1. Para entender la arquitectura institucional del Mercosur y su funcionamiento, es conveniente remontarse a su momento fundacional en 1990. Sin perjuicio de otros, tres factores tienen una fuerte gravitación en el diseño institucional por el que se optó en aquél momento:

i. la experiencia institucional previa del período del Programa de Integración y Cooperación Argentina-Brasil (PICAB), que culminó con el Tratado de Integración firmado por los dos países en 1988. Era una experiencia valorada por su simplicidad y eficacia, en un contexto estrictamente bilateral. Ella tuvo una marcada incidencia en el diseño institucional incorporado luego al Tratado de Asunción. Pero también incidió en la forma en que se organizó la propia negociación paralela del Acuerdo de Complementación Económica entre la Argentina y el Brasil (ACE 14), firmado en diciembre de 1990 y del propio Tratado de Asunción. Fue en el Acta de Buenos Aires, en junio de 1990, donde se estableció el Grupo Mercado Común (GMC) y donde se le encomiendan las negociaciones de lo que luego sería el Mercosur;

ii. la experiencia del período ALALC-ALADI, que generó fuerte desconfianza, tanto en el Brasil como en la Argentina, a cualquier delegación de competencias para negociar y decidir en representantes diplomáticos lejanos de las capitales (la experiencia del Comité de Representantes Permanentes de la ALADI, con sede en Montevideo), asistidos por una Secretaría compuesta por funcionarios independientes de los gobiernos, y

iii. el interés de los países de mayor dimensión, que constituían y constituyen el núcleo básico del proceso de integración -la Argentina y el Brasil-, de preservar un control completo de la ejecución de los compromisos asumidos y de la evolución del proceso, sin la intervención de ningún tipo de instancia técnica independiente.

Para los funcionarios más especializados en procesos de integración económica que intervinieron en el momento fundacional del Mercosur, también puede haber incidido el conocimiento existente sobre la frustrante experiencia institucional del Grupo Andino, que tuviera una marcada influencia de la institucionalidad europea. Se consideraba que la andina era una demostración de lo que no había que hacer en materia institucional, en el sentido de crear órganos comunes independientes antes de haber logrado generar un grado significativo de interdependencia económica entre los países socios.

2. Más allá de los factores antes mencionados, lo cierto es que la arquitectura institucional del Mercosur en el momento fundacional, aparece como funcional al objetivo real que se perseguía y que era el de generar un cuadro de interdependencia económica de signo cooperativo entre cuatro países que, a pesar de muchos años de esfuerzos formales de integración, tenían aún un alto grado de marginalidad relativa en sus interacciones económicas. El comercio recíproco no llegaba al 10% del comercio exterior total y la región era sumamente marginal para la principal economía del área. La marginalidad relativa era aún mayor en flujos financieros y de inversión directa. Habiendo revertido un largo período histórico en el que las relaciones recíprocas estaban marcadas, o por la indiferencia o por la lógica de la fragmentación, de lo que se trataba en 1990 era de iniciar un proceso orientado a crear un cuadro de mayor interdependencia económica entre los socios. Ello explica la simplicidad del Tratado de Asunción, básicamente orientado a lograr la eliminación de las restricciones al comercio, asumiendo que los cuatro países mantendrían orientaciones similares en sus fundamentos económicos, lo que se traduciría en una coordinación macro-económica de facto. La idea era que tras un período de transición de cuatro años, se habría entrado a un cuadro de situación diferente, más signado por demandas de administración de interdependencia, y ello requeriría no sólo medidas que permitieran completar el desarrollo del mercado común (ver Decisión CMC3/92), sino que también ajustar su estructura institucional.

