|
Una nueva etapa en las negociaciones hemisféricas
Tras la reunión ministerial del ALCA en Quito (noviembre 2002)
y las elecciones en el Brasil y los Estados Unidos, se ha abierto una
nueva etapa en las negociaciones comerciales hemisféricas. Deberían
culminar en diciembre de 2004, para lo cual se han determinado los pasos
que conducirían a tal objetivo. Los optimistas entienden que se
puede lograr. Mucho dependerá de cuánto se avance en el
primer semestre del 2003.
Para los países latinoamericanos -especialmente aquellos que no
han concluido acuerdos de libre comercio con los Estados Unidos-, el avance
que se logre en las negociaciones hemisféricas, en forma simultánea
con las que se desarrollan en el ámbito de la OMC y con la Unión
Europea, serán cruciales para definir un entorno económico
externo favorable a la consolidación de la democracia, la modernización
de sus economías, el desarrollo social y su inserción competitiva
en los mercados mundiales.
Es obvio que también es posible que las negociaciones fracasen
y que el entorno externo de estos países no cambie significativamente,
al menos en términos de accesos a mercados y de reglas de juego
que inciden sobre la competencia económica global y regional. Incluso
es posible (difícil saber cuán probable, dada la incertidumbre
y volatilidad internacional), que el entorno externo se vuelva más
negativo, y que se acentúen tendencias proteccionistas en los países
industrializados, por el efecto combinado de una mayor inestabilidad política
internacional (por ejemplo, un escenario "11 de septiembre-plus")
y de una recesión en la economía mundial.
Asumiendo que los plazos puedan cumplirse, surgen por lo menos tres cuestiones
relevantes, que sólo los hechos futuros permitirán responder
con precisión. Ellas son: ¿que clase de espacio hemisférico
de libre comercio resultará de las actuales negociaciones?; ¿cuál
será su legitimidad interna en los países participantes,
muchas veces tentados por el proteccionismo?; ¿Qué contribución
significará a la paz y estabilidad de una región con fuertes
signos de turbulencias y tentaciones radicales?.
Son preguntas que sólo podrán responderse plenamente en
el transcurso de los próximos meses. Por lo menos tres factores
incidirán en la evolución futura de las negociaciones y
en las acciones colectivas que logren articular los países del
Hemisferio: el funcionamiento de la presidencia conjunta de las negociaciones
hemisféricas, que ejercen el Brasil y los Estados Unidos; los progresos
que se logren en el primer semestre del 2003 en cuestiones relevantes
que quedaron pendientes tras la reunión ministerial de Quito, en
particular, con respecto a las modalidades de las negociaciones de las
ofertas de acceso a mercados, y el alcance real que tenga el novedoso
Programa de Cooperación Hemisférica aprobado en Quito.
La presidencia conjunta
A partir del 1° de noviembre último, los Estados Unidos y el
Brasil ejercen la presidencia conjunta de las negociaciones hemisféricas.
Es un hecho inédito que plantea desafíos interesantes, entre
los cuales tres son destacables: lograr éxito en las negociaciones;
reflejar la posición de todos los países -en el caso del
Brasil, también las del Mercosur- a fin de lograr el necesario
consenso, y evitar la tentación de un entendimiento bilateral excluyente
entre los Estados Unidos y el Brasil. Mucho dependerá entonces
de la capacidad de ambos países para generar un liderazgo colectivo
eficaz con el resto de sus socios, teniendo en cuenta que representan
alrededor del cincuenta por ciento de la población de las Américas.
En cuanto al Brasil, cabe tener en cuenta que Lula, el nuevo Presidente,
ha sido por mucho tiempo crítico del enfoque predominante en el
ALCA. Pero es realista y tiene el perfil de un negociador de estirpe.
