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1. A modo de introducción: alcance del análisis y perspectiva
privilegiada.
El análisis estará centrado en apreciar los avances logrados
por el Mercosur tras quince años de su creación formal.
A tal efecto, un énfasis especial será puesto en recordar
antecedentes de las etapas previas a la creación del Mercosur y
en precisar los alcances de lo comprometido en los momentos fundacionales.
Los avances logrados serán examinados en relación al cumplimiento
del principal objetivo del Mercosur. Él tiene un carácter
instrumental en función de relevantes objetivos estratégicos
de alcance político y contenido económico de cada uno de
las naciones soberanas. Ellas decidieron voluntariamente asociarse por
entender que era de su conveniencia. Y a pesar que hayan asumido un compromiso
permanente, la realidad histórica demuestra que se mantendrán
asociadas en tanto que perciban que ello es lo que más conviene
a sus respectivos intereses nacionales. Esto es, que los balances de costos
y beneficios sea más favorable permaneciendo dentro del club que
han formado que saliendo de él.
El objetivo central del Mercosur - que fuera oportunamente aprobado por
los respectivos Congresos -, es el de establecer un mercado común
entre sus países miembros a través del desarrollo de una
unión aduanera. Ésta, según su definición
en el artículo XXIV, 8 a) i) del GATT-1994, incluye los elementos
propios de una zona de libre comercio, esto es, la liberación de
lo sustancial del comercio recíproco o, al menos, del de los productos
originarios en los territorios constitutivos de la unión. Cabe
tener en cuenta, que esta definición es la única que puede
condicionar el principio de libertad de organización que caracteriza
el proceso de asociación permanente con fines comunes entre un
grupo de naciones soberanas. Por más relevantes que sean las elaboraciones
teóricas en materia de integración económica y de
comercio internacional, la experiencia histórica indica que por
lo general ellas no inciden en forma significativa en las negociaciones
de este tipo de acuerdos.
A los efectos de este análisis visualizamos al Mercosur, a la
vez, como una idea estratégica de largo plazo - que quizás
sea percibida con perspectivas e intensidades diferentes en cada uno de
los países miembros e incluso, dentro de ellos en sus distintos
sectores políticos y sociales - y como un proceso de integración
económica - entendido éste, como un conjunto de compromisos,
acciones y reglas de juego, voluntariamente asumidos por naciones soberanas,
orientados a ampliar en forma estable y permanente, los respectivos mercados
internos en un espacio económico común a los países
participantes -.
La pregunta central que intentaremos responder - o al menos brindar elementos
que puedan facilitar su respuesta - será la siguiente: ¿cuánto
han avanzado los países del Mercosur, a partir de la firma del
Tratado de Asunción, en marzo de 1991, en el logro efectivo de
los distintos elementos que implica el objetivo definido de un mercado
común, comenzando por el desarrollo de una unión aduanera?
A tales efectos, examinaremos los compromisos formalmente asumidos por
los cuatro socios a fin de precisar cómo entendieron tal objetivo
y sus principales elementos. También veremos cómo estos
últimos fueron evolucionando a través del tiempo. Para ello,
siempre tomaremos como puntos de referencia los compromisos formalmente
asumidos y, eventualmente, las prácticas consentidas con respecto
a cómo aplicarlos y desarrollarlos.
Como conclusión del análisis, efectuaremos algunas observaciones
sobre las cuestiones que requerirían mayor atención en el
caso que, efectivamente, se persista hacia el futuro en procurar el logro
pleno del objetivo de un mercado común.
En esta oportunidad sin embargo, no examinaremos las motivaciones e incentivos
políticos y económicos, tanto internos como internacionales,
que puedan haber inducido a los principales actores en cada uno de los
países socios a contribuir, sea de una manera u otra, a la construcción
del consenso en torno a los compromisos formalmente asumidos. Simplemente
asumimos que ellos existieron - ya que de lo contrario los compromisos
no habrían sido asumidos -, y que muy posiblemente fueron diferentes
en cada país y en los distintos momentos que caracterizaron luego
el desarrollo posterior del proceso de integración. En tal sentido,
siempre hemos entendido que un proceso de integración como el del
Mercosur, no deriva de hipotéticas racionalidades nacionales, pero
sí de muy concretos intereses nacionales tal como ellos son interpretados
en un momento histórico determinado por los respectivos protagonistas.
Tampoco examinaremos tres cuestiones que, sin perjuicio de otras, son
esenciales para una apreciación más completa de los resultados
del Mercosur en estos primeros quince años de su existencia.
Por un lado, está la relacionada con sus efectos políticos
en el desarrollo de la democracia en cada uno de los socios, así
como en el patrón de relaciones entre los países miembros
y en su irradiación al plano regional - en especial el sudamericano
- y al global - en el ámbito de sus negociaciones comerciales internacionales
con terceros países y bloques económicos, y en la Organización
Mundial del Comercio (OMC) -.
Entre otras, algunas preguntas relevantes que surgen al respecto, pueden
ser formuladas en estos términos:
- ¿ha sido realmente el Mercosur un factor que ha contribuido
a la estabilidad política y a la consolidación de la democracia
en sus países miembros?
