La Cumbre de Viena como punto de partida de una nueva etapa

La próxima Cumbre entre la Unión Europea (UE) y América Latina y el Caribe (ALC), prevista para los días 12 y 13 de mayo de 2006 en Viena, brinda una oportunidad para efectuar un análisis crítico sobre el proceso de construcción de la asociación estratégica entre ambas regiones, especialmente en el plano de las relaciones económicas.

La Cumbre de Viena, también brinda una oportunidad para el planteo de ideas realistas que contribuyan al inicio de una nueva etapa en el relacionamiento bi-regional. Ella debería permitir orientar tales relaciones en la dirección formalmente planteada por las tres primeras Cumbres birregionales, celebradas en Río de Janeiro (1999), Madrid (2002) y Guadalajara (2004), que es, precisamente, la de una "asociación estratégica birregional", pero que, a la vez, permita renovar los métodos de trabajo entre ambas regiones.

En nuestra opinión, tal análisis crítico debería basarse en, al menos, tres supuestos:

• el que ambas regiones están efectivamente interesadas, en atribuirle prioridad a la definición de políticas públicas, a la creación de instrumentos y a la formulación de reglas de juego que penetren en la realidad, a fin de concretar lo que ha sido enunciado como una "asociación estratégica birregional", que incluya las relaciones económicas recíprocas, pero sin limitarse a ellas.
  
  
• el que hay un reconocimiento de la importancia de capitalizar la experiencia acumulada durante el reciente desarrollo de las relaciones económicas recíprocas, por lo menos desde el establecimiento del actual sistema de Cumbres periódicas, a fin de introducir las modificaciones de rumbos, tanto en la ambición de los objetivos perseguidos como en los métodos de trabajo que fueran necesarios para alcanzarlos en plazos razonables, y
  
  
• el que una nueva realidad internacional muy dinámica, hace que sea necesaria una visión prospectiva que permita colocar las relaciones económicas bi-regionales, en el marco más amplio de un mundo en el que se evidencian fuerzas profundas que están operando continuos y significativos cambios en el contexto internacional, tanto en el plano global como en el de las distintas regiones, incluyendo la de la UE y la de la propia ALC.

A su vez, las dos regiones participan en los múltiples espacios de relaciones económicas que conforman el mapa más amplio de la competencia global. Conciliar en la práctica la aplicación de un enfoque y de una estrategia de inserción internacional multi-espacial, es quizás uno de los principales desafíos que enfrentan hoy los gobiernos y las regiones organizadas.

No son sólo los espacios de competencia económica los que se multiplican. Lo son también los de las negociaciones comerciales internacionales, que pueden ser visualizadas, por sus resultados prácticos, como otros tantos ámbitos de producción normativa y de generación de mecanismos que aseguren la aplicación de las reglas en materia de comercio y de inversiones, así como la solución de conflictos entre países miembros. De ellos surgen reglas de juego que aspiran a penetrar en la realidad -criterio de efectividad-; a producir resultados prácticos en el plano económico -criterio de eficacia-; a enviar señales que orienten decisiones de inversión y estrategias empresarias -criterio de credibilidad- y a contar en los frentes internos, con la aceptación y apoyo de las respectivas ciudadanías -criterio de legitimidad-.

De hecho, las negociaciones comerciales entre la UE y países y esquemas de integración económica en ALC, están explícitamente vinculadas con las que se desarrollan en la OMC e implícitamente, con las que una y otra región, desarrollan en sus respectivos espacios contiguos y con otras regiones del mundo.

Comprender entonces, la dinámica existente en el tejido de la compleja red de acuerdos preferenciales de cada una de las dos regiones, así como los factores que inciden en su evolución, es una cuestión que merecerá en el futuro atención prioritaria de la otra región.

Las relaciones económicas entre ambas regiones se reflejan, prioritariamente, en flujos de comercio de bienes y servicios, de inversión directa y financieros, e incluso en movimientos migratorios. Pero se reflejan también en su dimensión institucional, entendida especialmente como los principios y conceptos; los métodos de trabajo; los procesos de producción normativa; las reglas de juego, y las formas cómo ellas son interpretadas y aplicadas, que inciden en la evolución de los mencionados flujos y en las correspondientes estrategias empresarias.

Por ello es, también, una dimensión relevante en la óptica de empresas que adoptan decisiones de inversión productiva en función de los mercados ampliados asegurados por los respectivos acuerdos gubernamentales, sus políticas públicas e instrumentos reguladores. Son ellas, finalmente, las que deben extraer consecuencias prácticas en sus estrategias de competitividad global y regional, de las señales emitidas por los gobiernos a través de los acuerdos en los que se comprometen y de sus propias políticas públicas.

En el caso de la relación bi-regional UE-ALC, es precisamente la fuerte presencia de empresas europeas en la región latinoamericana y, especialmente, en el Mercosur, uno de los factores más relevantes a la hora de trazar una estrategia de asociación que cuente con el protagonismo activo de quienes participan en los flujos bi-regionales de comercio e inversión. En el caso del Mercosur, el Foro Empresario Mercosur-Unión Europea (MEBF) está llamado a ser un canal privilegiado para tal protagonismo empresario, ya que puede contar no sólo con la participación de empresas europeas, pero también de las principales empresas e instituciones empresarias la Argentina y del Brasil, así como de los otros dos países miembros, el Paraguay y el Uruguay.

