preparados siempre por el Grupo Mercado Común, señala la profesionalidad y la eficacia del mecanismo de preparación de estas reuniones de alto nivel político del Mercosur.
La reunión de ministros de Economía y presidentes de bancos centrales también ha ocupado un espacio central en el esquema institucional del Mercosur, al menos en la etapa inicial del proceso. Su papel principal ha sido, en el ámbito de sus competencias, el impulsar y fijar pautas orientadoras de la acción del Grupo Mercado Común. La esencia del papel que ha desempeñado ha sido la de conciliar la agenda de cuestiones económicas críticas de cada país (por ejemplo el control macroeconómico y la recreación de "condiciones sólidas de crecimiento económico) y la agenda del Mercosur. Ha tenido un papel clave en mantener una correlación entre el ritmo de avance del proceso con las realidades impuestas por las dificultades macroeconómicas de los socios. Ello fue sumamente útil en los momentos más complejos derivados de la inestabilidad macro-económica del Brasil en el período 1992-1993 y su impacto en los desequilibrios comerciales entre los socios.
La Secretaría Administrativa se ha limitado al papel que le asignó el Tratado. Ha sido por lo tanto un "registro" de lo actuado y un coordinador administrativo de reuniones.
Los subgrupos del GMC primero y luego los comités técnicos de la Comisión de Comercio han sido el ámbito donde se han efectuado los trabajos técnicos necesarios para preparar luego negociaciones y decisiones. Comparar políticas e instrumentos, desbrozar el camino y preparar las bases técnicas sobre las cuales opera el GMC, han sido sus funciones principales. El hecho que lo integren los funcionarios con competencias técnicas para cada tema en el ámbito interno, le ha otorgado una gran proximidad con las realidades y los intereses nacionales, al menos tal como son interpretados en los niveles tecno-burocráticos. No siempre ha sido fácil coordinar sus tareas, ni los avances logrados en cada área han sido similares en cuanto a su profundidad y a su calidad técnica. Tampoco ha sido fácil lograr una imagen de transparencia de sus actividades, al menos desde la perspectiva de los intereses privados en juego en cada tema. Las actas que reflejan sus reuniones han sido difíciles de conseguir ya que no se publican. En ellas hay material técnico sumamente valioso para el análisis de cuestiones tales como las asimetrías de políticas y de legislaciones. Para su funcionamiento, la cooperación técnica del BID, el PNUD y la Comisión Europea ha sido sumamente valiosa, sustituyendo en gran medida la ausencia de un órgano común de naturaleza técnica e integrado por funcionarios independientes.
Las reuniones especializadas y ministeriales sectoriales han tenido una trayectoria y experiencia también disímil. Es en el campo del turismo y de la educación donde mayores avances se han logrado. Pero no siempre ha sido clara su relevancia práctica y su relación funcional con la agenda del Mercosur, al menos tal como ella es interpretada a partir del Tratado de Asunción y de las prioridades fijadas por los mecanismos de impulso, sea la cumbre de presidentes o la reunión de ministros de Economía.
Reflexiones en torno a la experiencia institucional del Mercosur
Si los países del Mercosur han desarrollado en los últimos diez años un consenso significativo acerca de por qué trabajar juntos, también lo han hecho en cuanto a cómo trabajar juntos. Argentina y Brasil primero, y luego sus otros socios en el Mercosur, aplicaron en la práctica una metodología de trabajo conjunto que en parte explica los avances alcanzados.
La metodología aplicada implica fijar una dirección de largo plazo, pocos parámetros rígidos (la idea del arancel cero), gran flexibilidad instrumental, y una mecánica de trabajo que comprende a la vez la participación directa de funcionarios de nivel medio de las respectivas administraciones nacionales y la del más alto nivel político, a través de reuniones presidenciales y ministeriales de frecuencia semestral.