- ¿debido a su existencia, puede ser considerado el conjunto
de países que lo integra - junto con Chile - como un "núcleo
duro" de la estabilidad política y de la democracia en Sudamérica?
- ¿ha sido un factor gravitante en el hecho que, hasta el presente,
los países miembros junto con sus asociados, han logrado desarrollar
una zona de paz en el Sur de las Américas, donde la lógica
de la integración ha tenido una tendencia a predominar sobre
la de la fragmentación?, y
- ¿ha tenido efectos positivos en la capacidad de sus países
miembros, actuando en conjunto, de desarrollar negociaciones comerciales
internacionales convenientes a sus respectivos intereses nacionales?
Por el otro lado, está la cuestión relacionada con los
efectos económicos del Mercosur en los procesos de transformación
productiva y de inserción competitiva en la economía global
de cada país miembro, así como con la distribución
de tales efectos entre los cuatro socios.
En relación a tal cuestión, alguna de las preguntas más
relevantes pueden ser las siguientes:
- ¿cuáles han sido los efectos del Mercosur sobre las
decisiones empresarias de inversión productiva, de incorporación
de progreso técnico y de generación de empleo en cada
uno de sus países miembros?
- ¿puede considerarse que el mercado ampliado ha tenido un efecto
significativo y positivo en las estrategias de inserción competitiva
en la economía global de empresas de los países miembros?
- ¿ha tenido un impacto significativo en el desarrollo de redes
de producción y de comercio entre los países miembros?
- ¿en qué forma se han distribuido los efectos económicos
del Mercosur entre los distintos socios, especialmente teniendo en cuenta
que existen entre ellos, pronunciadas asimetrías de dimensión
económica e incluso de grados de desarrollo relativo?, y
- ¿es, en tal sentido, el Mercosur un proceso percibido como
generando ganancias mutuas entre los cuatro socios?
Y, en tercer lugar, está la cuestión de sus efectos sobre
la gente en cada uno de sus países miembros.
En este caso, algunas de las preguntas a formular pueden ser:
- ¿identifican las mujeres y hombres de cada uno de los países
miembros algún tipo de impacto - positivo o negativo - en sus
respectivos roles sociales, como ciudadanos, trabajadores, consumidores,
empresarios, profesionales, educadores o estudiantes, artistas o intelectuales
- entre otros -, del hecho que los cuatro países se hayan asociado
en forma voluntaria y permanente en lo que se denomina Mercosur - entendido
éste a la vez, como el nombre de una idea estratégica
y de un proceso formal de integración multidimensional?
- ¿perciben ellas y ellos, los avances en el cumplimiento del
objetivo de establecimiento de un mercado común, comenzando por
el desarrollo de una unión aduanera y de sus eventuales efectos
políticos y económicos, como incidiendo en alguna forma
en sus expectativas de mejorar sus niveles de bienestar y de tener un
horizonte de un posible futuro mejor?, y
- ¿valoran al Mercosur como un elemento de identidad compartida
con sus vecinos ante sus respectivas percepciones sobre el impacto del
fenómeno de la globalización?
¿Cuál es la perspectiva de análisis que privilegiaremos
en esta ocasión? Considerando las distintas perspectivas posibles
en las que podríamos colocar nuestro análisis sobre el grado
de cumplimiento de los antes mencionados objetivos instrumentales del
Mercosur, hemos optado por dos que deseamos explicitar de entrada.
Ellas son:
- La de aquel empresario - grandes o chico, nacional o transnacional
-, que en función de decisiones de inversión productiva
y de incorporación de progreso técnico, necesita apreciar
si efectivamente los compromisos asumidos en el marco del Mercosur y
de sus reglas de juego, le garantizan el acceso irrestricto al mercado
de los demás socios para los bienes producidos en uno de ellos
y eventualmente, para los servicios que puede prestar a partir de uno
de ellos o dentro de cada uno de ellos. Ello implica saber si aquel
empresario percibe como algo relativamente creíble, que tal acceso
no pueda ser arbitrariamente interrumpido o distorsionado, por actos
o comportamientos unilaterales producidos por un país miembro
actuando al margen de lo pactado - sin que ello pueda dar lugar al recurso
a alguna instancia jurisdiccional, judicial o arbitral, que sea eficaz
-;
- La de aquel tercer país o bloque económico - y en especial,
sus empresarios - que debe apreciar las ventajas y desventajas de una
eventual negociación comercial con el Mercosur - cualquiera que
sea su formato - en el marco de las reglas de la OMC, en la que como
contrapartida de las ventajas que otorgue pueda obtener el acceso efectivo
y previsible a un espacio económico común, resultante
de la unión aduanera y luego, del mercado común prometido
por los cuatro socios.
En ambos casos, se intentará apreciar el avance en el cumplimiento
del objetivo de establecer un mercado común, comenzando por el
establecimiento de una unión aduanera que incluya el libre comercio
entre los socios para bienes y servicios. Ello implicará además
apreciar la efectividad - grado de penetración en la realidad -,
la eficacia - resultados obtenidos - y la legitimidad social - sustento
popular - del proyecto común.