3. Otro factor decisivo que influye en la arquitectura institucional y en las metodologías aplicadas a las negociaciones y a la formulación de decisiones, era el hecho que si bien el Mercosur tenía cuatro socios, se consideraba que para su despegue y consolidación, resultaba crucial el nivel de diálogo y entendimiento entre los dos socios principales. Tanto la Argentina como el Brasil reconocían que era en torno al eje bilateral que debían construirse los consensos necesarios para orientar un proceso, que se visualizaba como gradual e incremental, en el que lo esencial era adaptar ritmos e intensidades en los avances, a realidades políticas y económicas altamente inestables y dinámicas. El Uruguay y el Paraguay reconocían esta situación, y sabían que la regla del consenso permitiría preservar en todo momento sus respectivos intereses nacionales. De hecho todos reconocían que una institucionalización simple y flexible, sin innecesarios terceros intermediarios, era la fórmula que permitiría una metodología eficaz de construcción de los necesarios consensos para avanzar.

4. La arquitectura institucional que surge del proceso negociador del Tratado e influenciada por los factores antes mencionados, en su estructura básica y en su lógica de funcionamiento, se articula en torno a tres funciones:

i. la de conducción estratégica e impulso político,

ii. la de iniciativa, preparación técnica y ejecución de lo acordado, y

iii. la de interpretación de la normativa acordada y la de solución de controversias.

5. La estructura institucional básica del Mercosur y que está vigente en la actualidad, había quedado perfilada en el Anexo 2 del Acta de Buenos Aires en junio de 1990, luego plasmada en el Tratado de Asunción (1991) y desarrollada en el Protocolo de Ouro Preto (1994). Su lógica de funcionamiento comienza a delinearse en el proceso negociador del Tratado, adquiere su mayor intensidad en el período de transición (1991-1994), empieza a demostrar insuficiencias, probablemente por una carga excesiva en la agenda de las negociaciones, en la etapa de puesta en funcionamiento de la unión aduanera (1995-1997) y, entra en crisis en el período en el que la recesión y la declinación del comercio recíproco afectan seriamente la marcha del Mercosur, con el consiguiente impacto en una serie recurrente de conflictos comerciales difíciles de administrar (1998-1999). La crisis reciente torna más evidente problemas de diseño del Mercosur que se originan, especialmente, en las asimetrías de dimensión económica relativa y de políticas sectoriales entre los socios. Asimismo se originan en haber dado por supuesta una coordinación macro-económica, que la devaluación del Real en 1999 demostró que no existía. Concretamente una arquitectura institucional que pudo ser funcional a los requerimientos de un período fundacional orientado a la creación de interdependencia económica, deja de serlo cuando se entra de lleno a un período en el que aumentan sustancialmente los requerimientos de administración de interdependencia económica.

6. Desde el momento fundacional, la función de dirección estratégica e impulso político quedó reservada, primero en la etapa de negociación del Tratado, a una Comisión de Ejecución de nivel Ministerial (que proviene del período del PICAB, luego es incorporada al Tratado bilateral de integración entre la Argentina y el Brasil de 1998, y a la cual le atribuye funciones en la negociación del Mercado Común, el Acta de Buenos Aires de junio de 1990) y después, a partir de Asunción (y también luego de Ouro Preto), quedó reservada a las Cumbres Presidenciales, al Consejo del Mercosur (CMC) y a las reuniones especializadas de Ministros de Economía y Presidentes de Banco Centrales (sin perjuicio del papel impulsor que asumen luego otros Ministros, especialmente los de Educación, Justicia e Interior).

7. A su vez la función de iniciativa, preparación técnica y ejecución de lo acordado, fue encomendada ya en el Acta de Buenos Aires de junio de 1990, a lo que allí se denominaría el Grupo Mercado Común, integrado por cuatro representantes de los organismos mencionados por el Acta y luego por el artículo 14 del Tratado de Asunción.

Esos organismos eran -y son- los Ministerios de Relaciones Exteriores, los de Economía o sus equivalentes y los Bancos Centrales. Estaba ya clara la idea de evitar que se percibiera la integración como un proceso exclusivamente orientado por requerimientos de política exterior, y por lo tanto, la necesidad de envolver en negociaciones y decisiones, a los responsables de las políticas económicas, industriales, financieras y cambiarías. Un antecedente fundamental para comprender la idea inicial es lo previsto en el Acta de Buenos Aires en el sentido que el Grupo Mercado Común debía designar para la tarea que le fuera encomendada ("elaborar y proponer a ambos gobiernos todas las medidas sucesivas que permitan dar cumplimiento a los objetivos y plazos adoptados por los Presidentes es decir la conformación definitiva del mercado común para el 31 de diciembre de 1994"), personas con dedicación exclusiva.