La relación bi-regional en una nueva realidad internacional

La preparación de la Cumbre de Viena, se inserta en un sistema internacional dominado por una fuerte dinámica de cambio. Se observan tendencias cuyas raíces son profundas y que se han ido acentuando en los últimos años, en particular, a partir del fin de la Guerra Fría y luego de los trágicos acontecimientos del 11 de septiembre de 2001.

Al menos cuatro rasgos sobresalen en el actual cuadro de situación mundial en cuyo contexto tendrá lugar la próxima Cumbre bi-regional.

Ellos son:

• el predominio de las cuestiones globales de seguridad en las agendas de las potencias centrales incluyendo por cierto la UE, así como también una creciente incidencia de las cuestiones regionales de seguridad en las de los países latinoamericanos;
  
  
• la constante erosión de las fronteras entre las cuestiones internas y las externas en las agendas políticas y económicas de la mayoría de los países;
  
  
• la perplejidad de los ciudadanos e incluso de los sectores dirigentes, ante el nuevo cuadro de situación que se observa tanto en el plano de la seguridad -la dificultad de identificar al enemigo- como en el de la competencia económica global -los efectos ambivalentes de la globalización, y sus impactos tanto sobre las identidades nacionales como sobre el desplazamiento de las ventajas competitivas-, y
  
  
• el desgaste de los paradigmas dominantes en décadas anteriores, tanto en el plano de la seguridad internacional como en el de la competencia económica global y la organización de los sistemas económicos y sociales.

A su vez, en el plano de la competencia económica global, se observan por lo menos seis tendencias que se han ido acentuando en los últimos años y que, probablemente, seguirán manifestando sus efectos en el mediano y largo plazo.

Ellas son:

• el surgimiento de nuevos protagonistas relevantes, tanto en el plano de la competencia económica global como en el de las negociaciones comerciales internacionales. El caso más notorio es el de China. Pero también lo son los países que actualmente constituyen el G.20, de fuerte incidencia en las negociaciones agrícolas internacionales y otros países -o grupos de países- como son Rusia, países del Sudeste Asiático, África del Sur, los países de Europa Central y países latinoamericanos, como Brasil, México, Argentina y Chile -;
  
  
• la proliferación de "clubes privados de comercio internacional", que constituyen distintas modalidades de acuerdos preferenciales, todos ellos implicando diferentes grados de excepción a los principios centrales del sistema comercial multilateral global en el ámbito de la OMC, en particular, el de la no discriminación;
  
  
• la capacidad de la OMC de tornar exigibles los compromisos asumidos en su ámbito, en particular por la eficacia de su sistema de solución de controversias -que ha dado lugar a la expresión de una OMC "con dientes"-, pero a su vez, las incertidumbres existentes en cuanto al futuro del sistema comercial multilateral global, en buena medida por las dificultades que se observan en concretar los objetivos previstos para la Rueda Doha;
  
  
• el papel significativo que tienen las grandes redes transnacionales de innovación, producción y comercio, en cuyo interior se canaliza una parte significativa de los flujos de bienes y de servicios, así como la tendencia creciente al surgimiento de redes originadas en países en desarrollo;
  
  
• la incidencia que en la competencia económica global tienen las cuestiones vinculadas con los alimentos, la energía y el medio ambiente, y
  
  
• el hecho que los consumidores -especialmente los de mayor nivel de ingreso en todos los países y no sólo en los más desarrollados- se están tornando cada vez más exigentes en cuanto a la calidad de los productos -especialmente la sanitaria- y de los servicios.

La cooperación económica en la agenda bi-regional

La cooperación económica es uno de los componentes centrales de la agenda bi-regional. Ello es así al menos por tres motivos principales. El primero es la gran experiencia acumulada por la UE en materia de integración económica. El segundo es la asimetría de desarrollo económico existente entre ambas regiones. El tercero es que precisamente a través de la cooperación que brinda la UE, puede ésta facilitar el proceso de adaptación de las economías de la región latinoamericana, a las nuevas condiciones de competitividad que surgen de los acuerdos de libre comercio que se celebran como resultante de la asociación estratégica.

La UE ha acumulado, en más de cincuenta años de desarrollo de su proceso de integración, una experiencia valiosa para los países de ALC.

Ella lo es, a pesar de las múltiples diferencias que existen entre ambas regiones, tanto desde un punto de vista histórico, como político, económico, social y cultural. Sin embargo, existe un significativo denominador común entre el proceso de integración europea y los actuales procesos de regionalismo abierto entre los países de ALC. Resulta de la naturaleza más profunda del fenómeno de integración que se desarrolla en ambas regiones, tan pronto se lo aprecia en su triple dimensión política, económica y jurídica.

