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Tres dimensiones relevantes en la agenda externa del Mercosur y de
sus socios
Al abordarse la cuestión del valor que el Mercosur tiene para
cada uno de sus socios, en función de su agenda externa -así
como para las empresas que pretenden internacionalizarse, exportando bienes
o servicios desde sus respectivos espacios económicos-, tres dimensiones
son relevantes. Lo son en función del difícil arte de conciliar
necesidades internas con posibilidades externas que es, como señala
con acierto Celso Lafer, de la esencia misma de la política internacional
de todo país.
La primera dimensión es que el Mercosur es, ante todo, una realidad
regional significativa a escala internacional, de creciente interdependencia
(democracia, seguridad, flujos de comercio e inversión, imagen
externa y "riesgo país") y de fuerte potencial de crecimiento
económico. Es así por la dimensión económica
relativa a escala mundial, de sus dos principales socios, Brasil y la
Argentina.
Como tal, el Mercosur es una realidad regional de geometría variable,
ya que según sea el sector, abarca además de los cuatro
socios plenos, a Chile, Bolivia e incluso el resto de Sudamérica
(por ejemplo, en energía, transporte y telecomunicaciones).
La segunda dimensión es que el Mercosur es, además, un
proceso formal de integración económica. Pertenece a una
categoría históricamente reciente de pauta de relaciones
entre naciones soberanas con contigüidad geográfica.
Se trata del fenómeno de asociación voluntaria y permanente,
entre naciones soberanas que comparten intereses y objetivos de largo
plazo, en función de los cuáles ponen en común mercados
y recursos, y establecen mecanismos de decisión, políticas
públicas e instrumentos, disciplinas y reglas de juego comunes,
así como un sistema de solución de controversias.
Es la misma categoría de fenómeno internacional al que
pertenecen la Unión Europea y el NAFTA, a pesar de las significativas
diferencias que existen -entre ellos e incluso con el Mercosur-, especialmente
en términos de técnicas de integración de los respectivos
mercados y de la intensidad que adquiere, en cada uno de los casos, la
puesta en común de políticas, reglas de juego y disciplinas
colectivas.
En el caso del Mercosur, es un proceso formal de integración originario
en una decisión de política internacional de cada uno de
sus socios, que se plasma -como pacto constitutivo de un vínculo
social con vocación de permanencia- en el Tratado de Asunción
de 1991 y que reconoce como antecedente inmediato, la integración
bilateral Argentina-Brasil iniciada en la década de los ochenta.
La tercera dimensión es que el Mercosur, como realidad regional
y proceso de integración, es para sus socios -y dentro de cada
uno de ellos, para las empresas que aspiran a trascender su mercado interno-,
sólo parte de una agenda más amplia de relaciones externas,
que tanto en el plano político y de la seguridad como en el económico,
se inserta en un cuadro global de desafíos y oportunidades, muy
dinámico -en el que tanto vulnerabilidades como ventajas competitivas
relativas se desplazan a altas velocidades-, amplio, diverso y complejo.
Los socios han entablado entre sí, una alianza permanente privilegiada,
que no es ni podría ser, exclusiva ni excluyente.
Como realidad regional, será para siempre el entorno externo
inmediato de la Argentina y de sus empresas. Lo determina la geografía.
Lo mismo ocurre con el Brasil y para los demás países del
sur americano.
Lo razonable es prever que en el futuro las distancias físicas
y económicas continuarán acortándose, la interdependencia
aumentará y que cada vez será más difícil
prescindir de tal entorno en la estrategia internacional de cada socio,
y en la de competitividad de sus empresas que producen bienes o prestan
servicios, en prácticamente todos los sectores. Los respectivos
sistemas políticos y económicos serán cada vez más
influenciados por lo que ocurre en la vecindad. Las ciudades y centros
de producción de la región estarán más próximos.
Las redes de producción y distribución serán más
densas, sean ellas originadas en competidores globales o en la asociación
de empresas locales de cada país.
En el plano económico, ello torna recomendable la distinción
entre el enfoque estratégico de la competitividad dentro de la
región, que implica una visión de mediano y largo plazo,
del enfoque coyuntural, en función de los datos del corto plazo.
En la actual coyuntura es obvio que la región no atraviesa un
buen momento. Se refleja en la disminución del comercio recíproco,
influenciada por la caída de la actividad económica en la
región y especialmente en la Argentina, y por la volatilidad cambiaria
producida por la devaluación del Real y luego por la del peso argentino.