Quizás, dada cierta tradición latinoamericana en materia
de compromisos de integración económica - que podríamos
denominar de "integración-ficción" - se tratará
de apreciar, además, cuánto hay de solidez y de sustentabilidad
en tales compromisos y cuánto hay, por el contrario, de lo que
puede denominarse políticas o diplomacias mediáticas o de
efectos especiales.
Debe tenerse en cuenta, al respecto, que normalmente quien efectúa
la apreciación en alguna de las dos perspectivas antes mencionadas
- o en ambas -, ha desarrollado un ojo clínico para distinguir
lo que podría ser un Mercosur real de uno de "utilería".
Es decir, lo que hay de realidad y de ficción en lo anunciado por
los gobiernos, por más solemne y formal que ese anuncio fuera.
Tal ojo clínico le permitirá concluir a quien efectúa
la apreciación, sobre si puede efectivamente considerar que el
Mercosur refleja un espacio económico común, en el que se
puede aspirar a operar como si ya fuera o realmente pueda ser en un plazo
razonable, el equivalente a un mercado interno.
2. La experiencia previa al Mercosur y su incidencia en la definición
de sus grandes objetivos.
En la realidad, la trayectoria del Mercosur real no comenzó con
su creación formal. En los hechos, su punto de partida precede,
incluso en muchos años, el proceso iniciado en Asunción.
En efecto, la creación del Mercosur [1] a través de la
firma del Tratado de Asunción en marzo de 1991, se asienta sobre
un activo de experiencias y realidades, de compromisos jurídicos
y de preferencias comerciales que se remontan, incluso, al período
anterior a la creación de la Asociación Latinoamericana
de Libre Comercio (ALALC) [2]. Tener claro este aspecto resulta fundamental
a la hora de apreciar los resultados obtenidos desde su momento fundacional.
Es aquél un período caracterizado por una fuerte concentración
del comercio intra-regional en muy pocos productos entre los países
del Sur de las Américas; en el que se enhebra un incipiente tejido
de acuerdos bilaterales preferenciales, y en el que se avanzan, incluso,
ideas y proyectos vinculados con una eventual unión aduanera regional
[3].
Pero es con la firma en 1960 de lo que sería el primer Tratado
de Montevideo, que se inicia el camino que aún recorre la región
en materia de compromisos de integración comercial. Su objetivo
formal, cabe recordar, era la creación de una zona de libre comercio
en un plazo de doce años. Pero su objetivo real era, fundamentalmente,
rescatar la incipiente red de acuerdos bilaterales existentes a través
de su multilateralización en una zona de preferencias comerciales
que, en un principio, debía abarcar sólo los países
de América del Sur - especialmente a los del Sur de ésta
región -, pero que luego - a su pedido - se extendió también
a México.
Es en la ALALC que aparece por primera vez en la región la figura
de "zona de libre comercio". Ella fue introducida en una etapa
avanzada de la negociación del Tratado de Montevideo, fundamentalmente
por la necesidad de ajustar las preferencias comerciales intra-regionales
a los requisitos del artículo XXIV del entonces GATT. Se llegó
a la conclusión que sólo podrían tener un alcance
multilateral regional, las preferencias que resultaran del establecimiento
de una zona de libre comercio que se ajustara a la definición del
GATT [4].
Encontramos allí ya presente un rasgo que caracterizará
por mucho tiempo al proceso de integración regional - ¿incluso
en estos días? - y que es el de la brecha entre los objetivos enunciados
formalmente, normalmente de largo plazo y los objetivos reales e inmediatos
de los países que asumen los respectivos compromisos. Es éste
un rasgo que torna difícil, el ejercicio de apreciar cuáles
son los verdaderos objetivos perseguidos, cuando dos o más países
de la región que concluyen un acuerdo comercial preferencial o
un acuerdo de integración económica, utilizan conceptos
tales como espacio económico común, mercado común,
unión aduanera o zona de libre comercio.
El objetivo formal de la ALALC por cierto no pudo cumplirse. Primero
se postergó el plazo [5]. Luego se cambió el marco formal
e institucional, cuando con la firma del Tratado de Montevideo de 1980
se sustituyó a la ALALC por la Asociación Latinoamericana
de Integración (ALADI) [6]. El objetivo formal y de largo plazo
de esta última era la constitución del mercado común
latinoamericano. El objetivo real y más inmediato era, sin embargo,
dejar de lado la idea de la zona de libre comercio latinoamericana y,
en especial, el flexibilizar el proceso de apertura comercial preferencial
entre los países miembros. A tal efecto, se generó un marco
de habilitación de acuerdos de alcance parcial - esto es, en los
que no todos los países fueran parte - compatibles, a través
de procedimientos también muy poco exigentes, con la vigencia de
la cláusula de la nación más favorecida que, al igual
que en el caso de la ALALC, era un elemento central para evitar discriminaciones
comerciales arbitrarias entre los socios. Este marco de habilitación
sigue siendo hoy central para legitimar acuerdos preferenciales intra-latinoamericanos
-, incluso el propio Mercosur que se inserta en la ALADI a través
del ACE nº 18 - con el GATT-1994.