Tal denominador común se refleja en los siguientes rasgos que se pueden observar, con distintos grados de intensidad, en ambas regiones:

• el desarrollo a escala de una región geográfica de una experiencia inédita en el plano de las relaciones internacionales;
  
  
• entre un grupo de países soberanos que a la vez que deciden trabajar juntos en forma sistemática e institucionalizada, preservan su condición de tales;
  
  
• que se asocian voluntariamente a partir de una interpretación de su interés nacional en la perspectiva de una visión de conjunto;
  
  
• por compartir valores e intereses, y la percepción de comunes desafíos y oportunidades en el sistema internacional;
  
  
• poniendo en común, en forma permanente, mercados y recursos;
  
  
• a través de técnicas de integración, a veces diferentes y muchas veces heterodoxas, pero siempre dentro de los márgenes amplios que toleran las ambigüedades del artículo XXIV del GATT -distintos tipos zonas de libre comercio y uniones aduaneras, que pueden incluso evolucionar hacia mercados comunes, y uniones económicas y monetarias-;
  
  
• compartiendo instituciones y reglas de juego comunes, que aspiran a ser efectivas (penetrar en la realidad), eficaces (lograr los resultados políticos y económicos propuestos), previsibles (con flexibilidad previstas por las propias reglas) y legítimas (aceptadas como beneficiosas por los países y por sus ciudadanos);
  
  
• aspirando a lograr de tal forma valiosos objetivos propios y comunes, en el plano político, económico y social;
  
  
• y procurando fortalecer sus respectivas capacidades para generar bienestar, atraer inversiones productivas, competir en los mercados mundiales y regionales, y obtener mejores condiciones de acceso para sus bienes y sus servicios, a través de negociaciones comerciales internacionales en los ámbitos de cada región, en el interregional y en el global de la OMC;
  
  
• a través de procesos que faciliten las disciplinas colectivas e internas, macroeconómicas, sectoriales y comerciales, necesarias para administrar con eficacia su inserción en un mundo globalizado;
  
  
• que se sustentan en la percepción de ganancias mutuas para cada uno de los países participantes, contribuyendo de tal forma a la legitimidad social y a la sustentabilidad de los acuerdos y compromisos que expresan la voluntad asociativa de los respectivos socios.

Por lo menos en tres planos, la experiencia de la integración europea es particularmente valiosa para la región de ALC:

• el de las metodologías de integración económica, esto es el desarrollo de instituciones y reglas de juego eficaces a fin de acrecentar la capacidad para mantener, a través del tiempo, el vínculo asociativo voluntario entre los socios, y para traducir sus objetivos en resultados concretos en el plano de las políticas públicas de cada país, en el de sus negociaciones comerciales internacionales, y en el de la cohesión social y de la competitividad global de sus empresas;
  
  
• el de la creación, a través de sus programas de cooperación, de condiciones apropiadas para facilitar la transición política y económica, de países que aspiran a vincularse con la UE, sea como miembros plenos o como países con asociaciones estratégicas -lo que podríamos denominar la idea de "transición asistida" que reconoce sus orígenes en el Plan Marshall- y
  
  
• el de la cooperación técnica para el desarrollo y la integración económica con los países de ALC, como resultado de varias décadas de programas y proyectos ejecutados, sea a nivel de países o de grupos de países, y de la introducción gradual de perfeccionamientos en sus contenidos y en sus metodologías.

Tal experiencia permite en la actualidad a la UE, ser un protagonista valioso y eficaz, tanto para el fortalecimiento de los procesos de integración regional en ALC, así como para crear condiciones de sustentabilidad y legitimidad a los acuerdos bi-regionales de asociación ya negociados, en curso de negociación y por ser negociados en el futuro -incluyendo compromisos de libre comercio compatibles con la OMC-

La cooperación con los países candidatos a ser miembros plenos de la UE - tal como ha ocurrido con los recientemente incorporados -, está precisamente orientada a construir gradualmente las condiciones de sustentatibilidad y legitimidad de su acceso a la UE, ayudándolos sistemáticamente a prepararse para el escenario post-negociación, canalizando montos significativos de recursos financieros y técnicos, con el objeto de producir cuatro efectos en sus sistema políticos, económicos y sociales, que se pueden consideran como esenciales. Ellos son, el efecto-disciplina (especialmente en el plano de las políticas macroeconómicas, sectoriales y comerciales), el efecto-cohesión (especialmente en el plano político y social), el efecto-institucional (especialmente en el plano administrativo y legislativo) y el efecto-competitividad (especialmente en el plano de las pymes y de su internacionalización).

Es una política de cooperación funcional a objetivos políticos y económicos valorados (la transición a la democracia plena y hacia la competitividad sistémica) por las respectivas sociedades civiles, que contribuye a colocar cada país-candidato en condiciones de nivelación con los países que ya son miembros plenos de la UE (lo que podría denominarse el "efecto exclusa" de la cooperación financiera y técnica).