Además su país cuenta con negociadores brillantes. Más
allá de lo retórico, es razonable prever que valorará
la importancia que para el futuro del Brasil -y de su programa de gobierno-
tendrá el alcanzar un acuerdo con los Estados Unidos, que sea sustentable
y satisfactorio a los intereses de su país. A su vez, ha sido claro
en cuanto a la importancia que atribuye a la alianza estratégica
con la Argentina y al Mercosur. En tal sentido, continuará y eventualmente
profundizará la línea seguida por el Presidente Fernando
Henrique Cardoso. La convergencia de intereses con sus socios del Mercosur,
se puede asentar sobre cuatro puntos: la prioridad de la cuestiones agrícola,
de defensa comercial y del efectivo acceso para bienes y servicios en
los cuales son países que pueden ser competitivos; la articulación
de las negociaciones del ALCA, con las que se desarrollan simultáneamente
con la Unión Europea y en la OMC; la preservación de la
identidad y la preferencia económica en un Mercosur de dimensión
sudamericana y, sobre todo, la funcionalidad de las negociaciones comerciales
con las estrategias nacionales de transformación productiva, cohesión
social e inserción competitiva en la economía global. Es
la posición que, en los hechos, han sostenido desde el comienzo
de la última década los diferentes gobiernos en el Mercosur.
En cuanto a los Estados Unidos, puede suponerse que el triunfo republicano
en las elecciones de noviembre, fortalecerá la posición
favorable al desarrollo de una estrategia agresiva de negociaciones comerciales.
El negociador americano, Robert Zoellick, se ha referido al vínculo
entre seguridad, libre comercio, progreso social y democracia, en declaraciones
que plantean su visión sobre el itinerario a seguir y los puntos
relevantes en la estrategia de construcción de un espacio de libre
comercio hemisférico.
Por su importancia, merecen destacarse dos presentaciones suyas. Una
es su conferencia el 1° de octubre en el National Press Club de Washington,
en la que desarrolla el vínculo entre las estrategias globales
de seguridad y de libre comercio. La otra es la del 14 de octubre en una
Conferencia del Miami Herald. Allí fue preciso en cuanto al sentido
político de la estrategia comercial hemisférica, resaltando
en particular que "la agenda de libre comercio de los Estados Unidos
puede ayudar a las frágiles democracias en las Américas,
como la política comercial americana luego de la Segunda Guerra
Mundial ayudó a asegurar democracia y esperanza en Europa y en
Japón".
En mi opinión, los principales mensajes que se extraen de las
presentaciones de Zoellick, son: seguridad y libre comercio son indisociables
en la estrategia del gobierno Bush, en el plano global y en el hemisférico;
la disposición a avanzar con quien esté preparado a hacerlo,
sea en el plano bilateral o en el multilateral global y regional; la vinculación
entre los objetivos políticos -democracia y seguridad- con los
comerciales; la transparencia y la participación de la sociedad
civil y, finalmente, la articulación con otros instrumentos -incluyendo
un Programa Hemisférico de Cooperación y el Desafío
del Milenio-, que faciliten el éxito de los países dispuestos
a profundizar sus sistemas democráticos y a modernizar sus economías.
Luego, en la reunión ministerial de Quito, Zoellick señala
que el objetivo del ALCA no es sólo expansión del comercio
pero, sobre todo, "creación de esperanza". Expresión
que un agudo analista brasilero relacionó con el slogan de Lula
de que "la esperanza derrotó al miedo". Quizás
sea una expresión que simbolice un comienzo de aproximación,
en la visión que los países que ejercen la Presidencia conjunta
tienen del sentido político de la idea del libre comercio hemisférico.
Los resultados de Quito y las cuestiones pendientes
En la reunión ministerial de Quito se han logrado avances. Pero
han quedado pendientes importantes cuestiones que deberán abordarse
en los próximos meses.
En particular, aún deben definirse modalidades concretas para
un aspecto central en toda negociación comercial, cual es el del
alcance de las ofertas de acceso a los respectivos mercados para bienes
y servicios.
Según sea, surgen dos perfiles diferentes del ALCA. En el primero,
las ofertas se efectúan por todos a todos -o sea una lista única
de cada país para los demás- con lo cual se logra una verdadera
zona de libre comercio regional. En el segundo, las ofertas son por países
-o sea listas múltiples y diferenciadas por países o grupos
de países-, lo que puede resultar en el equivalente a una red de
acuerdos bilaterales o plurilaterales. En concreto, la pregunta que habrá
que responder es la siguiente: ¿el ALCA será una zona de
libre comercio en el sentido del artículo XXIV del GATT-1994 o
será el paraguas amplio para una red de acuerdos preferenciales,
bilaterales y plurilaterales?;
El cronograma prevé avanzar en el primer semestre del 2003 en
la presentación de las ofertas negociadoras. Luego el 15 de julio,
se iniciará la negociación fuerte sobre las ofertas revisadas.