Se puede observar entonces, que en la transformación de la ALALC
en la ALADI, se ponen de manifiesto otros dos rasgos que han caracterizado
a la integración regional por mucho tiempo y que se observan incluso
en el momento actual. Ellos son el de la fijación de metas formales
ambiciosas - incluso poco definidas, como fuera en el caso de la ALADI
la de un "mercado común latinoamericano"- y la de la
tendencia a la prórroga de los plazos estipulados en los compromisos
asumidos [7].
Junto con el rasgo mencionado más arriba, ellos están en
la génesis de un problema aún no resuelto en la integración
regional, que es muy notorio en el Mercosur, que es el de la brecha de
credibilidad que se genera, especialmente en quienes tienen que adoptar
decisiones de inversión productiva, con respecto al alcance real
de los compromisos asumidos por los gobiernos en términos de ampliación
de los respectivos mercados nacionales.
Por muchas razones - incluyendo la inestabilidad política y económica
de los países participantes y una cierta cultura de desvalorización
en los hechos - más fuerte en algunos de los socios que en otros
- de las reglas jurídicas como pautas de acción en el plano
del comercio regional -, se ha instalado la noción de procesos
de integración económica signados por la precariedad de
los compromisos asumidos.
Una resultante de ello, es la pérdida de eficacia de muchos de
los acuerdos que se concluyen - especialmente en términos de generación
de inversiones productivas - como consecuencia de su baja efectividad
y la consiguiente erosión de su legitimidad social y de su credibilidad
externa [8].
En gran medida, como reacción a lo que se percibía como
una inoperancia de los enfoques más amplios de integración
de alcance multilateral y regional, al promediar los años 80 los
entonces gobiernos de la Argentina y del Brasil - aprovechando el marco
institucional de la ALADI - inician la etapa de un proceso de integración
bilateral que constituye el precedente más inmediato del actual
Mercosur. Es un proceso de fuerte sentido político y estratégico,
visiblemente vinculado con el restablecimiento de la democracia en ambos
países y con la necesidad de revertir una cierta tendencia a la
confrontación que se había manifestado recurrentemente a
través de la historia. Es además multidimensional, ya que
el aspecto comercial es sólo uno de los que lo caracteriza.
Esta etapa comienza con el Acta de Iguazú en 1985, seguida luego
por el Programa de Cooperación e Integración entre la Argentina
y el Brasil (PICAB) de 1986. Un aspecto interesante del PICAB, es el que
no fija objetivos formales de zona de libre comercio, unión aduanera
o mercado común. Sólo hace referencia a la noción
de "espacio económico común". Ella no es definida,
ni tampoco tiene precedentes conocidos en el ámbito de las reglas
de juego del entonces GATT. Pero sí se establecen, en cambio, "principios"
para la elaboración y ejecución del PICAB, y un mecanismo
simple para su administración y desarrollo.
En el marco de este PICAB y en forma simultánea con él,
se firman 24 Protocolos, algunos de ellos relevantes para el comercio
y la integración productiva entre los dos países, como fueron
el de Bienes de Capital [9]; el del Trigo [10]; el de Complementación
de Abastecimiento Alimentario [11]; el de Expansión del Comercio
[12]; el Siderúrgico [13]; el de la Industria de la Alimentación
[14] y, sobre todo, el Automotriz [15]. Se firman otros protocolos, sobre
una variedad de temas y áreas de cooperación, que no contienen
preferencias comerciales, algunos de los cuáles tuvieron nula o
baja aplicación práctica [16].
Desde el punto de vista de las preferencias comerciales, las resultantes
del PICAB se insertan en el marco de habilitación brindado por
el Tratado de Montevideo de 1980. Incluso es en tal marco que las respectivas
preferencias quedan legitimadas en el ámbito del GATT, en virtud
de la denominada Cláusula de Habilitación negociada por
los países en desarrollo en ocasión de la Rueda Tokio que
concluyera en 1979 [17].
En 1988 se firma el Tratado de Cooperación e Integración
entre la Argentina y el Brasil. Fue ratificado en 1989. Está aún
vigente. El objetivo formal definido en este instrumento bilateral fue
integrar un "espacio económico común" [18]. A
tal fin, se previó alcanzar en diez años la completa remoción
de todos los obstáculos tarifarios y no tarifarios al comercio
de bienes y servicios entre los dos países, a través de
la negociación de protocolos adicionales al Acuerdo de Alcance
Parcial nº 1 celebrado en 1986 en el ámbito de la ALADI [19].
Se previeron objetivos para una primera etapa y luego otros para una segunda
etapa. Se estableció un mecanismo de gobierno del Tratado que guarda,
en líneas generales, similitud con el que luego sería incorporado
al Tratado de Asunción.
El Tratado bilateral es sólo un marco que no incluye compromisos
jurídicos inmediatos exigibles en términos de aperturas
de los respectivos mercados. Puede ser considerado más bien como
el cierre simbólico de una etapa del proceso de integración.