Una consecuencia de este enfoque, es poner el acento en cooperar para que cada país-candidato se organice, en todos los planos, para participar de la UE. Lo que se pretende desarrollar con tal política deliberada, es la inserción gradual de gobiernos-sociedad civil-empresas de los países candidatos, en el denso tejido de redes gubernamentales, sociales y empresarias, que caracteriza la integración europea (sobre el concepto de integración-red, como característica de la integración europea, a partir del concepto central del planteo fundacional de Jean Monnet -el de las "solidaridades de hecho" y en la perspectiva del interés nacional de cada país participante (ver al respecto, "Institutional Change in Europe in the 1980's" de Robert O. Keohane y Stanley Hoffmann, en el libro editado por ambos, titulado "The New European Community: Decisionmaking and Institutional Change", Westview Press, 1991; ver también, el capítulo 5, "The Unification of Europe: Globalization, Identity, and the Network State", en el libro "End of Millenium", de Manuel Castells, Blackwell Publishers, 1998; y el libro "The European Rescue of the Nation-State", de Alan S.Milward, University of California Press, 1992).

En el marco de tales políticas y sus respectivos programas de cooperación, se encuentran precedentes de instrumentos y mecanismos, que debidamente evaluados y adaptados, pueden ser de utilidad para el caso de los países ALC.

Asimismo, la UE ha acumulado una valiosa experiencia en materia de metodologías de integración consensual entre naciones soberanas, y de cooperación técnica con los países ALC, la que ha ido ganando en términos de focalización, objetivos, calidad y flexibilidad a través de los años.

Debidamente adaptadas, las experiencias de "transición asistida" acumuladas por la UE en su propia región, pueden significar una contribución también valiosa para los países ALC, en particular en función de sus propios procesos de integración económica, de asociación estratégica con la propia UE y de negociaciones comerciales internacionales, especialmente, para prepararse para los posibles escenarios post-negociaciones.

Ello conduce a recomendar un enfoque de acción conjunta, en el que cada uno de sus componentes -programas de alcance regional general, o específicos para grupos de países o países individuales-, esté vinculado entre sí y en el que se puedan producir efectos múltiples, que trasciendan al ámbito propio de cada uno. Se conformaría así, una red de programas de cooperación conjunta vinculados entre sí, en sus objetivos, contenidos y metodologías, y sincronizados con los avances de las respectivas negociaciones, sean ellas globales, hemisféricas, bi-regionales o regionales.

Los objetivos perseguidos serían así, el tornar viables, sustentables y beneficiosos para todos los participantes, los acuerdos concretados o que se concreten entre la UE y ALC.

Es ésta una idea con profundo sentido político. Quizás es la verdadera dimensión política de un acuerdo que integra naciones desiguales. Y ello es así pues la asistencia internacional facilita la aceptación por la sociedad de los costos de su apertura al mundo o a una región. Hace a la legitimidad social del respectivo acuerdo.

Un aspecto fundamental de la transición asistida es el financiamiento de reconversión productiva y la asistencia a la internacionalización de pymes en el ámbito del espacio económico ampliado por un acuerdo de integración económica o de libre comercio.

En el marco de procesos como el del Mercosur, la idea de transición asistida podría dar lugar a esfuerzos conjuntos de cooperación con países de menor desarrollo relativo como es el caso, por ejemplo del Paraguay, en el que participen la UE e instituciones financieras internacionales como el BID y los países más desarrollados, concretamente la Argentina y el Brasil.

La experiencia acumulada en el sistema de Cumbres periódicas UE-ALC

Hasta el presente se han desarrollado tres Cumbres entre la Unión Europea y los países de América Latina y el Caribe. Ellas tuvieron lugar en Río de Janeiro (1999), Madrid (2002) y Guadalajara (2004).

En estas Cumbres participan los jefes de Estado y de Gobierno de los países de América Latina y del Caribe, los de la Unión Europea y el Presidente de la Comisión Europea.

El sistema de Cumbres bi-regionales ha sido impulsado por la UE. Constituye la instancia de alto nivel político a fin de desarrollar la idea de una asociación estratégica entre los países de ALC y la UE. Tal idea tiene uno de sus pilares centrales en el desarrollo de un marco que permita profundizar, con sentido político, las relaciones económicas bi-regionales.

A partir de la Cumbre de Río de Janeiro en 1999, las dos regiones canalizan el impulso político a la idea de una asociación estratégica bi-regional en el marco amplio de estos encuentros periódicos de alto nivel político, del cual surgen -o al menos, deberían surgir- definiciones estratégicas y, eventualmente, hojas de ruta para el desarrollo que aspira a incidir en la intensificación de las relaciones económicas y de las acciones de cooperación económica, especialmente originadas -estas últimas- en la UE y en sus países miembros.

Puede discutirse la eficacia de este sistema de Cumbres. Las críticas que se observan, se basan en la percepción de una tendencia a la diplomacia mediática o de efectos especiales -esto es, una necesidad significativa de producir noticias de algún impacto inmediato y no necesariamente, compromisos políticos que por su contenido jurídico sean exigibles- y, en particular, en la alta variedad de situaciones reflejadas en cada Cumbre, resultante en particular, de la heterogeneidad y fuertes diversidades entre el peso relativo de los protagonistas, y en el grado de organización interna de cada región.