8. En sus funciones el GMC, desde la negociación misma del Tratado, es asistido por una serie de Subgrupos de Trabajo (mecanismo que también proviene del período del PICAB), en los que participan decenas de funcionarios y asesores, especialmente técnicos, de las reparticiones directamente vinculadas con las cuestiones en discusión, por ejemplo, las Aduanas o los institutos relacionados con normas técnicas, control sanitario y fítosanitario. Es en este nivel donde se observa en el período 1990-1999, una mayor estabilidad y continuidad de los funcionarios participantes. A su vez, es en este nivel donde se observa una mayor presencia de la cooperación técnica internacional, especialmente la originada en el BID y en la Comisión Europea. Literalmente, son cientos los funcionarios y expertos nacionales que participaron en estos diez años en las tareas de los grupos de trabajo, reuniéndose con una frecuencia trimestral y a veces mayor, y generando decenas de decisiones y resoluciones que luego serían aprobadas por los órganos de decisión, y generando además, miles de páginas de estudios, informes y actas de sus reuniones. En este nivel reside el núcleo básico del intenso trabajo técnico a que da lugar la construcción del Mercosur.

9. En los primeros años de funcionamiento del GMC se observó la necesidad de crear otro órgano, especializado en la formulación y seguimiento de las cuestiones de política comercial y sus instrumentos. Este órgano, la Comisión de Comercio (CCM), fue luego formalmente incorporado a la estructura institucional del Mercosur por el Protocolo de Ouro Preto. En la práctica y sin perjuicio de la participación de los Ministerios de Relaciones Exteriores, este órgano ha sido el ámbito de participación de los funcionarios responsables del comercio exterior en las respectivas administraciones nacionales. El Protocolo de Ouro Preto le atribuye competencias en materia de solución de diferendos comerciales y de hecho, ha cumplido una función crecientemente activa en la canalización de consultas sobre un elevado número de cuestiones técnicas vinculadas a las políticas comerciales, al comercio recíproco y a sus instrumentos. La CCM, uno de los órganos más eficaces del Mercosur, ha permitido resolver un elevado número de diferendos comerciales, evitando tener que recurrir a los mecanismos de solución de controversias previstos en el Protocolo de Brasilia. Su papel ha sido particularmente útil en el período 1998-99, cuando como consecuencia de la caída simultanea de la actividad económica en la Argentina y en el Brasil, y también en los otros dos socios, se multiplicaron los conflictos comerciales.

10. Ya en el Tratado de Asunción se incorpora una nueva función, cuál es la de interpretación de la normativa acordada y la de solución de las controversias. Esta función es reglamentada en el Protocolo de Brasilia y luego en el de Ouro Preto, agregándose competencias en las etapas preliminares de la solución de diferendos a la Comisión de Comercio. En materia de solución de diferendos se opta por recurrir al arbitraje "ad-hoc", que es el que aún rige en la actualidad. Esta función es recién activada en 1998, con la apertura del primer caso de arbitraje. Luego se abrieron dos casos más, siendo el último y tercer fallo el pronunciado el 10 de marzo de 2000. Los tres casos envolvieron a la Argentina y el Brasil. Hasta 1998 había habido una cierta resistencia de los socios a recurrir al mecanismo de arbitraje, pues se consideraba que los diferendos podían ser resueltos en instancias políticas o en la propia CCM. En su origen el Protocolo de Brasilia había sido impulsado especialmente por la Argentina, que consideraba un mecanismo de esa naturaleza como crucial teniendo en cuenta la asimetría de dimensión económica entre los socios. Se tuvo muy en cuenta el precedente de las relaciones comerciales entre los Estados Unidos y Canadá, y el papel que había desempeñado en el acuerdo de libre comercio bilateral entre esos países, el mecanismo de su artículo 18. Incluso se abrió la puerta, por el artículo 25 del Protocolo, a una participación limitada de los particulares.

