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Un mundo de "arenas movedizas"
La preparación de la próxima Cumbre Unión Europea-América
Latina, a realizarse en Viena en mayo 2006, se inserta en un sistema internacional
dominado por una fuerte dinámica de cambio (1). Se observan tendencias
cuyas raíces son profundas y que se han ido acentuando en los últimos
años, en particular, a partir del fin de la Guerra Fría
y luego de los trágicos acontecimientos del 11 de septiembre de
2001.
Al menos cuatro rasgos sobresalen en el actual cuadro de situación
mundial en cuyo contexto tendrá lugar la próxima Cumbre
bi-regional.
Ellos son:
- el predominio de las cuestiones globales de seguridad en las agendas
de las potencias centrales, así como también una creciente
incidencia de las cuestiones regionales de seguridad en las de los países
latinoamericanos;
- la constante erosión de las fronteras entre las cuestiones
internas y las externas en las agendas políticas y económicas
de la mayoría de los países;
- la perplejidad de los ciudadanos e incluso de los sectores dirigentes,
ante el nuevo cuadro de situación que se observa tanto en el
plano de la seguridad -la dificultad de identificar al enemigo- como
en el de la competencia económica global -los efectos ambivalentes
de la globalización, y sus impactos tanto sobre las identidades
nacionales como sobre el desplazamiento de las ventajas competitivas-,
y
- el desgaste de los paradigmas dominantes en décadas anteriores,
tanto en el plano de la seguridad internacional como en el de la competencia
económica global y la organización de los sistemas económicos
y sociales.
El nuevo mapa de la competencia económica global
En el plano de la competencia económica global, se observan por
lo menos seis tendencias que se han ido acentuando en los últimos
años y que, probablemente, seguirán manifestando sus efectos
en el mediano y largo plazo.
Ellas son:
- el surgimiento de nuevos protagonistas relevantes, tanto en el plano
de la competencia económica global como en el de las negociaciones
comerciales internacionales. El caso más notorio es el de China.
Pero también lo son los países que actualmente constituyen
el G.20, de fuerte incidencia en las negociaciones agrícolas
internacionales y otros países -o grupos de países- como
son Rusia, países del Sudeste Asiático, África
del Sur, los países de Europa Central y países latinoamericanos,
como Brasil, México, Argentina y Chile;
- la proliferación de "clubes privados de comercio internacional",
que constituyen distintas modalidades de acuerdos preferenciales, todos
ellos implicando diferentes grados de excepción a los principios
centrales del sistema comercial multilateral global en el ámbito
de la Organización Mundial del Comercio (OMC), en particular,
el de la no discriminación;
- la capacidad de la OMC de tornar exigibles los compromisos asumidos
en su ámbito, en particular por la eficacia de su sistema de
solución de controversias -que ha dado lugar a la expresión
de una OMC "con dientes"-, pero a su vez, las incertidumbres
existentes en cuanto al futuro del sistema comercial multilateral global,
en buena medida por las dificultades que se observan en concretar los
objetivos previstos para la Rueda Doha;
- el papel significativo que tienen las grandes redes transnacionales
de innovación, producción y comercio, en cuyo interior
se canaliza una parte significativa de los flujos de bienes y de servicios,
así como la tendencia creciente al surgimiento de redes originadas
en países en desarrollo;
- la incidencia que en la competencia económica global tienen
las cuestiones vinculadas con los alimentos, la energía y el
medio ambiente, y
- el hecho que los consumidores -especialmente los de mayor nivel de
ingreso en todos los países y no sólo en los más
desarrollados- se están tornando cada vez más exigentes
en cuanto a la calidad de los productos -especialmente la sanitaria-
y de los servicios.
El libre comercio en la agenda UE-AL
La cuestión del libre comercio constituye uno de los tres pilares
de la agenda de construcción de una asociación estratégica
bi-regional entre la Unión Europea y los países de América
Latina y el Caribe. Los otros, como se sabe, son el político y
el de la cooperación.
Es una cuestión que está siendo abordada en dos planos:
- el multilateral global en el ámbito de las negociaciones comerciales
de la Rueda Doha y que involucra, asimismo, el futuro de la solidez
y eficacia del sistema de la OMC, y
- el preferencial bi-regional que se canaliza, por un lado, en acuerdos
bi-regionales ya concluidos por la Unión Europea con México
y con Chile y, por el otro lado, en las negociaciones ya iniciadas o
en distinto grado de avance, entre la Unión Europea y el Mercosur,
la Comunidad Andina de Naciones, los países del Sistema de Integración
Centroamericana y los de la Comunidad del Caribe.