Los siguientes son, en mi opinión, los otros elementos fundamentales de esta metodología de trabajo conjunto:
a. El foco nacional como punto de partida de todas las acciones emprendidas en conjunto. Es a partir de lo nacional que se construye lo regional.
b. Lo regional se construye por aproximaciones sucesivas, a partir de un sentido de dirección estratégica impresa por el más alto nivel político.
c. El consenso como método para la adopción de las decisiones concernientes a los objetivos, políticas, instrumentos y ritmos.
d. Un cuadro dinámico de ganancias mutuas como sustento del vínculo asociativo y de su desarrollo en políticas e instrumentos comunes. La integración excluye la posibilidad, de suma cero en cuanto a las grandes definiciones comunes que encaran los socios y en cuanto a sus efectos económicos.
e. La dimensión Mercosur no es exclusiva ni excluyente; se integra por el contrario en una red más amplia de acciones externas de los respectivos socios, encaradas en común, a partir del hecho Mercosur, a través de una disciplina colectiva.
f. Los socios no están supuestos a coincidir en todo, ni en el plano de sus políticas domésticas, ni en el de sus políticas externas.
g. El ritmo de avance debe ser tan acelerado como lo permitan las respectivas realidades nacionales.
h. Las dificultades económicas internas de cada socio no pueden ser trasferidas a los otros socios a través de los vasos comunicantes generados por las aperturas recíprocas de los mercados.
i. El compromiso de respetar las dificultades coyunturales de cada socio, facilitándose así sus respectivos procesos de estabilización económica y política.
¿Es esta metodología de trabajo conjunto, que funcionó razonablemente bien hasta el presente, suficiente para encarar etapas más avanzadas de integración económica y para resolver con eficacia los necesarios conflictos de intereses que se producirán entre los socios? Esta es una pregunta crucial, ya que si la metodología no se adecua a la nueva etapa, podría ser difícil preservar a través del tiempo la reciprocidad dinámica de intereses nacionales que es lo que sustenta el vínculo asociativo.
Quizás el aspecto más difícil será el mantener una realidad y una percepción de ganancias mutuas entre los socios. Ello, en mi opinión, introduce esta vez desde el ángulo político la importancia práctica que tienen, en procesos de esta naturaleza, órganos comunes compuestos por funcionarios independientes de los gobiernos, que permitan preservar una visión de conjunto, esencial no sólo para avanzar en la integración a través de la concertación dinámica de intereses nacionales en juego, sino también para arbitrar entre los intereses contrapuestos en momentos de crisis. No es necesario que tales órganos comunes sean costosos y complejos, como podría ser el caso si es que el modelo a tomar en cuenta fuera el europeo. Existen experiencias valiosas como las de la figura del director general de la OMC o la propia de la Asean, que podrían servir de base para una evolución futura de las instituciones del Mercosur.
Lo cierto es que el Mercosur es un proyecto exitoso en cuanto a su impacto en el crecimiento del comercio y de las inversiones, y a su presencia e imagen internacional. Si bien su eje central ha sido predominantemente económico, tiene un profundo sentido político y estratégico que se refleja en la creación de un ámbito regional de estabilidad, paz, libertad y democracia. Pero a medida que se avanza en su desarrollo, sin embargo, se están poniendo en evidencia algunas insuficiencias jurídico-institucionales, a veces por deficiencias y otras por carencias, que merecen reflexión y sobre todo acción.
No son insuficiencias que estén indicando necesariamente una fractura estructural en el edificio de cooperación e integración económica cuya construcción han encarado los socios a partir de la firma en 1991 del Tratado de Asunción. Pero si no son encaradas a tiempo pueden llegar a tener un efecto similar al de una fractura estructural.
Algunas tensiones producidas en los últimos tiempos -por ejemplo en materia de restricciones al comercio, o de incentivos fiscales que pueden distorsionar artificialmente las condiciones de competencia económica en el interior del mercado integrado- son situaciones naturales derivadas del propio dinamismo que están adquiriendo el comercio y las inversiones en el Mercosur. Pero también es cierto que una reiteración de este tipo de situaciones y la tendencia a negociar políticamente la solución de cada conflicto comercial, puede terminar erosionando la credibilidad del Mercosur ante inversores, ciudadanos y observadores externos.