Pero en Quito se ha puesto énfasis en el equilibrio en el avance
en cada uno de los componentes de la agenda de las negociaciones. Ha quedado
claro que sólo se podrá avanzar en las negociaciones, si
es que hay un progreso simultáneo y equilibrado en cuestiones centrales
-entre otras, acceso a mercados, agricultura y defensa comercial-.
Escenarios post-negociaciones: el Programa de Cooperación Hemisférica
Un hecho novedoso que surge de la reunión ministerial de Quito
y que merece mucha atención, es la aprobación del Programa
de Cooperación Hemisférica, como "componente central
de apoyo para el ALCA". Originalmente estaba limitado a países
en desarrollo pequeños. Ahora puede extenderse a todo país
en desarrollo que lo requiera y que tenga una estrategia nacional en función
de las negociaciones. Su objetivo es ayudar a negociar y a prepararse
para los escenarios post-negociación, "incluyendo la capacidad
productiva y la competitividad en la región".
Entiendo que estamos ante el embrión de un nuevo enfoque en el
desarrollo del ALCA. No se trata sólo de negociar, pero también
de ayudar a que los países puedan aprovechar sus beneficios. Hay
aquí un fino hilo conductor con la metodología del Plan
Marshall. Experiencia retomada por la Unión Europea en sus programas
de cooperación económica -sustancialmente financiados- con
los países candidatos a miembros plenos o a asociarse mediante
acuerdos de libre comercio (por ejemplo, los Programas Phare, Tacis y
Meda). Tiene como objetivo ayudar al esfuerzo que cada país esté
dispuesto a efectuar en el marco de una estrategia nacional, en términos
definidos de común acuerdo y con un monitoreo del respectivo Programa.
Quizás con esa experiencia presente, en una carta de julio pasado
de los Comisarios Patten y Lamy a los Cancilleres del Mercosur, la Unión
Europea les planteó la idea de programas de cooperación
económica con el objetivo de facilitar la preparación de
sus países para competir en el espacio de libre comercio interregional.
Preparar los escenarios "post-negociaciones" implicará
realizar en paralelo, el esfuerzo de participar en complejas negociaciones
-simultáneas y vinculadas entre sí, tanto por sus agendas
como por sus calendarios y sus dinámicas- y el de preparar a cada
uno de los países -o grupos de países como la Comunidad
Andina, el Mercosur y Centroamérica-, para competir en los mercados
ampliados y para someterse a disciplinas colectivas cada vez más
exigentes, y condicionantes de lo que se puede válidamente hacer
o no, en términos de políticas públicas, sin exponerse
a legítimas y costosas represalias comerciales.
Imaginar los escenarios "post-negociaciones" debe ser entonces
una prioridad para los países en desarrollo del Hemisferio, incluyendo
los del Mercosur, si es que quieren beneficiarse con los compromisos que
se logren. Debería conducir a un esfuerzo de reflexión de
cada sociedad en su conjunto, sobre oportunidades y desafíos que
resultarán de las negociaciones, y a extraer consecuencias en términos
de futuras políticas públicas y de estrategias empresarias.
Un esfuerzo en el que participen activamente los ciudadanos y sus instituciones
principales -políticas, empresarias, sindicales, académicas
y el creciente mundo de las organizaciones no gubernamentales-, en un
marco de una mayor fluidez y transparencia informativa.
Instalar en las agendas nacionales la cuestión de preparar una
sociedad para los escenarios "post-negociaciones", puede tener
además efectos colaterales positivos. Uno de ello sería
el incentivar factores de cohesión interna originados en la necesidad
de enfrentar desafíos externos, como se los ha podido observar
en las transiciones políticas y económicas, entre otros,
de España, de Portugal y de México, y ahora de los candidatos
a ser miembros de la Unión Europea. Otro sería, particularmente
en el caso del Mercosur y de la Comunidad Andina, facilitar la articulación
de un debate profundo y racional entre los socios, acerca de qué
tipo de proceso de integración -esto es, preferencias económicas,
reglas de juego, políticas públicas y disciplinas colectivas-,
será funcional a los escenarios post-negociaciones y qué
tipo de estrategias empresarias conjuntas se requerirán, para competir
en los posibles escenarios de ampliación de mercados.