11. La lógica del funcionamiento institucional del Mercosur en la etapa fundacional, delineada en el Acta de Buenos Aires, y plasmada en el Tratado de Asunción y luego en el Protocolo de Ouro Preto, supuso:

i. la existencia de un mandato simple, con objetivos definidos y plazos, cuál era el de la conformación definitiva del Mercado Común (el origen de este mandato está en el Anexo 1 del Acta de Buenos Aires de 1990, elemento clave aún en la actualidad, para entender la idea inicial que condujo al Tratado de Asunción, si bien en éste quedó diluido el objetivo de que al finalizar el período de transición, el mercado común ya debería haber sido completado);

ii. el supuesto de que a dicha meta se arribaría con pasos sucesivos y graduales preparados por el GMC; con el impulso político de las Cumbres Presidenciales, el CMC y las reuniones de Ministros de Economía y Presidentes de Bancos Centrales (siempre se tuvo claro que era imposible en el momento inicial prever cómo iba a desarrollarse el proceso de liberación comercial, e incluso luego del Cronograma de Las Leñas en 1992, se previo por la Decisión CMC 3/92 que sería necesario un cronograma adicional a fin de cumplir plenamente con la meta de un mercado común -cronograma por cierto que nunca se adoptó, siendo ésta quizás una explicación de muchas de las dificultades posteriores, que generaron la imagen -aún vigente- de un Mercosur sin rumbo cierto, "a la deriva");

iii. la preservación de la función de dirección estratégica y de impulso político, en el nivel de los Presidentes, de los Cancilleres y de los Ministros de Economía;

iv. la delegación de la función de iniciativa, preparación técnica y ejecución de lo acordado, a funcionarios de alto nivel con la colaboración de funcionarios técnicos de distintas reparticiones en el ámbito de los Subgrupos de Trabajo y Técnicos;

v. el ejercicio de la función de interpretación de las normas comunes y de la solución de controversias, en un mecanismo arbitral ad-hoc;

vi. la existencia de una Secretaría Administrativa, de muy bajo perfil, sin ninguna función técnica, y limitada al registro de actos jurídicos y a otorgar apoyo logístico para reuniones;

vii. la coordinación de todos los órganos por los Ministerios de Relaciones Exteriores (mecanismo que también proviene del período del PICAB) pero, a la vez, la atribución de un papel central a los Ministerios de Economía y Bancos Centrales,

viii. la regla del consenso para la adopción de todas las decisiones de los órganos, forma de asegurar el pleno control por parte de cada uno de los gobiernos y la protección de los intereses nacionales de los socios de menor dimensión económica, el Paraguay y el Uruguay.

12. El control total del proceso de impulso, de elaboración y de ejecución de lo acordado, quedó así en manos de los gobiernos nacionales quienes se expresaban por consenso y con la presencia de todos los socios. La secretaría administrativa quedó de hecho, confinada a una función de apoyo logístico y de registro de lo acordado, sin ninguna participación en el proceso de decisión, en ninguna de sus etapas. Lo que se buscó fue asegurar el control gubernamental de todo el proceso de integración, sin mediación alguna entre la voluntad nacional y su concreción en decisiones comunes. El proceso de negociación y de decisión del Mercosur era en esa etapa inicial y continua siendo, un monopolio de los gobiernos nacionales en representación de los países socios. Incluso cuando se crean la Comisión Parlamentaria y el Foro Consultivo, se les atribuyen funciones meramente consultivas, sin incidencia real en el proceso de decisión. La participación real de parlamentarios y del sector privado se supone, en la lógica institucional dominante, que debía concretarse en las instancias nacionales de decisión de cada socio, siendo su eficacia y relevancia, por lo tanto, una cuestión nacional.