Concretamente, el espacio europeo está organizado en torno a la UE, que en el plano de las relaciones comerciales habla con una sola voz y que en relación a otros pilares de la relación interregional, como por ejemplo, en el político y en el de la seguridad, presenta un cuadro de creciente aunque a veces difícil coordinación.

A su vez, el espacio latinoamericano, no cuenta con un mínimo de organización que le permita expresarse con una sola voz o con un razonable grado de coordinación, ni menos aún, con una estrategia conjunta. El espacio latinoamericano es, en tal sentido, un conglomerado de marcada heterogeneidad, casi un mosaico de evidentes diversidades, cuando no de contradicciones. No constituye por cierto como tal, un interlocutor válido en el plano de las negociaciones comerciales.

Lo concreto es que el sistema de Cumbres bi-regionales periódicas es, por ahora el principal marco -sino el único-, para el desarrollo de una dimensión institucional que permita impulsar las relaciones económicas recíprocas y concretar la aparente voluntad política de ambas regiones de trabajar juntas.

Pero es un marco que también enfrenta en desafíos en cuanto a su relevancia, a su eficacia y a su credibilidad.

En el plano de la relevancia, se observa precisamente el impacto de importantes factores que están introduciendo, como ya se ha señalado, significativos cambios tanto en el mapa de la competencia económica global, como en el de las negociaciones comerciales internacionales. Es un hecho, que ambas regiones comparten ahora la prioridad de sus relaciones recíprocas con otros focos de atención, especialmente en sus propios entornos contiguos, y en el Asia.

En el plano de la eficacia, los resultados obtenidos a partir de la Cumbre de Río de Janeiro, distan de ser impactantes, al menos hasta el presente. El fracaso en el cumplimiento de la meta de octubre 2004 en las negociaciones entre el Mercosur y la Unión Europea, es una de las evidencias al respecto. Lo más significativo del período de los últimos cinco años, fue el acuerdo de libre comercio con Chile.

Y en el plano de la credibilidad, quizás por el surgimiento de otras prioridades y por los magros resultados alcanzados hasta el presente, no se observan muchos indicios de que ciudadanos, inversores y terceros países, estimen como posible el que la idea de la asociación estratégica bi-regional se pueda traducir en hechos significativos, al menos en un horizonte razonable. Incluso, por momentos también parecería observarse una cierta fatiga en relación al tema.

Sin embargo, lo razonable es continuar trabajando con la hipótesis que ambas regiones seguirán empujando la idea de la asociación estratégica. En parte por inercia. Pero en mucho, porque hay realidades políticas y económicas, así como concretos intereses que la impulsan -además de razones de tipo histórico y cultural, sobre las cuales mucho se ha escrito-. Por más que se produzcan alteraciones o desplazamientos -a veces circunstanciales- en las prioridades relativas, lo cierto es que tales realidades e intereses seguirán justificando la idea de construir una asociación estratégica bi-regional. Incluso podrían tornarla más necesaria.

¿Es que la construcción de asociación estratégica bi-regional, especialmente en su pilar económico, está entrando en una nueva etapa? Todo parecería indicar que sí. El punto de inflexión habría sido el no haber podido concluir, en el plazo originalmente previsto, las negociaciones entre la UE y el Mercosur.

Será una nueva etapa, en la que parece recomendable comenzar con un serio esfuerzo de reflexión sobre los nuevos desafíos que se encaran y sobre lo que indica la experiencia acumulada en estos últimos años, especialmente en cuánto a los métodos a emplear en la construcción del espacio económico bi-regional. Ello es así, sobre todo si se procura obtener en plazos razonables, las ganancias de relevancia, de eficacia y de credibilidad, que han escaseado hasta el presente.

Cabe tener en cuenta que el mapa de las relaciones económicas institucionalizadas entre la UE y ALC, ofrece un cuadro de marcada heterogeneidad. Refleja probablemente la diversidad de situaciones que, como antes mencionáramos, caracteriza a la región latinoamericana.

Resulta difícil distinguir un hilo conductor en la estrategia seguida por ambas regiones en la construcción del espacio trans-atlántico. Del lado europeo, no existe ningún documento orientador de un alcance similar al trazado, por ejemplo, para la región del Sudeste Asiático. Menos aún, por cierto, del lado latinoamericano.

De la lectura de las Declaraciones producidas por las tres Cumbres realizadas, tampoco surge con claridad el hilo conductor de una estrategia birregional, ni menos aún, una hoja de ruta que indique con cierta precisión cómo se alcanzarán los objetivos muy genéricos definidos.

Son textos -a veces demasiado largos, como por ejemplo, el de Guadalajara que contiene 104 puntos- que tienden a presentar una recopilación casi enciclopédica de cuestiones muy significativas, pero enhebradas en un formato de diplomacia multilateral clásica, en el que se expresan principios, conceptos e intenciones, por cierto que relevantes, pero sin demasiado énfasis en precisar las consecuencias operativas, al menos presentadas en una forma que ellas sean fácilmente perceptibles.