La experiencia de los países candidatos a incorporarse a la Unión
Europea es ilustrativa al respecto. A la vez que negocian la incorporación,
orientan políticas públicas y estrategias empresarias para
prepararse para el difícil -y atractivo- escenario post-negociaciones.
Lo hacen, en buena medida, estimulados por los resultados esperados y
por sus efectos sobre algo valioso para sus ciudadanos: democracia y bienestar.
Pero también estimulados por la ayuda financiera europea.
La cooperación a los países candidatos, está orientada
entonces a construir gradualmente las condiciones que sustenten y den
legitimidad social a su acceso a la Unión Europea, ayudándolos
sistemáticamente a prepararse para el escenario post-negociación,
canalizando montos significativos de recursos financieros y técnicos,
con el objeto de producir cuatro efectos en sus sistema políticos,
económicos y sociales, que se pueden considerar como esenciales.
Ellos son, el efecto-disciplina (especialmente en el plano de las políticas
macroeconómicas, sectoriales y comerciales), el efecto-cohesión
(especialmente en el plano político y social), el efecto-institucional
(especialmente en el plano administrativo y legislativo) y el efecto-competitividad
(especialmente en el plano de las pymes y de su internacionalización).
Una consecuencia de este enfoque, es poner el acento en cooperar para
que cada país-candidato se organice, en todos los planos, para
participar de la Unión Europea. Lo que se pretende desarrollar
con tal política deliberada, es la inserción gradual de
gobiernos-sociedad civil-empresas de los países candidatos, en
el denso tejido de redes gubernamentales, sociales y empresarias, que
caracteriza la integración europea (las "solidaridades de
hecho" del planteo fundacional europeo de Jean Monnet).Examinar bien
esta experiencia puede ser entonces de gran valor para los países
en desarrollo del Hemisferio.
La aprobación en Quito del Programa de Cooperación Hemisférica
significa entonces introducir en el desarrollo del ALCA, la necesidad
de financiamiento adicional que contribuya a los necesarios cambios estructurales
y al desarrollo de nuevas disciplinas macroeconómicas, sectoriales
y comerciales. Pero como no serán sustancialmente diferentes a
las que se requerirán a aquellos países que negocien acuerdos
de libre comercio con la Unión Europea, tiene sentido plantear
la idea de una participación europea en el financiamiento de la
cooperación para preparar los países para los escenarios
post-negociaciones. Es una cuestión que debería abordarse
en el marco del necesario enfoque triangular -América Latina-Estados
Unidos-Unión Europea- que podría requerirse en el futuro,
si es que se aspira a una conclusión exitosa de las simultáneas
negociaciones hemisféricas e interregionales, en los ambiciosos
plazos previstos. El Mercosur y la Comunidad Andina, podrían ser
candidatos naturales a un enfoque triangular de la cooperación
económica, en el cual el Banco Interamericano de Desarrollo podría
cumplir un papel significativo en forma conjunta con la Comisión
Europea y la Corporación Andina de Fomento.
El Mercosur y las negociaciones hemisféricas
Algunos de los interrogantes post-Quito, conciernen al Mercosur y a la
voluntad política de sus socios de avanzar en su construcción.
Concretamente, ¿podría el Mercosur superar sus actuales
dificultades y además de negociar como una unidad -lo que supone
resolver, entre otras, la cuestión de su arancel externo común-,
preservar su identidad en el espacio hemisférico de libre comercio?;
¿la idea mencionada entre otros por Moises Naim en el Financial
Times y por Rubens Ricupero en una entrevista en Folha de Sao Paulo, de
un acuerdo bilateral de libre comercio entre el Brasil y los Estados Unidos,
será finalmente una resultante de la presidencia conjunta?; ¿tendría
tal idea, legitimidad social interna, en un Brasil gobernado por el PT
que levantó la bandera del ALCA como un proyecto de anexión
a los Estados Unidos?; ¿el enfoque de un acuerdo "4+1"
entre el Mercosur y los Estados Unidos, no sería una alternativa
válida a tal pacto bilateral, además de ser compatible con
el enfoque del ALCA como una red de acuerdos bilaterales y plurilaterales?;
¿cómo conciliará el Mercosur la negociación
con los Estados Unidos -sea en el ALCA o en el "4+1", con su
negociación simultánea con la Unión Europea?; y ¿tendría
realmente la Unión Europea interés en avanzar en un acuerdo
con el Mercosur, si se diluyera la negociación del ALCA? Son preguntas
que irán respondiéndose en los hechos en el curso del 2003.