Las deficiencias surgen con mayor nitidez, en particular, cuando se plantean controversias comerciales, ocasiones en las que se observa la existencia de normas imprecisas y confusas, la ausencia de una normativa suficiente y, en particular, las dificultades que existen para procesar tales controversias en los órganos del Mercosur, sin necesidad de recurrir al más alto nivel político para encontrar una solución.
La Comisión de Comercio ha permitido resolver un número significativo de cuestiones comerciales. Pero las más importantes por su impacto económico han tenido un procesamiento sólo a través de negociaciones políticas, muchas veces fuera de los órganos del Mercosur, teniendo como resultado no siempre una solución, sino un diferimiento de la respectiva controversia.
De hecho el recurso a los mecanismos del Protocolo de Brasilia se ha producido solamente en un caso conocido entre Uruguay y Argentina, y han trascendido algunas otras presentaciones de particulares a la respectiva sección nacional en aplicación del artículo 25 del protocolo. Ninguna de las situaciones significativas de incumplimiento de los compromisos jurídicos del Mercosur, ni ninguna de las cuestiones de interpretación, han dado lugar a acciones originadas en el Protocolo de Brasilia.
Esta tendencia que se observa en el Mercosur es diferente de la que se manifiesta en el marco del acuerdo de libre comercio entre Canadá y los Estados Unidos, en el Nafta, por cierto que en la Unión Europea, e incluso en los dos últimos años en la nueva Organización Mundial del Comercio. En todos estos casos, gobiernos y particulares consideran normal recurrir a los mecanismos de solución de controversias de un acuerdo comercial, cuando se encara un conflicto justiciable en torno a la aplicación o a la interpretación de la normativa jurídica que ha sido pactada. Asumen con razón que fueron establecidos para ser utilizados, y que su utilización no implica animosidad política contra quien se considera que no ha cumplido con sus compromisos, sino que por el contrario permite quitarle dramaticidad política a los diferendos a través de su tratamiento por expertos, árbitros o jueces. Se los considera una forma racional y civilizada de dirimir conflictos comerciales que sean justiciables. Lo más probable es que en el futuro se observen requerimientos crecientes que impulsen una evolución de las instituciones del Mercosur. Pero cuando ello ocurra, es más factible que se manifieste en forma gradual y con gran prudencia. Lo primero que parece se necesario es el establecimiento de servicios técnicos comunes, que permitan encarar a la vez las agendas de profundización y de ampliación del Mercosur.
Ellos podrían institucionalizarse en el marco de un secretariado técnico, quizás inspirado en la figura de la Secretaría de la Organización Mundial del Comercio. También es probable que el aumento del comercio y de la interdependencia económica entre los socios se traduzca en una mayor demanda por mecanismos rápidos y eficaces que permitan cubrir, a la vez, las funciones de control de la legalidad de las reglas de juego del Mercosur y de solución de los diferendos, con una participación ágil del sector privado. Este proceso va a ser acompañado por el del mayor perfeccionamiento de las propias reglas del juego del Mercosur, a fin de incrementar su nivel de previsibilidad y de institucionalizar la flexibilidad frente al gran dinamismo del propio proceso de integración, y del entorno internacional y doméstico en el que se inserta.
Algunas conclusiones sobre la cuestión institucional de procesos voluntarios de integración entre naciones soberanas
Cualquier análisis sobre la arquitectura institucional y jurídica de un proceso de integración, basado en la reciprocidad de intereses nacionales, requiere partir de la constatación de que no existe ningún condicionamiento originado en normas internacionales preexistentes que determinen cómo deben estructurarse los órganos, definirse sus competencias o los efectos jurídicos de las decisiones de los distintos tipos de normas que de ellos emanen.
Rige, por el contrario, el principio de libertad de organización. Los asociados pueden organizarse como mejor lo deseen.
En la práctica, sin embargo, este principio puede estar condicionado por:
a. La estructura institucional que se ha ido acumulando en experiencias previas de integración entre todos o algunos de los mismos asociados (es éste el caso del Mercosur con respecto a la experiencia previa del Picab y aun de la propia Alalc-Aladi, o el caso actual de la Comunidad Andina y también de la integración centroamericana).
b. Las características e idiosincrasia de la organización constitucional y administrativa interna de los países que se asocian, y,
c. La importancia relativa que los asociados atribuyen al precedente de otras regiones, especialmente al de la Comunidad Económica Europea, que ha tenido un fuerte impacto en experiencias como las del Grupo Andino en los años setenta.