Podrían considerarse como una excepción en tal sentido, a los resultados de la Cumbre de Río de Janeiro. Las diferencias notorias en el formato de presentación de las conclusiones de las Cumbres, podrían reflejar la ausencia de una especie de Secretaría Permanente bi-regional del sistema. Al no existir, parecería que tal formato dependería mucho del país en el cual se celebra la Cumbre.

Al respecto, un ejemplo, lo constituye el párrafo primero de la Declaración de la Cumbre de Guadalajara, cuando señala solemnemente que los protagonistas reiteran su compromiso "con una asociación estratégica bi-regional". ¿Qué alcance efectivo tiene ese compromiso, aparentemente de fuerte valor político, al ser visto con los ojos de la opinión pública de las respectivas regiones, o de los empresarios e inversores, o de terceros países?

Si se colocan tales pronunciamientos de alto nivel político, por ejemplo, en la perspectiva de la gestión de inteligencia competitiva por parte de empresas que tienen que trazar sus estrategias con respecto al espacio económico bi-regional, parecería que es poco lo que ellas podrían encontrar en su contenido, que constituyan señales orientadoras significativas para sus decisiones de inversión productiva.

Pueden identificarse, por lo menos tres situaciones diferenciadas en el mapa actual de las relaciones económicas institucionalizadas entre ambas regiones. Tales situaciones reflejan lo que podría denominarse como un modelo mixto en la construcción del espacio bi-regional.

En efecto, a diferencia de lo que se observa en la construcción del espacio hemisférico americano - que por el momento se encuentra como mínimo estancada -, la UE ha impulsado, al menos hasta el presente, un modelo en el que por un lado existen acuerdos preferenciales con países individuales y por el otro, acuerdos con sub-regiones organizadas en torno a objetivos de integración profunda, que incluyen la figura de la unión aduanera e, incluso, el objetivo de un mercado común.

Tal distinción esta reflejando un interés europeo en promover la integración económica en América Latina. Pero también refleja la voluntad política de los países de esas sub-regiones en desarrollar procesos de integración profundos.

Las tres situaciones diferenciadas son:

• la de los acuerdos de libre comercio, con contenido preferencial, ya celebrados entre la UE y dos países de la región. En los dos casos, se trata de acuerdos con compromisos exigibles que constituyen un marco de referencia preciso para las empresas que tienen que adoptar decisión de inversión productiva.
  
  El primero, fue el celebrado en 1997 con México, tras la conclusión del acuerdo del NAFTA. El segundo, fue el celebrado en 2002 con Chile. Al igual que el de México, es un acuerdo de libre comercio de generación avanzada, con amplia cobertura, con cláusulas evolutivas y un importante énfasis en la cooperación de la UE con Chile. Su contenido constituye un valioso precedente para otros acuerdos bi-regionales, a pesar de la especificidad de las relaciones económicas entre Chile y la UE, especialmente en relación a la cuestión agrícola.
  
  
• la de los acuerdos celebrados o en negociación con la región del Caribe inglés. Son países que -en su mayoría- integran la CARICOM. Las negociaciones de un Acuerdo de Asociación Económica, se desarrollan en este caso, en el marco del Acuerdo de Cotonu. Reflejan entonces una situación especial y diferenciada de la de los siguientes tres casos.
  
  
• la de los acuerdos en proceso de pre-negociación y de negociación, con los tres esquemas formales de integración que se desarrollan en América Latina. Al respecto, pueden diferenciarse dos situaciones. Una es el caso de la Comunidad Andina de Naciones y la región Centroamericana. La otra es la del Mercosur.

En los dos primeros casos, la UE ha establecido condiciones a fin de encarar una negociación de un eventual acuerdo de libre comercio. La primera es que se puedan verificar progresos significativos en el desarrollo del respectivo acuerdo de integración. La segunda es que se hayan concluido las actuales negociaciones de la Rueda Doha en la OMC.

En el caso particular del Mercosur, las negociaciones formales de un acuerdo de libre comercio se iniciaron en 1999. Debían concluir antes de fin de 2005. Se sabe que tal objetivo no fue posible de alcanzar.

Lo cierto es que el aprendizaje acumulado en los últimos años -al menos a partir de la primera Cumbre de Río de Janeiro- permite identificar algunas cuestiones relevantes para la futura acción bi-regional.

Por su importancia económica relativa, tales cuestiones surgen del análisis de la experiencia acumulada en las negociaciones bi-regionales, especialmente, entre el Mercosur y la UE.

Lo razonable es, por cierto, que en la Cumbre de Viena se pueda esperar un impulso político que permita avanzar en la construcción de la asociación estratégica entre la UE y ALC y, en lo que ha sido el tema principal que es su pilar económico - esto es, tanto el plano del libre comercio como el de la cooperación económica a fin de tornarlo viable -.

Los objetivos definidos para tal asociación estratégica son aún válidos y la relevancia potencial sigue siendo significativa para ambas partes.

Con su logro, los países de América Latina, ganarían al diversificar sus espacios de inserción económica internacional y al contar con relaciones institucionalizadas con un socio con poder económico, gran mercado, y fuente de inversiones, de tecnologías y de cooperación internacional.