Es posible, sin embargo, imaginar escenarios futuros del Mercosur, y de
su inserción en el ALCA y con la Unión Europea. El ejercicio
es válido al menos por tres razones. La primera es que, tras la
reunión de Quito y del triunfo republicano, las negociaciones en
el ALCA se intensificarán y ello tendrá repercusiones en
la estrategia de negociaciones de la Unión Europea con el Mercosur.
Si bien el avance en ambos frentes dependerá de las negociaciones
agrícolas en la OMC, también será relevante la cohesión
entre la Argentina y el Brasil, y sus socios. La segunda es que ante el
estancamiento actual del Mercosur, se observa voluntad política
de encarar iniciativas que le den vigencia como plataforma para competir
y negociar en el mundo. Un ejemplo es el acuerdo de libre circulación
de personas, que deberá ser puesto en vigencia en el 2003 tras
su ratificación parlamentaria. La tercera es el compromiso que
ha asumido Luiz Inácio Lula da Silva, el nuevo Presidente del Brasil,
con respecto a la alianza estratégica con la Argentina y a un Mercosur
multidimensional de escala sudamericana.
Al menos tres escenarios son imaginables para el futuro del Mercosur.
El primero es el de la estrategia fundacional de 1990. Sería un
Mercosur que, superando sus limitaciones, se profundiza en un espacio
económico común -en el largo plazo, una unión económica
y monetaria-, concretando en el 2005 a la vez, su participación
en el ALCA -o como variante, un acuerdo 4+1 con los Estados Unidos- y
un acuerdo con la Unión Europea. Es el escenario privilegiado hasta
el presente. Depende del liderazgo político y de la creatividad
técnica con que se encaren las insuficiencias actuales con respecto
a su calidad institucional, al alcance de una preferencia económica
con instrumentos flexibles y previsibles, y a la disciplina colectiva
entre los socios. Un enfoque flexible de una unión aduanera de
geometría variable y múltiples velocidades, debería
facilitar la incorporación plena de Chile, en plazos razonables.
Es un escenario que requiere un liderazgo constructivo de los Estados
Unidos, que valore la profundización del Mercosur para la estabilidad
democrática en América del Sur. Sería reconocer el
papel significativo que puede tener en el arco andino sudamericano, un
núcleo duro de democracias consolidadas en la Argentina, Brasil,
Chile y Uruguay. Podría conducir a desarrollar la idea original
del "4+1", como pieza necesaria en la construcción de
un ALCA aceptable. Permitiría absorber los cuestionamientos a la
legitimidad de las propuestas de libre comercio hemisférico. Conciliar
tensiones culturales y políticas, entre globalización e
identidad nacional, es el valor político de un Mercosur de calidad.
Es éste un escenario posible y deseable. Con voluntad y liderazgo
político, no es utópico.
Un segundo escenario, sería el de la dilución del Mercosur
en una zona de libre comercio hemisférica, en el formato actual
del ALCA o en la alternativa de una red de libre comercio con los Estados
Unidos como epicentro. Supone la transformación del Mercosur en
una zona de libre comercio o el deslizamiento "de facto", hacia
su irrelevancia para la agenda de problemas críticos de los socios,
incluso su disolución formal, al menos en su componente comercial
preferencial. Este escenario podría complementarse con acuerdos
bilaterales de países del Mercosur no sólo los Estados Unidos,
pero también con la Unión Europea. Es un escenario que debilitaría
la capacidad negociadora de los socios, incluyendo al Brasil, que por
la asimetría de poder relativo lograrían menos para sus
intereses nacionales. Podría enfrentar, además, cuestionamientos
de legitimidad en algunos de los países del Mercosur, con implicancias
políticas. No sería una contribución a la estabilidad
democrática en América del Sur. Por el contrario, podría
ser funcional a fuerzas centrífugas que se observan en el horizonte
sudamericano. Es un escenario posible y probable, pero menos deseable
que el primero.