Lo determinante en cada caso concreto es la relación funcional que se entable entre la estructura institucional y jurídica, con la metodología que los socios emplean para construir el espacio común, esto es, los objetivos, los instrumentos y los alcances de la integración económica.
Ritmos de avance y grado de profundidad con relación a los objetivos propuestos, así como características de los instrumentos aplicados y, en especial, el número de países que se asocian, son factores que inciden al momento de definir la estructura institucional más conveniente. En tal sentido, por ejemplo, en principio los requerimientos institucionales que se plantean en el caso que se prevea un arancel externo común y una política comercial común, serán superiores a los que puede exigir una simple zona de libre comercio. Cuanto más se avanza en la construcción de un mercado común y se penetra en la etapa de una unión económica y monetaria, las exigencias institucionales crecen. Si se trata de entrar en la etapa de una unión política, la construcción institucional se aproxima a la propia del fenómeno de la federalización de Estados.
En cuanto al número de socios, los requerimientos institucionales variarán según que los socios sean dos o tres, como ha sido el caso de Benelux o del Picab, o por el contrario, que los socios con poder gravitante en las decisiones sean más de dos o tres. En el caso que los socios sean sólo dos, o que dos sean los socios con mayor gravitación económica y política real -hecho normalmente determinado por el tamaño de los respectivos mercados- parte sustantiva de los requerimientos institucionales se canaliza en el plano de las relaciones bilaterales y de sus respectivos mecanismos de comunicación.
Dos factores tienen también una fuerte incidencia en los requerimientos institucionales que plantea un proceso de integración económica.
- El primero se refiere al grado de interdependencia económica existente entre los países asociados en el momento fundacional del proceso de integración, medido especialmente por la importancia relativa del comercio recíproco con respecto al que los asociados mantienen con el resto del mundo. Era alto cuando se inició en los años cincuenta el proceso de integración europea. Es alto, aunque fuertemente asimétrico, en el caso del Nafta. Era relativamente bajo, incluso marginal, en el momento fundacional del Grupo Andino y del Mercosur. Si bien ha aumentado sustancialmente en los últimos años, sigue siendo aún relativamente bajo en el caso del Mercosur.
- El segundo se refiere al grado de asimetría en la configuración del poder económico relativo entre los asociados, determinada entre otros factores por el tamaño de los respectivos mercados, el valor del producto bruto y del producto industrial, el producto per cápita, el valor del comercio exterior global e intrarregión. Se observan pautas de alta asimetría y polarización, como por ejemplo en el Nafta; o de baja asimetría con concentración multipolar o bipolar, como son los casos de la CE y del Mercosur, y en cierta medida, los de Centroamérica y del Grupo Andino.
Según sean el grado de interdependencia y el de asimetría en la concentración de poder económico, serán los requerimientos de negociación y de concertación sobre reglas de juego y sobre coordinación de políticas. Un proceso como el de Nafta plantea en tal sentido requerimientos de negociación menores que los que puede plantear uno como el de la CE. A su vez, la marginalidad relativa que se observa en el inicio del Mercosur, al menos en el caso de Argentina y de Brasil, también condiciona los requerimientos institucionales de la integración y en parte permite explicar los alcances modestos que tuvo la arquitectura institucional incluida originalmente en el Tratado de Asunción.
Cuando el grado de interdependencia en el momento fundacional es bajo, la asociación voluntaria entre naciones independientes tendrá dos propósitos simultáneos: por un lado, crear condiciones para una creciente interdependencia, y por el otro, administrarla de tal forma que en ella predominen los intereses comunes frente a los factores que tenderán hacia la fragmentación y el conflicto. En tal caso, lo recomendable puede ser un desarrollo gradual e incremental de la estructura institucional del proceso de integración.