A su vez la UE, ganaría a través de la contribución que tal asociación puede significar al objetivo de fortalecer un sistema internacional multilateral y multipolar, y al efecto positivo que podría tener sobre sus cuantiosas inversiones ya existentes -o las futuras- y sobre el comercio recíproco, una América Latina en la que la democracia, la estabilidad política, la cohesión social, la transformación productiva y la integración económica, ganen espacios crecientes e irreversibles.

Un caso pendiente y relevante: las negociaciones entre la UE y el Mercosur

Casi diez años después de firmado el Acuerdo marco de Madrid (1995) entre la Unión Europea y el Mercosur, es posible plantear algunas preguntas en torno a la experiencia acumulada en el camino ya recorrido, a fin de llegar al ambicioso objetivo de concretar una asociación estratégica bi-regional con contenido político y económico relevante.

Cabe tener presente que ambas regiones han reconocido desde el comienzo el valor político y estratégico -y no exclusivamente económico y comercial- de la asociación bi-regional, así como lo difícil que resultaría lograr que las negociaciones culminaran con éxito en los plazos establecidos.

Las negociaciones han sido efectivamente largas, complejas y, sobre todo, arrítmicas. Por momentos han entrado en prolongadas mesetas sin acciones relevantes. Hasta la etapa final han predominado dificultades e incertidumbres.

A veces se ha generado la sensación, quizás incorrecta, que ninguna de las partes podía reconocer que no estaba en condiciones de llegar a un acuerdo, al menos concediendo lo mínimo que la otra parte podía considerar como aceptable.

Incluso, el seguimiento de las negociaciones por los medios de comunicación -muchas veces la única fuente accesible para quienes no fueran negociadores- dejaba la impresión -quizás también incorrecta- de que la principal preocupación de cada parte era hacer recaer sobre la otra la responsabilidad de un eventual fracaso. Y en última instancia, ambas partes parecían coincidir, por distintos motivos, en evitar que se instalare la idea de que el no cumplimiento del plazo proclamado pudiera ser visualizado como un fracaso.

Las principales dificultades enfrentadas en estas negociaciones han tenido que ver, entre otros factores con:

• el grado de ambición en los objetivos perseguidos -un acuerdo de asociación estratégica, asentado sobre tres pilares, uno político, el otro de cooperación económica y el tercero, de libre comercio entre dos uniones aduaneras con distintos grado de avances reales en su evolución-;
  
  
• las pronunciadas asimetrías entre ambas partes -definidas en términos de dimensión económica de los respectivos espacios regionales y de grado de desarrollo relativo de sus miembros- no siempre reconocidas en las posiciones negociadoras de la UE, al menos tal como ellas son percibidas por el Mercosur;
  
  
• las también fuertes diferencias en el valor relativo y el grado de prescindibilidad, de cada región con respecto a la otra, en particular en términos de seguridad, de comercio, de inversiones y de progreso técnico;
  
  
• las diferencias institucionales -existencia, en un caso, de un órgano común que negocia en nombre del bloque económico bajo un mandato establecido por los países miembros y, en el otro, la coordinación rotativa de las negociaciones a cargo de un país miembro en ejercicio de la presidencia semestral y sin intervención de un órgano técnico que asegure la continuidad y que exprese la visión de conjunto de los socios-, y
  
  
• la simultaneidad de las negociaciones con las desarrolladas -sobre agendas similares- en el ámbito de la OMC y en el del ALCA, esto es con los Estados Unidos, país con especial gravitación política y económica tanto en el Mercosur como en la UE.

Los siguientes son interrogantes que se pueden plantear en torno al estado de avance de esas negociaciones que, por los flujos de comercio y las inversiones involucradas, constituyen el eje principal de la construcción de la asociación estratégica entre la UE y ALC:

• ¿fue el fracaso de octubre 2004 -fecha que fuera la prevista para concluir el acuerdo bi-regional- la manifestación de una oportunidad innecesariamente perdida? Es una pregunta válida, si se tiene en cuenta que los negociadores no pudieron encontrar una fórmula creativa que permitiera crear la asociación bi-regional. Eventualmente, se podría haber, por ejemplo, desdoblado los resultados de las negociaciones en dos etapas, incluyendo en la primera el establecimiento formal de la asociación bi-regional con un stock preferencial equilibrado pero limitado, y con compromisos concretos en relación a los pilares político y de cooperación. Una segunda etapa de la negociación podría haberse completado una vez concluida la Rueda Doha. La figura de la etapa de transición -incluyendo cláusulas evolutivas y el cumplimiento de condiciones para su aplicación- a fin de completar gradualmente la liberación de lo sustancial del intercambio, prevista en el artículo XXIV del GATT-1994, hubiera quizás facilitado una aproximación de estas características;
  