Pero sería un error serio, confundir los graves problemas coyunturales,
con el potencial de comercio e inversión que en el mediano y largo
plazo tiene la región.
En tal perspectiva, esta es una hora que pone a prueba la capacidad de
cada país socio, así como la capacidad de cada empresa,
para desarrollar estrategias que, a la vez que permitan neutralizar o
aprovechar las dificultades coyunturales, les permitan posicionarse -como
naciones y como empresas-, en una competencia económica regional
y global que será crecientemente intensa y dura.
Como proceso de integración, el Mercosur presenta hoy notorias
deficiencias y una crisis de credibilidad. En parte se debe a la situación
macro-económica y cambiaria de sus socios. Pero en mucho se debe
a una baja calidad de sus mecanismos de decisión, de sus instrumentos
y de sus reglas de juego. Lo razonable es esperar que la superación
de la actual coyuntura económica, será acompañada
por decisiones gubernamentales orientadas a adaptar el Mercosur a las
nuevas realidades. Difícil que se produzca antes de las elecciones
en el Brasil y en la Argentina. Un replanteo del Mercosur, debería
colocarlo en condiciones de ser parte de la solución de los problemas
estructurales que hoy se observan, en particular en la Argentina y, por
ende, parte de una estrategia nacional de competitividad sistémica.
En la visión antes planteada, adquiere toda su importancia el
esfuerzo que los socios del Mercosur, actuando en conjunto, efectúen
para abrir mercados mundiales y para negociar nuevas reglas de juego que
incidirán en los flujos de comercio y de inversiones. Tres frentes
negociadores -hoy en pleno desarrollo- son importantes para la competitividad
futura de las empresas que operan en el Mercosur y en sus socios. Ellos
son, a escala global, el de la OMC -fundamental para el sector agrícola-;
a escala hemisférica, el del ALCA y los Estados Unidos- y a escala
interregional, el de la asociación con la Unión Europea.
A la vez que se negocia, el Mercosur, sus países miembros y sus
empresas deben prepararse para los escenarios post-negociadores, lo que
implica intensificar la integración regional de cadenas productivas
orientadas a competir a escala global, especialmente en los espacios económicos
que se abran en forma estable, como resultado de las negociaciones comerciales
internacionales.
Sólo vinculando las tres dimensiones antes mencionadas, y combinando
los factores coyunturales con los estratégicos, podrá cada
país socio y podrán sus empresas, trazar una hoja de ruta
de corto, mediano y largo plazo, a fin de competir en los mercados de
la región y del mundo, con posibilidades de éxito. En el
caso de las empresas, especialmente si son pequeñas o medianas,
tal hoja de ruta deberá poner énfasis en su inserción
en redes de producción y distribución, que les permitan
neutralizar efectos negativos de un escenario económico internacional
que continuará caracterizándose por su volatilidad y dinámica
de cambio, y a la vez, potenciar las oportunidades que resultan de la
globalización y regionalización de la competencia económica.
Un debate necesario en el Mercosur
En los últimos tiempos, se ha instalado un debate necesario
sobre el Mercosur. Al menos dos factores lo impulsan. Por un lado, la
percepción que su situación actual dista de ser envidiable.
Tiene un problema de credibilidad, interno y externo. Como señalamos
antes, es un problema alimentado por la situación económica
por la que atraviesan sus socios y por la baja calidad de sus reglas de
juego, que distan de generar un horizonte previsible para los inversores.
Por otro lado, la sensación que tal como está, no es un
instrumento funcional a la transformación productiva, la competitividad
y las negociaciones comerciales de sus socios.
Es un debate positivo y oportuno. Positivo, pues es útil someter
a crítica constructiva un proceso político y económico,
que incide en la calidad de la inserción internacional de cada
uno de los países miembros. Oportuno, pues coincide con los debates
internos que resultan naturales en los procesos electorales en curso,
en el segundo semestre del 2002, en la Argentina y en el Brasil.
A su vez, dos dimensiones se destacan en el debate. Una es existencial,
la otra instrumental.
La dimensión existencial tiene que ver con la conveniencia de
impulsar una estrategia de integración entre los cuatro socios,
incluyendo su extensión a Chile. Pocos cuestionan tal conveniencia.