13. En la perspectiva antes descripta, el funcionamiento institucional del Mercosur ha dependido fuertemente de la forma en que los respectivos gobiernos se han organizado para conducir el proceso de integración y, dada la importancia económica relativa de los dos socios de mayor dimensión, en los mecanismos formales e informales de consulta entre la Argentina y el Brasil. En tal perspectiva, dos factores han tenido una marcada incidencia en la eficacia del mecanismo institucional y en su evolución. El primero es el papel que desempeñan los respectivos Ministerios de Relaciones Exteriores, y su capacidad efectiva para articularse con las otras instancias gubernamentales envueltas, en particular con los Ministerios de Economía y Bancos Centrales. El segundo es el papel que desempeñan los Ministros de Economía y el grado de interés relativo que tienen en los asuntos del Mercosur. En ambos factores, adquiere una importancia particular el grado de dedicación (exclusiva o parcial) que han tenido los principales funcionarios responsables del GMC. Cuanto más dispersas fueran sus funciones, más recargadas sus agendas, menos dedicación real podían atribuir a las cuestiones del Mercosur, a pesar de la importancia relativa que le dieran. Una figura que emerge como clave a medida que el funcionamiento del Mercosur comienza a adquirir mayor complejidad técnica y política, es la del Coordinador nacional del GMC. Incluso en el Reglamento del GMC se prevén reuniones mensuales de los coordinadores. En la práctica ello no ha ocurrido así, y a pesar de un uso intensivo de las conexiones telefónicas, puede encontrarse en ese hecho una de las explicaciones del deterioro creciente de las funciones claves del GMC. Otra figura clave -especialmente en el caso de países como la Argentina donde la Cancillería no tiene la función que Itamaraty desempeña en la articulación de la política exterior del país (por ejemplo a través de sus representantes en los otros Ministerios)-, es la de la Sección Nacional del GMC, con competencias específicas atribuidas, por ejemplo en materia de controversias, por los Protocolos de Brasilia y de Ouro Preto. De hecho, tal figura tampoco ha funcionado en la forma prevista por quienes diseñaron la institucionalidad del Mercosur, siendo este hecho también una de las explicaciones del deterioro creciente del papel imaginado para el GMC.

14. En la evolución del Mercosur, especialmente a partir de Ouro Preto, se observa a la vez:

i. un incremento sustancial de la interdependencia económica entre los socios -al menos en términos cuantitativos-, reflejada en el aumento de la importancia relativa del comercio recíproco en relación al comercio exterior total, siendo este factor más importante en el caso de los tres países de menor dimensión económica relativa, y reflejada asimismo, en el flujo de inversiones intra-Mercosur y en las estrategias de inversión y comercio de un número crecientemente significativo de empresas internacionales y regionales, e incluso de medianas y pequeñas empresas locales;

ii. un deterioro creciente en el funcionamiento de algunos de los órganos claves de la estructura institucional del Mercosur. Ello es más evidente en dos casos: la reunión de Ministros de Economía y Presidentes de Bancos Centrales, que en los últimos años dejan de reunirse con la periodicidad que tuvieron en el período de transición, perdiendo gradualmente su función de impulso de decisiones relevantes del Mercosur, y el Grupo Mercado Común, que en los últimos años -en contraste con la etapa inicial- perdió su capacidad para ser el ámbito de construcción de los consensos necesarios para avanzar. Las reuniones del GMC, especialmente en el período fuertemente crítico de 1998-99, pasó a desarrollar sus actividades a través de reuniones plenarias formales, sin que ellas fueran suficientemente preparadas a través de mecanismos informales de comunicación y de consulta. Como ya se señaló, las reuniones mensuales de los Coordinadores nacionales dejaron de realizarse. También algunas de las Secciones Nacionales perdieron su eficacia como mecanismos de articulación de los intereses nacionales, siendo esto claro al menos en el caso argentino. El funcionamiento de los órganos del Mercosur empezó a asimilarse cada vez más al de la estructura institucional de otras organizaciones internacionales, sin contar en cambio, con algunas de las ventajas de representantes diplomáticos permanentes trabajando en una sede principal, y menos aún, con las de una tecnocracia internacional independiente, también permanente;