Además no incluía, como sí lo haría luego
el Tratado de Asunción, a Paraguay y Uruguay. Sin embargo, desde
el punto de vista político señalizó la voluntad de
afirmar una orientación estratégica que luego sería
retomada en el Mercosur. Fue en tal sentido, un "building block"
más político y simbólico que efectivo en la construcción
del proceso de integración económica regional.
Finalmente, en diciembre de 1990 - y en pleno proceso de negociación
de lo que luego sería el Tratado de Asunción - la Argentina
y el Brasil firman el Acuerdo de Complementación Económica
nº 14, que aún sigue vigente [20]. Reconoce como antecedentes
al Tratado bilateral de 1988 y al AAP nº 1 - al que sustituye -,
y se inserta explícitamente en el objetivo de establecer al 31
de diciembre de 1994 un Mercado Común, que había sido establecido
por los Presidentes de ambos países en el Acta de Buenos Aires,
de junio de ese año.
Resulta importante destacar los tres objetivos principales del ACE 14.
Ellos son:
- Facilitar las condiciones necesarias para el establecimiento del Mercado
Común entre ambos países;
- Promover la complementación económica, en especial la
industrial y tecnológica, con el fin de optimizar la utilización
y movilidad de los factores de la producción y de alcanzar escalas
operativas eficientes, y
- Estimular las inversiones encaminadas a un intensivo aprovechamiento
de los mercados y de la capacidad competitiva de ambos países
en corrientes de intercambio regional y mundial.
Puede considerarse que esos tres objetivos, estratégicos y de
largo plazo - económicos pero con un profundo sentido político
-, son lo que establecen un verdadero hilo conductor entre la etapa de
integración bilateral argentino-brasileña de los ochenta
y la etapa que se iniciaría en los noventa con la creación
del Mercosur. En tal perspectiva, los objetivos de zona de libre comercio
y de unión aduanera, que luego caracterizarían al Mercosur,
pueden ser considerados como de un carácter instrumental en relación
a estos objetivos económicos.
El programa de liberación del ACE 14 es idéntico, en sustancia,
al que se incluye luego en el Tratado de Asunción. La única
fuerte diferencia es que no se prevé, en cambio, un arancel externo
común [21].
Pero del texto del ACE 14 cabe destacar, por su actualidad en relación
a la cuestión de la adaptación competitiva [22], lo previsto
en su artículo 22. Por su relevancia como antecedente - ya que
como se señaló antes, el acuerdo sigue aún vigente
y es aplicado en sectores importantes de las relaciones económicas
entre la Argentina y el Brasil, como es el automotriz -, lo transcribiremos
textualmente:
"Ambos países buscarán promover el aprovechamiento
equilibrado y armónico de los beneficios del presente Acuerdo
y adoptarán, a tal fin, a través del Grupo Mercado Común
Argentina-Brasil, las medidas pertinentes para la corrección
de eventuales desequilibrios en el aprovechamiento de esos beneficios
y para la expansión del intercambio, con vistas a asegurar condiciones
equitativas de mercado, el máximo aprovechamiento de los factores
de producción, el incremento de la complementación económica,
el desarrollo equilibrado y armónico de los dos países
y la inserción competitiva de sus productos en el mercado internacional.
Asimismo, ambos países promoverán las condiciones de competencia
interna que aseguren una apropiada defensa del consumidor".
A su vez, un elemento central de esta cláusula encuentra su precedente
en el criterio de "expansión cualitativa, cuantitativa y equilibrada
del intercambio comercial" elaborado entre los dos países
en la etapa del PICAB. Incluso en el Anexo VI al Protocolo nº 4 [23],
se establece que "el equilibrio dinámico del intercambio bilateral
se define por el mantenimiento de los niveles del saldo de la balanza
comercial dentro del límite máximo del 8% del valor total
del intercambio". Y se prevén mecanismos correctivos en el
caso que se supere dicho límite.
En conclusión, la creación del Mercosur, que surge en
un momento de profundos cambios en la realidad política y económica
global [24], se asienta sobre un acervo de experiencias - muchas veces
frustrantes - y de compromisos políticos y jurídicos, que
no sólo explican muchas de sus raíces y de sus características
sino que, además, penetran la realidad actual, ya que muchos de
ellos tales como el Tratado bilateral de 1988 y el ACE nº 14 siguen
hoy vigentes.
3. El real alcance de las definiciones fundacionales: ¿un mercado
común en cuatro años? Los avances del período de
transición.
La construcción de un mercado común fue el principal compromiso
asumido por los socios fundadores del Mercosur en el Tratado de Asunción
de 1991.
Incluso se fija un plazo y se establecen compromisos exigibles jurídicamente
en cuánto a los primeros pasos a dar en tal construcción.
Son los pasos que se prevén para lo que se denominó "período
de transición".
A diferencia de lo que ocurriera en el antes mencionado Tratado bilateral
entre Argentina y Brasil de 1988, en el de Asunción sí se
define lo que debe entenderse por un mercado común. Esta definición
está incluida en el artículo 1º del Tratado. Ayuda
a entender el alcance del planteamiento estratégico y los elementos
que permitirían concretar tal mercado común.