Un caso pendiente y relevante: las negociaciones entre la Unión
Europea y el Mercosur
En el ámbito del acuerdo marco celebrado en 1995 en Madrid, las
negociaciones UE-Mercosur llevan ya varios años en su desarrollo.
A partir de octubre 2004 quedaron, en la práctica, estancadas.
Recientemente se ha anunciado la intención de procurar que ellas
concluyan para la Cumbre de Viena en el próximo mes de mayo.
Los siguientes son interrogantes que se pueden plantear en torno al
estado de avance de esas negociaciones que, por los flujos de comercio
y las inversiones involucradas, constituyen el eje principal de la construcción
de la asociación estratégica entre la Unión Europea
y América Latina:
- ¿fue el fracaso de octubre 2004 -fecha que fuera la prevista
para concluir el acuerdo bi-regional- la manifestación de una
oportunidad innecesariamente perdida? Es una pregunta válida,
si se tiene en cuenta que los negociadores no pudieron encontrar una
fórmula creativa que permitiera crear la asociación bi-regional.
Eventualmente, se podría haber, por ejemplo, desdoblado los resultados
de las negociaciones en dos etapas, incluyendo en la primera el establecimiento
formal de la asociación bi-regional con un stock preferencial
equilibrado pero limitado, y con compromisos concretos en relación
a los pilares político y de cooperación. Una segunda etapa
de la negociación podría haberse completado una vez concluida
la Rueda Doha. La figura de la etapa de transición -incluyendo
cláusulas evolutivas y el cumplimiento de condiciones para su
aplicación- a fin de completar gradualmente la liberación
de lo sustancial del intercambio, prevista en el artículo XXIV
del GATT-1994, hubiera quizás facilitado una aproximación
de estas características;
- ¿han sido los métodos de negociación empleados
los más adecuados para las características específicas
de ambas regiones? La discontinuidad de los negociadores por el lado
del Mercosur -como consecuencia de la rotación semestral del
ejercicio de la Presidencia Pro-Tempore y de la ausencia de un secretariado
común habilitado para participar en las negociaciones- y la separación
en compartimentos estancos del abordaje de los tres pilares de la negociación
-esto es, el político, la cooperación y el libre comercio-,
puede haber contribuido a la insuficiencia de impulso político
y de sistemática en el esfuerzo negociador;
- ¿ha existido por parte de la Unión Europea la suficiente
voluntad de compensar con progresos significativos en el plano del acceso
a los mercados de productos agro-industriales, las notorias dificultades
para avanzar en el plano de los subsidios a las exportaciones agrícolas
y a la producción, cuestiones dependientes de lo que se negocie
en la Rueda Doha? y, fue el enfoque predominante del lado europeo funcional
a la idea de una asociación bi-regional que contribuyera a la
integración y al desarrollo de los países del Mercosur?,
y
- ¿es que existen suficientes incentivos políticos y económicos
por ambos lados, para concluir un acuerdo ambicioso como el propuesto,
teniendo en cuenta el balance de costos internos que su conclusión
involucraría?
UE-Mercosur: los posibles escenarios al momento de la Cumbre de Viena
Cuando en mayo 2006 se realice en Viena la próxima Cumbre UE-AL,
los posibles escenarios que incidirán en su desarrollo, serán
la resultante de las evoluciones que se produzcan en los meses que la
precederán en los siguientes planos:
- el de las negociaciones comerciales internacionales: tras la Conferencia
Ministerial de la OMC en Hong Kong, en diciembre próximo, ¿la
Rueda Doha habrá iniciado su fase final para concluir en el segundo
semestre de 2006 o, por el contrario, las negociaciones se habrán
estancado o, eventualmente, fracasado?;
- el del Mercosur: ¿cuáles son las perspectivas de que
durante la presidencia pro-tempore del Uruguay -este segundo semestre
2005- puedan efectuarse algunos progresos en la dirección estratégica
reafirmada en la última Cumbre de Asunción? (2) ¿cuál
de las posibilidades predominará luego de la Cumbre de Montevideo:
la continua erosión de una ilusión o el restablecimiento
de una razonable credibilidad en el proceso de integración?;
- el de la Unión Europea: luego de la crisis del "No",
¿un largo período de ensimismamiento o el relanzamiento
de una nueva etapa impulsada por el liderazgo de la presidencia británica
en los lineamientos planteados por Tony Blair ante el Parlamento Europeo?;
- el de las negociaciones entre el Mercosur y la Unión Europea:
¿inercia o salto adelante tras la reunión ministerial
de septiembre próximo? y, eventualmente, ¿un desdoblamiento
de los resultados de las negociaciones en dos etapas sucesivas y complementarias?,
y
- el de la participación de los empresarios y de la sociedad
civil: ¿meros espectadores o protagonistas dispuestos a plantear
ideas que faciliten las negociaciones y la construcción de la
asociación estratégica bi-regional?