iii. una agenda de trabajo crecientemente compleja, tanto en el plano de las negociaciones comerciales externas (ALCA, Comunidad Andina, México, países asociados, Unión Europea, OMC y otros frentes) como en 'el de la consolidación y profundización de la unión aduanera, encarada sin el apoyo de ninguna instancia técnica independiente y con las discontinuidades originadas en los frecuentes cambios de funcionarios gubernamentales a cargo de las cuestiones del Mercosur, y

iv. un complejo de reglas de juego (Tratados, Protocolos, Decisiones, Resoluciones, Directivas, normas nacionales), con muchas imperfecciones técnicas, con desparejo grado de internalización en los respectivos países, e insertas en forma heterogénea en los respectivos ordenamientos jurídicos internos, lo que ha contribuido a una falta de transparencia y a una gran disparidad en el ordenamiento jurídico derivado del Tratado de Asunción.

15. El Mercosur, tras sus diez años de existencia, sufre de insuficiencia en su dimensión institucional, entendida ésta como la suma de sus mecanismos de negociación y decisión, de sus reglas de juego y de su capacidad para gerenciar situaciones críticas. Esta insuficiencia explica en gran medida, la sensación de pérdida de rumbo que se ha exteriorizado especialmente en 1999. Junto con los factores reales que inciden en su funcionamiento económico y político, en particular las disparidades macroeconómicas y sectoriales, contribuye a agravar un cuadro de situación preocupante. En gran medida, la insuficiencia institucional se explica por el funcionamiento deficiente de los mecanismos establecidos y por su falta de adaptación a requerimientos crecientes de un proceso de integración cada vez más complejo. La deficiencia se observa no sólo en el nivel común o multinacional. Se percibe claramente también en los mecanismos nacionales existentes para asegurar la participación de algunos de los países en el Mercosur, y en especial, para asegurar el pleno aprovechamiento de las oportunidades abiertas por la integración. Esta insuficiencia se traduce en una baja capacidad para mantener el necesario impulso del proceso de integración; para preservar una visión de conjunto; para articular intereses nacionales divergentes en un contexto de fuertes asimetrías de poder económico relativo; para facilitar la necesaria coordinación en las negociaciones con terceros países; para administrar y resolver conflictos comerciales, y para asegurar la gestación de reglas de
juego efectivas y eficaces.

16. En un proceso de integración voluntaria entre naciones soberanas con asimetría de poder económico relativo y bajo nivel de interdependencia, tal insuficiencia institucional afecta la capacidad para preservar en forma dinámica la necesaria concertación de intereses nacionales, erosionando a la vez, la percepción de ganancias mutuas que es la única forma de sustentar el vínculo asociativo entre los socios y la credibilidad del proceso ante ciudadanos, inversores y terceros países. En un contexto de caída del comercio recíproco, una institucionalidad disfuncional puede terminar alimentando las tendencias naturales al predominio de la lógica de la fragmentación por sobre la necesaria lógica de integración. Las recurrentes crisis no se transforman en oportunidades para saltos hacia delante en los compromisos de integración, como ocurriera en la integración europea, sino en situaciones de "suma cero" en la percepción de algunos de los socios.

17. Es a partir del diagnóstico precedente que debe abordarse la cuestión del fortalecimiento institucional del Mercosur, que no puede disociarse del necesario proceso de redefinición de objetivos económicos y políticos, de reglas de juego y de metodologías de trabajo entre los socios. Es una cuestión que puede verse facilitada y a la vez, tornarse ineludible, en la perspectiva de la entrada de nuevos socios, lo que haría definitivamente obsoleta una lógica institucional construida bajo el supuesto de un Mercosur centrado en la alianza estratégica de dos socios mayoritarios. La cuestión institucional no agota la agenda de reformas que se requieren en el Mercosur, para volver a dotarlo de la necesaria eficacia, legitimidad y credibilidad. Pero la experiencia pasada, así como la de otros procesos voluntarios de integración económica entre naciones soberanas, indica que de no resolverse en forma oportuna puede afectar el logro de los objetivos comunes propuestos.