El Mercosur tiene un obvio contenido económico y una clara dimensión política que condicionan sus alcances y sus ritmos de avance. Se reflejan en compromisos formales expresados en reglas jurídicas incorporadas en los respectivos ordenamientos jurídicos nacionales. Son señales a los mercados que marcan alcances y ritmos de avance del proyecto común.

Determinan qué se puede hacer y qué no. Generan derechos y obligaciones de los Estados miembros, y también de sus sujetos de derecho. Son el puente entre un concepto abstracto de unión aduanera y lo que realmente las naciones soberanas socias están dispuestas a aceptar. La unión aduanera del Mercosur es lo que se ha pactado: no lo que la teoría o los libros de texto indican que debería ser.

En la relación comercial entre la Argentina y Brasil, los acuerdos del Mercosur se insertan en un marco más amplio de compromisos jurídicos que incluyen la Asociación Latinoamericana de Integración (Aladi) y la Organización Mundial del Comercio (OMC). Las relaciones entre las tres fuentes de derechos y obligaciones se articulan siguiendo las normas positivas explícitamente incorporadas en los textos fundamentales y en los que ellos derivan.

Las reflexiones precedentes adquieren vigencia ante la aprobación de la resolución 361 del Ministerio de Economía, que establece una medida de salvaguardia consistente en la fijación de cupos anuales a importaciones de tejidos de algodón y sus mezclas originarias de Brasil, y en comentarios periodísticos, que esta decisión del gobierno argentino implicaría un incumplimiento de los compromisos asumidos en el Mercosur. Me referiré a este aspecto de la cuestión, esto es, su conformidad con lo pactado y no con lo que en teoría podría ser una unión aduanera.

Las salvaguardias fueron establecidas según lo previsto en el artículo 6 del Acuerdo sobre los Textiles y el Vestido (ATV) incorporado al ordenamiento jurídico argentino por la ley 24.425/95.

Solicitó su aplicación la Federación Argentina de Industrias Textiles y la Comisión Nacional de Comercio Exterior determinó existencia de daño grave para la industria nacional -causado por las importaciones de los mencionados tejidos de algodón originarios de Brasil- y la configuración de circunstancias excepcionales y críticas previstas por el ATV.

En conversaciones con autoridades brasileñas sobre la cuestión, éstas argumentaron que la medida no debía ser aplicada a Brasil por no permitirlo así la normativa vigente. Se la examinó a fondo y no se encontraron argumentos jurídicos válidos que justificaran denegar el derecho invocado por la parte interesada en la aplicación de las salvaguardias. Ninguna norma del Mercosur excluye la posibilidad de aplicar este tipo de salvaguardias.

Por el contrario, la única norma en la materia, el reglamento relativo a la aplicación de salvaguardias a las importaciones provenientes de países no miembros del Mercosur, aprobado en 1996, se refiere en su artículo 1º a las salvaguardias del artículo 19 del GATT 1994, y en su artículo 81 establece que a los productos textiles se les aplicarán las disposiciones de la ATV.

Este reglamento, no aplicable a las salvaguardias del ATV, establece que cuando un socio aplique salvaguardias a importaciones provenientes de terceros países se excluirán las originadas en el Mercosur. La Argentina cumplió con esta norma al excluir las importaciones de Brasil de las salvaguardias aplicadas en 1997 a los calzados.

Incluso esta excepción no fue comprendida en toda su dimensión jurídica por el reciente fallo del panel sobre calzados de la OMC, que incorrectamente la considera violatoria del Acuerdo de Salvaguardias. Y es en el marco de esa excepción que se produjo un muy fuerte aumento de importaciones del calzado originario de Brasil, que se acentuó en 1999 tras la devaluación del real.

La resolución ministerial 861 no viola ningún compromiso de la Argentina en el Mercosur. Por el contrario, desde el punto de vista jurídico no hay argumentos válidos para excluir a Brasil de una medida prevista en un compromiso internacional que es ley de la Nación. Otra resolución ministerial aplica una medida similar a Paquistán, también miembro de la OMC.

Aplicar la medida a Paquistán y no a Brasil podría ser considerado por la OMC como una discriminación, sin que esta vez pudiera invocarse una norma del Mercosur, como sí pudo hacerse, en circunstancias legales diferentes, en el caso de las salvaguardias del calzado.