  
• ¿han sido los métodos de negociación empleados los más adecuados para las características específicas de ambas regiones? La discontinuidad de los negociadores por el lado del Mercosur -como consecuencia de la rotación semestral del ejercicio de la Presidencia Pro-Tempore y de la ausencia de un secretariado común habilitado para participar en las negociaciones- y la separación en compartimentos estancos del abordaje de los tres pilares de la negociación -esto es, el político, la cooperación y el libre comercio-, puede haber contribuido a la insuficiencia de impulso político y de sistemática en el esfuerzo negociador;
  
  
• ¿ha existido por parte de la Unión Europea la suficiente voluntad de compensar con progresos significativos en el plano del acceso a los mercados de productos agro-industriales, las notorias dificultades para avanzar en el plano de los subsidios a las exportaciones agrícolas y a la producción, cuestiones dependientes de lo que se negocie en la Rueda Doha? y, ¿fue el enfoque predominante del lado europeo funcional a la idea de una asociación bi-regional que contribuyera a la integración y al desarrollo de los países del Mercosur?, y
  
  
• ¿es que existen suficientes incentivos políticos y económicos por ambos lados, para concluir un acuerdo ambicioso como el propuesto, teniendo en cuenta el balance de costos internos que su conclusión involucraría?

Las respuestas a estas preguntas y a otras que puedan surgir del necesario debate público sobre la experiencia acumulada por las dos regiones en estos últimos años -tras decenas de reuniones, incluyendo las del más alto nivel político, con cientos de horas de negociaciones y fuertes expectativas generadas-, permitirán enriquecer una nueva etapa de las relaciones entre la UE y el Mercosur, la que debería ser impulsada en la Cumbre de Viena, en el caso muy probable que para la fecha de su realización, no se hubiera podido concluir el proyectado acuerdo de asociación estratégica bi-regional, incluyendo su componente de libre comercio.

Recomendaciones para el camino que conduce a Viena

A la luz de la experiencia acumulada en las Cumbres anteriores (Río de Janeiro, Madrid y Guadalajara), parece posible efectuar las siguientes recomendaciones para la etapa preparatoria de la próxima Cumbre en Viena:

• una correcta apreciación por parte de cada país o grupo de países participantes, de lo que les conviene obtener de Viena, en la perspectiva de sus respectivos intereses nacionales o sub-regionales, y de sus proyecciones multi-espaciales en la competencia económica global;
  
  
• facilitar la preparación de la Cumbre con un portal interactivo y especializado, que permita un efectivo seguimiento de los trabajos preparatorios por parte de la sociedad civil y sus sectores representativos, así como la canalización de propuestas, a fin de lograr una Cumbre "llena de ciudadanía", tal como lo ha reclamado el Presidente Tabaré Vazquez para el propio Mercosur;
  
  
• intensificar los debates previos a la realización de la Cumbre con fuerte participación de parlamentarios y empresarios, así como de los medios académicos y de instituciones representativas de la sociedad civil, y
  
  
• desarrollar una campaña de información y explicación a la opinión pública sobre el sentido de la Cumbre, sus objetivos y las expectativas razonables sobre sus posibles resultados.

En nuestra opinión, el éxito de la Cumbre de Viena estará directamente relacionado con su capacidad para producir resultados que penetren en la realidad, aún cuando lleve tiempo el que ello ocurra en forma plena.

Para ello parece recomendable:

• evitar la tentación de una Cumbre de "efectos especiales" o de "diplomacia mediática" -muy frecuente en este tipo de encuentros de alto nivel y que ha contribuido a la erosión de su credibilidad en la opinión pública de los países participantes y, asimismo, en la percepción de los otros países-;
  
  
• aportar un espacio para un diálogo profundo y sincero, que permita lograr progresos en el ámbito bi-regional y los relacione con los de otros foros multilaterales y, en particular, con los de la OMC;
  
  
• restablecer una visión política realista, que permita una construcción gradual de la asociación estratégica bi-regional en todas sus dimensiones;
  
  
• impulsar las negociaciones preferenciales aún pendientes y su interconexión, abordando simultáneamente los tres pilares de cada una de ellas, y
  
  
• trazar una "hoja de ruta" creíble -con metas y cronogramas flexibles- con el acento puesto en los efectos "inversión productiva", "competitividad sistémica" y "desarrollo solidario" de la asociación estratégica bi-regional.

Algunas conclusiones

Las siguientes son algunas conclusiones que surgen del análisis efectuado:

• se observa un contexto internacional complejo y muy dinámico, que por los desafíos que plantea, debería constituir un estímulo político para procurar avances en la relación estratégica entre la UE y América Latina, lográndose así un relativo éxito en la Cumbre de Viena;
  
  
• ante el cuadro de situación dominante en el escenario internacional, serían altos los costos políticos de una visión derrotista o del predominio de la inercia en la preparación y desarrollo de la Cumbre de Viena;
  
  
• una Cumbre de Viena razonablemente exitosa puede ser viable si es que es debidamente preparada por sus múltiples protagonistas, lo que dependerá en gran medida de una correcta definición de los objetivos a alcanzar y de una fuerte participación de sectores políticos, empresarios y de la sociedad civil, y
  
  
• el tiempo disponible es escaso, pero puede ser suficiente si es que se traza por ambas regiones, un camino crítico orientado al éxito de la Cumbre.