Los que lo hacen, plantean dos opciones no excluyentes entre sí:
la primera es la de una estrategia de inserción internacional en
base a acuerdos bilaterales de libre comercio con otros países,
en especial con los Estados Unidos y con la Unión Europea. El modelo
sería Chile. La segunda es la de privilegiar una alianza estratégica
con los Estados Unidos, que implicaría un acuerdo de libre comercio
bilateral o la incorporación al NAFTA. En ambos casos, la consecuencia
sería abandonar el Mercosur, o su transformación en una
zona de libre comercio, o su dilución en el ALCA, o limitarlo a
su dimensión política. Los gobiernos actuales han reafirmado,
con razón, la necesidad de profundizar la estrategia de inserción
en el mundo a través del fortalecimiento del Mercosur en su concepción
original -la construcción gradual de un mercado común, abierto
al mundo a través de negociaciones en la OMC, con los Estados Unidos
y con la Unión Europea-. Es la opción que ha avalado un
grupo pluralista de personalidades de los cuatro países -iniciativa
en la cual el CEBRI ha desempeñado un papel destacado-, en un manifiesto
entregado a los Presidentes en la Cumbre del Mercosur de julio 2002.
En el debate existencial se suele desconocer una realidad. Ella es que
el Mercosur, más que un proceso de integración, es hoy precisamente,
el nombre de una región que coexistirá con sus países
socios aún cuando se diluyan los compromisos del Tratado de Asunción.
Se subestima, en algunos de los planteos conocidos, el impacto político
y económico del principal logro del Mercosur, que es el desarrollo
de un espacio de paz y de cooperación entre naciones contiguas,
con irradiación sobre América del Sur.
El predominio de la lógica de la integración, permite mejor
encarar dos agendas externas esenciales para la democracia y la transformación
productiva en los países socios.
Una es la agenda "11 de septiembre" -que puede ser "11
de septiembre plus", si se reproducen hechos similares a los de esa
fecha del 2001-, con lo que ella implica en cuanto a navegar con éxito
frentes de tormenta que se han instalado en la región, en materia
de estabilidad política, de seguridad y de financiamiento externo.
La otra es precisamente, la agenda de "negociaciones comerciales",
complejas y simultáneas, en la OMC, con los Estados Unidos y con
la Unión Europea, de cuyos resultados dependerán futuros
accesos a mercados mundiales; capacidad para atraer inversiones, y condicionamientos
para políticas públicas económicas y comerciales.
Se sabe que entre naciones contiguas la opción a la lógica
de la integración suele ser la de la fragmentación. La experiencia
europea es elocuente en tal sentido. Nadie se beneficiaría entonces
con la dilución del Mercosur. Podría tener efectos incalculables
para la estabilidad de América del Sur.
La dimensión instrumental, a su vez, tiene que ver con los métodos
empleados para desarrollar el Mercosur, incluyendo mecanismos de decisión,
técnicas de integración de mercados -unión aduanera
o zona de libre comercio- y calidad de reglas de juego. Es la dimensión
que requiere más atención en la actualidad.
Lo recomendable sería profundizar este debate instrumental sobre
cuatro puntos estrechamente vinculados entre sí: cómo afirmar
la confianza y lealtad entre los socios, basada en intereses y ganancias
mutuas; cómo profundizar la preferencia económica, con técnicas
compatibles con el artículo XXIV del GATT-1994; cómo asegurar
disciplinas colectivas, en torno a reglas de juego que sean a la vez previsibles
y flexibles, y cómo perfeccionar métodos de articulación
de intereses y de solución de conflictos comerciales.
Un debate serio sobre la dimensión instrumental del Mercosur,
permitiría absorber dudas existenciales y diluir la actual crisis
de credibilidad. Si así fuera, se podría lograr el objetivo
original de desarrollar un contexto favorable a la solución de
los múltiples desafíos internos y externos, que confrontan
hoy y seguirán confrontando los países socios.
El Mercosur y los escenarios post-negociaciones comerciales internacionales
Instalar en la agenda del Mercosur y en las agendas nacionales de sus
socios -como ha sugerido el Ministro Sergio Amaral-, la cuestión
de los escenarios "post-negociaciones comerciales internacionales",
significa responder al menos dos preguntas: ¿cómo prepararse
para competir con bienes y servicios propios, en los espacios económicos
ampliados que resultarán de las negociaciones comerciales internacionales?,
y. ¿cómo prepararse para asimilar en políticas públicas,
estrategias y comportamientos empresarios, las nuevas disciplinas colectivas
que resultarán de tales negociaciones, las que condicionarán
fuertemente el margen de maniobra de cada uno de los países y del
propio Mercousr?