Recomendaciones para el camino que conduce a Viena
A la luz de la experiencia acumulada en las Cumbres anteriores (Río
de Janeiro, Madrid y Guadalajara), parece posible efectuar las siguientes
recomendaciones para la etapa preparatoria de la próxima Cumbre
en Viena:
- una correcta apreciación por parte de cada país o grupo
de países participantes, de lo que les conviene obtener de Viena,
en la perspectiva de sus respectivos intereses nacionales o subregionales,
y de sus proyecciones multi-espaciales en la competencia económica
global (3);
- facilitar la preparación de la Cumbre con un portal interactivo
y especializado, que permita un efectivo seguimiento de los trabajos
preparatorios por parte de la sociedad civil y sus sectores representativos,
así como la canalización de propuestas, a fin de lograr
una Cumbre "llena de ciudadanía", tal como lo ha reclamado
el Presidente Tabaré Vazquez para el propio Mercosur;
- intensificar los debates previos a la realización de la Cumbre
con fuerte participación de parlamentarios y empresarios, así
como de los medios académicos y de instituciones representativas
de la sociedad civil, y
- desarrollar una campaña de información y explicación
a la opinión pública sobre el sentido de la Cumbre, sus
objetivos y las expectativas razonables sobre sus posibles resultados.
Requerimientos para lograr una Cumbre exitosa
El éxito de la Cumbre de Viena estará directamente relacionado
con su capacidad para producir resultados que penetren en la realidad,
aún cuando lleve tiempo el que ello ocurra en forma plena.
Para ello parece recomendable:
- evitar la tentación de una Cumbre de "efectos especiales"
o de "diplomacia mediática" -muy frecuente en este
tipo de encuentros de alto nivel y que ha contribuido a la erosión
de su credibilidad en la opinión pública de los países
participantes y, asimismo, en la percepción de los otros países-;
- aportar un espacio para un diálogo profundo y sincero, que
permita lograr progresos en el ámbito bi-regional y los relacione
con los de otros foros multilaterales y, en particular, con los de la
OMC;
- restablecer una visión política realista, que permita
una construcción gradual de la asociación estratégica
bi-regional en todas sus dimensiones;
- impulsar las negociaciones preferenciales aún pendientes y
su interconexión, abordando simultáneamente los tres pilares
de cada una de ellas, y
- trazar una "hoja de ruta" creíble -con metas y cronogramas
flexibles- con el acento puesto en los efectos "inversión
productiva", "competitividad sistémica" y "desarrollo
solidario" de la asociación estratégica bi-regional.
A modo de conclusión:
- se observa un contexto internacional complejo y muy dinámico,
que por los desafíos que plantea, debería constituir un
estímulo político para procurar avances en la relación
estratégica entre la UE y América Latina, lográndose
así un relativo éxito en la Cumbre de Viena;
- ante el cuadro de situación dominante en el escenario internacional,
serían altos los costos políticos de una visión
derrotista o del predominio de la inercia en la preparación y
desarrollo de la Cumbre de Viena;
- una Cumbre de Viena razonablemente exitosa puede ser viable si es
que es debidamente preparada por sus múltiples protagonistas,
lo que dependerá en gran medida de una correcta definición
de los objetivos a alcanzar y de una fuerte participación de
sectores políticos, empresarios y de la sociedad civil, y
- el tiempo disponible es -a julio de 2005- aún suficiente si
es que se traza por ambas regiones, un camino crítico orientado
al éxito de la Cumbre.
(1) Ver al respecto PEÑA Félix, "Latinoamérica
y la Unión Europea en un mundo de arenas movedizas. Aportes al
análisis del estado actual y del futuro de las relaciones económicas
bi-regionales", en PEÑA Félix y Ramón TORRENT,
"Hacia una nueva etapa en las relaciones Unión Europea-América
Latina: Un diagnóstico inicial", OBREAL-Universitat de Barcelona,
Barcelona 2005.
(2) Ver PEÑA Félix, "O semestre uruguayo no comando
do Mercosul", en Valor Econômico, Sâo Paulo, 13 de julho
de 2005, página A.10.
(3) Ver PEÑA Félix, "La compleja red de cumbres presidenciales:
reflexiones sobre el sentido y la eficacia de la diplomacia presidencial
multilateral y multi-espacial en el caso de los países sudamericanos.
Su dimensión económica", a publicarse en Revista "América
Latina Hoy", Universidad de Salamanca, Octubre 2005 (ver su texto
en www.fpena.fundacionbankboston.edu.ar).
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