Además se fija una fecha en relación al objetivo procurado,
que es la del 31 de diciembre de 1994. Ella se ha prestado a algunos equívocos,
que incluso puede deberse a diferencias entre las versiones en español
y en portugués del Tratado. En efecto, la versión española
señala que en tal plazo el mercado común "deberá
estar conformado", en tanto que en la versión en portugués,
se señala que "deverá estar estabelecido". No
es sólo una diferencia semántica. Conformado no es sinónimo
de establecido. Significa darle forma a algo. Establecer evoca la idea
de algo ya constituido. Implicaría que los elementos incluidos
en la definición de la segunda parte del mencionado artículo
1º ya deberían estar instrumentados al finalizar el período
de transición. Establecido fue la expresión utilizada en
español en el Acta de Buenos Aires de junio de 1990. Conformado
en cambio está más en consonancia con lo que los negociadores
tenían claro a medida que avanzaban en la redacción del
Tratado. Y esto era que se trataba de iniciar un proceso - en cierta forma,
de "echar a bola a rodar" - definiendo el objetivo central y
los compromisos exigibles durante el período de transición.
La situación política y económica de los países
que se asociaban - incluso la memoria de otras experiencias del pasado
en materia de integración regional - permite explicar esta relativa
prudencia del momento fundacional. Nadie podía tener en claro cuál
sería la situación de los países miembros cuatro
años después. Un simple repaso de la prensa de aquellos
días ilustra sobre la volatilidad económica y política
predominante en algunos de los socios. De allí que se optó
por un tratado de impulso de un proceso y no de un tratado con un programa
concreto como lo fue, por ejemplo, el Tratado de Roma.
Clarificar este punto es importante, ya que muchas veces se ha señalado
que el objetivo de completar el mercado común en cuatro años
no se pudo cumplir y que por ello debió ser modificado en ocasión
de la Cumbre de Ouro Preto. Incluso a veces se ha atribuido tal modificación
de los planes originales al denominado Protocolo de Ouro Preto. No entiendo
que sea una interpretación correcta.
Por el contrario, lo acordado luego en ocasión de la Cumbre de
Las Leñas en 1992, contribuye a avalar la interpretación
aquí avanzada. En efecto, allí se aprobaron dos Decisiones.
Una bien conocida. La otra, muchas veces olvidada.
La primera fue la del Cronograma de Las Leñas [25]. Allí
se fija el cronograma de medidas a adoptarse antes del 31 de diciembre
de 1994 "a efectos de asegurar el pleno cumplimiento de los objetivos
establecidos en el Tratado de Asunción para el período de
transición". Se originó en una iniciativa del Brasil
planteada en abril de 1992 a los negociadores argentinos por el entonces
negociador brasileño, el Embajador Rubens Barbosa. Era una hoja
de ruta muy completa sobre el cúmulo de tareas a realizar durante
el período de transición. Se estableció además,
la mecánica de seguimiento de las tareas pendientes, incluyendo
la posibilidad de modificar los plazos establecidos, los que ningún
caso podrían se extendidos más allá del 31 de diciembre
de 1994.
La segunda fue sin embargo, la que reconoció que en tal período
difícilmente se tendría en pleno funcionamiento el mercado
común [26]. Se originó en la delegación argentina.
Cuando fue redactada y propuesta en una de las últimas sesiones
del Grupo Mercado Común previa a la reunión de los Ministros
y de los Presidentes, fue aceptada sin discusión. Es decir, que
reflejaba el consenso real entre los negociadores, en que la tarea de
completar el mercado común demandaría mucho más tiempo
que el del período de transición. Esa Decisión encomendó
al Grupo Mercado Común la elaboración y presentación
al Consejo del Mercosur durante el primer semestre de 1994, de "un
Cronograma de medidas adicionales que sean necesarias adoptar para el
pleno funcionamiento del mercado común del sur, a partir del 1º
de enero de 1995". Tal Cronograma adicional nunca se presentó
ni se aprobó. Quizás en Ouro Preto, en diciembre de 1994,
predominó un sentido eminentemente pragmático. Algo así
como hacer lo que se pueda. Quizás era resultante de una herencia
profunda de los años de la ALALC, luego de la ALADI y, por cierto,
del PICAB.
Es el artículo 5º del Tratado, el que incluye los instrumentos
que permitirían "conformar" el mercado común.
Uno es bien explícito y detallado en sus alcances. Se refiere al
programa de liberación comercial, esto es, los compromisos destinados
a asegurar el libre comercio de bienes. Se previó su perfeccionamiento
al 31 de diciembre de 1994. Coincidía, con respecto a Argentina
y Brasil, con el incluido en el antes mencionado ACE 14.
Los otros tres estaban orientados a completar las bases un mercado común
orientado a la transformación productiva conjunta y a la formación
de la unión aduanera. Se los interpretaba como la consecuencia
del anterior. En realidad, fueron las premisas bajo las cuáles
el compromiso del libre comercio adquiría su pleno sentido y, por
ende, fue asumido. Uno se refiere a la coordinación macro-económica,
que debería ser gradual y convergente con el programa de liberación
comercial; el otro a un "arancel externo común, que incentive
la competitividad externa", y el tercero a los acuerdos sectoriales
"con el fin de optimizar la utilización y movilidad de los
factores de la producción y alcanzar escalas operativas eficientes".