Pero es esencial para definir la arquitectura institucional de la integración tener en cuenta cuáles son los objetivos básicos que se persiguen con el vínculo asociativo. Tanto en América Latina como en el resto del mundo, predomina hoy un planteamiento estratégico extrovertido de la integración, orientado a crear condiciones de competitividad global que permitan la consolidación de la democracia y la trasformación productiva de las sociedades en un clima de creciente equidad social. Integrar para competir mejor y para negociar mejor es la idea generalizada. El eje estratégico del planteamiento de integración que predomina en todas partes, es el de mejorar las condiciones de cada uno de los asociados para competir en la atracción de los capitales y del progreso técnico necesario para inversiones productivas, especialmente para atraer a los "competidores globales".
Previsibilidad y estabilidad de las reglas de juego constituyen factores claves en la construcción consensual de un espacio económico común, entre un grupo de Estados soberanos que trabajan juntos con el objetivo de sustentar sus respectivos procesos de consolidación democrática, de trasformación productiva y de inserción competitiva en la economía global, atrayendo para ello inversiones. En efecto, sólo en un contexto de seguridad jurídica se puede alcanzar el objetivo esencial de convencer a los inversores, propios y externos, de correr riesgos con sus capitales y tecnologías en función del mercado ampliado.
La integración económica europea sólo puede ser entendida en su lógica más profunda como una integración por el derecho, en el que los compromisos básicos entre los asociados están garantizados por normas e instituciones comunes, en especial la Corte de Justicia. Con modalidades institucionales distintas, ésta es también la lección que se extrae del acuerdo de libre comercio entre Canadá y Estados Unidos. En otros términos, un proceso de integración económica de un país con otro u otros, que implique comprometer entre los asociados el acceso irrestricto para bienes y servicios como forma de estimular la inversión y la trasformación productiva, sólo tiene sentido económico y político si está sustentado en el derecho. El acceso al mercado como un derecho es lo que distingue un proceso de integración de un mero sistema de cooperación comercial. No comprender en toda su magnitud este aspecto central de los fenómenos contemporáneos más avanzados en materia de integración económica, puede traer como consecuencia el que se afecten vitales intereses nacionales de los distintos países asociados, sobre todo los de menor dimensión relativa.
La cuestión de la eficacia y de la efectividad de las reglas de juego es por tanto crucial para el éxito de cualquier proceso de integración económica, pero especialmente si se lo concibe como un instrumento de competitividad internacional y, por ende, de estímulo a la inversión y a la incorporación del progreso técnico. Es un factor esencial para la credibilidad económica.
Pero es fundamental tener en cuenta que la eficacia y la efectividad de las reglas de juego en la integración económica dependerán fuertemente de la calidad de la organización interna y común que permita mantener, a través del tiempo, una reciprocidad dinámica de los respectivos intereses nacionales. Es ella la que sustenta en el tiempo el vínculo asociativo, y crea así las condiciones para que las normas pactadas alcancen sus resultados (eficacia) y penetren en la realidad (efectividad).
A fin de que ello se logre, es esencial que cada uno de los asociados defina con precisión cuales son sus propios intereses nacionales en el marco del acuerdo asociativo. Puede afirmarse, en tal sentido, que la calidad y la solidez de un proceso de integración económica, basado en el consenso de naciones soberanas, dependerá en gran medida de la calidad de las definiciones nacionales acerca de por qué, para qué y hasta dónde un país necesita asociarse con otro u otros.
Es el foco nacional y no el de una hipotética racionalidad supranacional el que permite comprender los alcances reales que los asociados pretenden para una determinada integración económica. Es a partir de lo nacional que se construye la región. Pero también es cierto que si un país es libre para asociarse o no, una vez aceptado el vínculo asociativo, éste implica el preservar una visión de conjunto y un mínimo de disciplina colectiva. Caso contrario no tiene sentido económico y político el pacto social.
Surgen así dos funciones básicas que debe cumplir la estructura institucional de la integración. Por un lado, la de facilitar la concertación de intereses nacionales. Por el otro, la de desarrollar y preservar una visión de conjunto que permita identificar intereses comunes. La tensión entre las dos visiones, la nacional y la Comunitaria, es esencial a la dinámica institucional en la integración económica. La arquitectura de órganos y competencias, así como del tipo de decisiones y de sus efectos jurídicos, debe permitir correlacionar el criterio de equilibrio entre estas dos visiones con la eficacia y la efectividad de las reglas de juego que se acuerden.