Tales preguntas son válidas, si se considera que a partir de
fin de año -tras las elecciones en los Estados Unidos, en Francia
y Alemania, y en el Brasil- las negociaciones en la OMC, en el ALCA y
el "4+1", y con la Unión Europea, pueden entrar en una
fase decisiva que se extenderá hasta el 2004.
Es obvio que también es posible que las negociaciones fracasen
y que el entorno externo de los socios del Mercosur no cambie significativamente,
al menos en términos de accesos a mercados y de reglas de juego
que inciden sobre la competencia económica global y regional.
Incluso es posible (difícil saber cuán probable, dada la
incertidumbre y volatilidad internacional), que el entorno externo se
vuelva más negativo, y que se acentúen las tendencias proteccionistas
por el efecto combinado de una mayor inestabilidad política internacional
(escenario "11 de setiembre-plus") y de una eventual fuerte
recesión en la economía mundial. Pero sería un error
que por prever sólo lo peor, se escapen oportunidades que resultarían
de escenarios que son factibles.
Preparar los escenarios "post-negociaciones" implica realizar
en paralelo, el esfuerzo de participar en las negociaciones en curso -simultáneas
y vinculadas entre sí, tanto por sus agendas como por sus calendarios
y sus dinámicas- y el de preparar al Mercosur y a cada uno de sus
socios, para competir en todos los mercados y para someterse a disciplinas
colectivas cada vez más exigentes, y condicionantes de lo que se
puede válidamente hacer o no, en términos de políticas
públicas, sin exponerse a costosas represalias comerciales.
Imaginar hoy los escenarios "post-negociaciones" debe ser
entonces, una prioridad para los países del Mercosur. Debería
conducir no sólo a un esfuerzo de reflexión colectiva nacional
y conjunto, sino a extraer consecuencias en términos de futuras
políticas públicas y de estrategias empresarias. Un esfuerzo
en el que participen activamente los ciudadanos y sus instituciones principales
-políticas, empresarias, sindicales, académicas y el creciente
mundo de las organizaciones no gubernamentales-, en un marco de una mayor
fluidez y transparencia informativa.
En abril del 2002, tuvimos oportunidad de participar en Praga, junto
con otros colegas del Mercosur, en un Foro en el que se pudo apreciar
el esfuerzo que están haciendo los países del denominado
grupo Visegrad (la República Checa, Eslovaquia, Hungría
y Polonia), para colocar sus instituciones, sus economías y sus
empresas, en condiciones de ser miembros plenos de la Unión Europea
a partir del 2004. A la vez que negocian la incorporación, orientan
políticas públicas y estrategias empresarias para prepararse
para el difícil -y atractivo- escenario post-negociaciones. Lo
hacen, en buena medida, estimulados por los resultados esperados y por
sus efectos sobre algo valioso para sus ciudadanos: democracia y bienestar.
Pero también estimulados por una efectiva cooperación europea,
que en términos financieros es muy significativa.
Examinar bien la experiencia actual de los países del Grupo Visegrad,
sería entonces de gran valor para los países del Mercosur.
Claro que ella está facilitada por una ayuda financiera concreta
que no se ha dado -al menos hasta el presente-, en el marco de las negociaciones
con los Estados Unidos -en el ALCA y en el "4+1"-, o con la
propia Unión Europea.
En nuestra opinión, ha llegado la hora de introducir explícitamente
en ambas negociaciones, la necesidad de financiamiento adicional que contribuya
a los necesarios cambios estructurales y al desarrollo de nuevas disciplinas
macroeconómicas, sectoriales y comerciales.
Instalar en el Mercosur la cuestión de cómo prepararse
para los escenarios "post-negociaciones comerciales", puede
tener al menos un efecto colateral positivo. Sería el de facilitar
la articulación de un debate profundo y racional entre los socios
del Mercosur -lo que hemos denominado el "debate instrumental"-,
acerca de qué tipo de proceso de integración -esto es, mecanismos
de decisión, reglas de juego y políticas públicas-,
sería funcional a los posibles escenarios post-negociaciones y
qué tipo de estrategias empresarias conjuntas se requerirían,
para competir en los mercados ampliados resultantes. Tal debate ayudaría
incluso a superar los actuales problemas coyunturales del Mercosur, proyectando
la acción conjunta hacia concretos objetivos estratégicos
de mediano y largo plazo. Dejaría de lado la propensión
a instalar recurrentemente, un debate existencial sobre el Mercosur y
el alcance de su agenda externa.
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