En concreto, del Tratado de Asunción surgen además de una
definición de lo que se entiende por "mercado común",
el compromiso de avanzar en cuatro frentes durante el período de
transición: el del libre comercio irrestricto, el del arancel externo
común, el de la coordinación macro-económica y el
de los acuerdos sectoriales [27]. De los tres adicionales al del libre
comercio, el único que fue plenamente alcanzado durante el período
de transición fue el del arancel externo común, aprobado
como se sabe en la Cumbre de Ouro Preto. En cierta medida, tal incumplimiento
puede avalar la tesis de el libre comercio pactado suponía una
trilogía de condiciones, de las cuáles sólo una se
pudo cumplir. Es una tesis cuyo alcance legal puede tener en el futuro
consecuencias prácticas muy concretas en relación a la validez
de los compromisos originalmente asumidos.
4. Los ajustes de Ouro Preto y la trayectoria posterior.
¿Cuál es el balance del desarrollo del objetivo del mercado
común a partir de la Cumbre de Ouro Preto, en diciembre de 1994,
cuando se cierra el período de transición y se abre una
nueva etapa hacia el pleno cumplimiento del objetivo inicial, que es la
que aún ahora se está recorriendo?
En Ouro Preto se adoptan una serie de Decisiones del Consejo del Mercado
Común, que reflejan compromisos que en parte significan avanzar
en la construcción del mercado común y, en parte, diluyen
algunos de los compromisos iniciales, especialmente en el plano del libre
comercio. Significan un reconocimiento de lo que era factible.
Se firmó además el Protocolo de Ouro Preto. Éste
en realidad está limitado a cumplir un compromiso previsto en el
artículo 18 del Tratado de Asunción. En efecto, el objetivo
principal del Protocolo fue establecer la estructura institucional del
Mercosur. Ésta a su vez, ya había sido objeto de un desarrollo
cuando en 1991 se firmó el Protocolo de Brasilia, que estableció
un mecanismo de solución de controversias.
Muchas veces se ha señalado que la unión aduanera surge
del Protocolo de Ouro Preto. Ello no es así y basta leer su texto
para tener ello en claro. Los compromisos referidos a la unión
aduanera surgen de la Cumbre de Ouro Preto pero, como correspondía,
ellos fueron adoptados por Decisiones del Consejo. No es sólo un
detalle formal. Indica claramente que todo lo vinculado a la unión
aduanera, el pacto fundacional original lo reenvió al Consejo del
Mercosur. Lo único que tiene jerarquía de Tratado es la
disposición de que tiene que haber un arancel externo común.
Ello significa por lo tanto que todo lo vinculado con la unión
aduanera y su perfeccionamiento, es una competencia de los gobiernos en
el seno del Consejo. No requiere, por lo tanto, aprobación parlamentaria.
En la práctica, no es un detalle menor y es algo más que
un detalle jurídico.
¿Cómo quedan los grandes objetivos comerciales del Mercosur
tras la Cumbre de Ouro Preto? [28]:
- Se diluye el compromiso asumido en el Tratado de Asunción de
eliminar completamente las restricciones no arancelarias al 31 de diciembre
de 1994 [29].
- Se prorroga el plazo para el perfeccionamiento del programa de liberación
comercial a través de un régimen de adecuación
que extiende los plazos para listas de productos de cada uno de los
socios [30] y se prevé un régimen de adecuación
especial para el sector azucarero [31] y otro para el sector automotriz
[32].
- Se aprueba el Arancel Externo Común, incluyendo listas de excepciones
por plazos determinados [33].
- Se disciplinan los incentivos a las exportaciones [24]; se prevén
otras medidas para las políticas públicas que distorsionen
la competitividad ; se aprueba el régimen de origen y se definen
pautas para un régimen de defensa de la competencia.
- Se aprueba el Código Aduanero del Mercosur
Algunas de estas Decisiones implicaron introducir modificaciones al Tratado
de Asunción que había sido aprobado por los respectivos
Poderes Legislativos. El problema jurídico - y eventualmente político
- que ello representaría, fue resuelto introduciendo un artículo
en el Protocolo de Ouro Preto, el que estableció:
"Quedan derogadas todas las disposiciones del Tratado de Asunción,
del 26 de marzo de 1991, que estén en conflicto con los términos
del presente Protocolo y con el contenido de las Decisiones aprobadas
por el Consejo del Mercado Común durante el período de
transición".
Al ser aprobado el Protocolo de Ouro Preto por los Poderes Legislativos,
se resolvió así el problema que generaban modificaciones
al Tratado fundacional por parte de los Poderes Ejecutivos actuando en
el seno del Consejo del Mercosur. Sin embargo, ha quedado abierta a debate
la cuestión de la legalidad de posteriores modificaciones introducidas
en especial, en los regímenes de los sectores azucarero y automotriz.