Finalmente, un tercer escenario imaginable, sería el de un Mercosur
que continúe con su inercia actual o con mejoras cosméticas,
o incluso que intente su profundización, pero rechazando negociaciones
razonables con los Estados Unidos y con la Unión Europea. Equivaldría
a un Mercosur introvertido y proteccionista. No sería compatible
con la idea fundacional ni con los compromisos asumidos. Sería
otro Mercosur. No es conciliable con realidades políticas y económicas
de sus socios. Podría en la práctica conducir al escenario
de la dilución del Mercosur, con algunos de sus actuales miembros
optando por otros caminos más acordes con sus necesidades. No es
un escenario deseable.
A modo de conclusión
Cuando los países del Hemisferio vuelvan a reunirse en Miami, el
último trimestre del 2003, muchos de los interrogantes que están
abiertos con respecto al futuro de las negociaciones comerciales hemisféricas,
deberán haber tenido al menos principio de respuesta. En particular
los referidos a cuál será en definitiva la arquitectura
del ALCA, en el sentido si será una verdadera zona de libre comercio
o una red de acuerdos de libre comercio, sean estos bilaterales o plurilaterales,
y a cómo se transformará el Programa de Cooperación
Hemisférica, en un instrumento relevante para ayudar a los países
de la región a prepararse para los escenarios post-negociaciones,
siguiendo quizás el modelo de la cooperación europea con
los países candidatos a ser miembros plenos o a asociarse mediante
acuerdos de libre comercio.
De cómo se responda a estos interrogantes y de la participación
que efectivamente tengan las sociedades civiles en las negociaciones,
dependerá en gran medida el que los acuerdos que se logren tengan
sustento y legitimidad social. Si ello fuera así, las negociaciones
hemisféricas concebidas como parte de una estrategia más
global de fortalecimiento de la democracia, la modernización económica
y el desarrollo social de cada país, podrían significar
una contribución eficaz para encarar situaciones críticas
que atraviesan países de América Latina y que en algunos
casos pueden llegar a significar, de no ser resueltas con inteligencia
y esfuerzo colectivo, amenazas a la paz y la estabilidad política
de la región.
Uno de los interrogantes principales, sin embargo, requerirá una
respuesta en el plano multilateral, concretamente en el de la Organización
Mundial del Comercio. Y él se refiere a cómo conciliar las
construcciones regionales e interregionales de libre comercio -necesariamente
preferenciales- con el fortalecimiento del sistema multilateral en la
OMC. Es un interrogante que se torna más acuciante, si se observa
la creciente tendencia a multiplicar acuerdos preferenciales, no sólo
en el Hemisferio y en Europa, pero también en el Asia, con fuertes
iniciativas de Japón, China y Corea en tal dirección. Quizás
ha llegado el momento de poner más énfasis en el desarrollo
del Programa de Doha, al fortalecimiento de las disciplinas -un poco ambiguas
e ineficaces- del artículo XXIV del GATT-1994.
Los múltiples interrogantes abiertos en el Hemisferio y en el
plano global, sobre la construcción de espacios globales y regionales
de libre comercio que permitan mejor encarar las agendas de problemas
políticos, sociales y económicos sustantivos de los países
latinoamericanos, requerirán de un gran esfuerzo negociador entre
los gobiernos. Pero requerirán, en particular una activa participación
de la sociedad civil, a fin de lograr que se pueda, a la vez que avanzar
en el libre comercio hemisférico y global, contribuir a consolidar
la democracia y la estabilidad política en América Latina,
y a fortalecer el sistema multilateral en torno a la OMC.
El ALCA -en las distintas variantes imaginables- no es ni podría
ser un proyecto sólo comercial. Eso lo ha recordado con nitidez
Robert Zoellick en Quito. Es la posición por lo demás de
los países latinoamericanos. Tiene como proceso negociador y tendrá
por sus resultados, un claro impacto político en el futuro desarrollo
de las relaciones interamericanas y en la consolidación de la democracia
en la región. Según sea su evolución, condicionará
fuertemente la forma en que libre comercio y seguridad se vinculen en
el futuro, tanto en el plano hemisférico como en el global.
|