El potencial de concertación de intereses nacionales múltiples, que resulte del esquema institucional que se establezca, es un factor central para la eficacia y la efectividad de la estructura jurídica de la integración. Es ésta la primera y central función de toda estructura institucional que se establezca.
En esta perspectiva, la experiencia permite observar que en cualquier proceso de integración económica, el esquema institucional tiene un segmento multinacional, común o comunitario (que puede ser mínimo) y varios segmentos nacionales (uno por país participante). En cada uno de estos segmentos pueden coexistir uno o varios órganos que cumplan funciones específicas. No existe al respecto una fórmula o modelo único.
Las decisiones surgen de la interacción de estos segmentos. La calidad de las decisiones (medida en términos de su potencial de eficacia y de efectividad) dependerá fundamentalmente de la calidad de la interacción entre segmentos, a fin de mantener viva en forma dinámica la reciprocidad de intereses que sustenta el vínculo asociativo y su estructura jurídica, especialmente en momentos de crisis. Es tal interacción la que permite partir de cada realidad nacional para llegar al nivel del conjunto o comunitario, y descender luego nuevamente a cada realidad nacional a través de la aplicación efectiva de las decisiones comunes (enforcement).
En tal perspectiva, el camino crítico que tienen que seguir las decisiones comunes o comunitarias es: partir de la realidad de los intereses nacionales de cada asociado, que se conciertan en instancias comunes, gracias al predominio de una visión de conjunto, y luego descender a las realidades nacionales, para así cumplir con los objetivos fijados.
Si se acepta el predominio del foco nacional en la construcción de un espacio de integración económica, cobra toda su importancia el principio de subsidiariedad, que lleva a reconocer sólo una función supletoria a los órganos comunes con respecto a lo que puede hacerse a nivel nacional, y aun estadual y municipal, y a lo que pueda hacerse directamente a través del sector privado. Ello es más importante aún en el caso de países con estructura federal, como son los tres que integran el Nafta, o Argentina y Brasil en el Mercosur.
En síntesis y para concluir, del análisis efectuado puede extraerse que las siguientes son las principales funciones que deben cumplirse a través de la dialéctica nacional multinacional de la estructura institucional:
a. Permitir la concertación de los intereses nacionales para definir sobre su base y la de una visión de conjunto, un interés común.
b. Formular decisiones que reflejen dicha concertación.
c. Hacer posible su ejecución, y
d. Asegurar jurídicamente la aplicación de las voluntades concertadas.
Las siguientes son preguntas que deben poder contestarse a través del segmento comunitario de la estructura institucional:
a. ¿Cómo se asegura que el acceso a los respectivos mercados sea efectivamente un derecho que no pueda ser unilateral y arbitrariamente desconocido o limitado?
b. ¿Cómo se protegen las condiciones de competencia económica entre los asociados, frente a actos tendientes a distorsionarlas, originados en los gobiernos o en los operadores económicos?
c. ¿Cómo se expresan y se garantizan los intereses de los socios minoritarios, dé los consumidores, y de los sectores y regiones con menor poder económico?
d. ¿Cómo se monitorea la evolución de los compromisos de integración y la evolución hacia las metas perseguidas?
e. ¿Cómo se puede mantener a través del tiempo una reciprocidad dinámica de intereses nacionales en el marco de una visión de conjunto, especialmente teniendo en cuenta la permanente dinámica de cambio que se origina por los propios efectos de la integración, por la evolución económica y política interna de los asociados, y por las trasformaciones que continuamente se operan en la realidad mundial?
Estas funciones y preguntas pueden tener respuestas diferentes en distintas experiencias históricas de integración voluntaria entre naciones soberanas. No hay modelo único para encarar tales respuestas. No hay modelo único para la cuestión institucional. El análisis efectuado en estas notas sólo apunta a facilitar la comparación entre distintas experiencias, a partir de un caso concreto, el del Mercosur. |