Tras Ouro Preto (1994), pocos progresos pudieron realizarse en el desarrollo
de la unión aduanera y de algunas de las políticas e instrumentos
que se habían comprometido originalmente - especialmente en el
plano de la coordinación macro-económica, del establecimiento
de un régimen aduanero común, así como de los regímenes
de defensa de la competencia y de disciplinas en materia de subsidios
al comercio e incentivos a las inversiones -.
El comercio recíproco creció en los primeros años
del Mercosur. Difícil resulta sin embargo precisar el impacto del
régimen de libre comercio en este aumento del intercambio, ya que
otros factores vinculados a las políticas económicas y cambiarias,
y en especial a la apertura comercial tanto de la Argentina como del Brasil,
tuvieron sin dudas un impacto significativo. La dinámica del comercio
recíproco comienza a mostrar signos evidentes de debilitamiento
en la última parte de la década pasada. Recién en
los últimos dos años se ha observado una nueva tendencia
al crecimiento, sin que sin embargo se hayan alcanzado los niveles anteriores
a la crisis ya evidente en 1999 [39].
En distintas ocasiones los países miembros intentaron relanzar
el Mercosur. En los últimos años se trabajó en el
marco del programa de trabajo 2004-2006. Las recientes Cumbres semestrales
produjeron algunos pasos concretos en tal sentido. Escapa a los límites
de este análisis poder examinarlos. Pero tanto la Secretaría
Técnica como la Presidencia del Comité de Representantes
Permanentes, han producido informes conteniendo propuestas de cómo
seguir hacia delante.
En concreto, a partir de Ouro Preto si bien el objetivo principal se
mantuvo, no pudo avanzarse significativamente en el desarrollo de lo que
en el momento fundacional fueron las premisas que llevaron a los países
miembros a concluir el Tratado de Asunción. Ellas eran las que
daban pleno sentido al compromiso del libre comercio irrestricto originalmente
comprometido.
5. El estado de situación quince años después
Tras la Cumbre de Montevideo en diciembre de 2005, el Mercosur parece
haber entrado en una nueva etapa. Esta es al menos una visión optimista
posible del actual cuadro de situación. Otras lecturas, incluso
pesimistas, también son posibles y abundan en la literatura reciente
referida al Mercosur.
Pero la simple lectura de lo acordado en Montevideo (ver textos en www.mercosur.org.uy),
permite identificar tres razones que justifican la idea de una nueva etapa.
La primera es que se han dado significativos pasos para consolidar la
unión aduanera (Decisión CMC 37/05, que reglamenta, entre
otros aspectos, la eliminación del doble cobro del arancel externo
común), sin perjuicio de mantener su flexibilidad (Decisiones CMC
33/05, regímenes especiales de importación; 39/05, bienes
de informática y telecomunicaciones, y 40/05, bienes de capital),
y para centrar la construcción del espacio económico común,
en instrumentos de transformación productiva conjunta y de tratamiento
de asimetrías estructurales (Decisión CMC 24/05, que reglamenta
el Fondo para la Convergencia Estructural del Mercosur). Son pasos en
la buena dirección. Se requiere completar su efectiva vigencia
y continuar con otros pasos pendientes, como es el tratamiento de sectores
que enfrentan dificultades transitorias o estructurales de ajuste al pleno
funcionamiento de la unión aduanera. Entre ellos se encuentran
los sectores pendientes de su plena entrada en régimen de libre
comercio - el automotriz y el azucarero - y aquellos en los que se ha
puesto de manifiesto en forma recurrente, dificultades de competitividad
estructural en uno u otro país miembro.
La segunda razón es que se inició el camino de un necesario
perfeccionamiento institucional del proceso de integración. Al
respecto, cabe destacar la firma del Protocolo que crea el Parlamento
del Mercosur - como su Preámbulo destaca, implica reafirmar la
voluntad política de fortalecer y profundizar el proyecto estratégico
-; la aprobación de las Reglas de Procedimiento del Tribunal Permanente
de Revisión (Decisión CMC 30/05), órgano principal
del Protocolo de Olivos sobre solución de controversias, y la creación
de un grupo de alto nivel para elaborar una propuesta integral de reforma
institucional del Mercosur (Decisión CMC 21/05).
Y la tercera razón es que se ha abordado la compleja tarea -
prevista en el momento fundacional - de incorporar nuevos países
miembros. Al respecto, las complejidades son nítidas tanto en el
plano político, como en el económico-comercial y en el técnico.
En cada caso concreto requerirá a la vez tiempo y prudencia, ya
que son muchos los intereses en juego a preservar. Se aprobó la
reglamentación del artículo 20 del Tratado de Asunción
- que es el que prevé la adhesión de nuevos miembros - (Decisión
CMC 28/05), estableciendo pasos a desarrollar y requerimientos a cumplir
para concretar la respectiva adhesión, proceso que debe culminar
con la firma de un Protocolo a ser aprobado, luego, por los respectivos
Congresos. Se inició, además, el camino para incorporar
a Venezuela, país que tendrá un status transitorio especial
que le permitirá participar de los órganos con voz pero
sin voto (Decisión CMC 29/05 y firma de un "acuerdo marco").
Como es natural, la nueva etapa estará caracterizada por progresos
graduales y por dificultades significativas. Requerirá de una creciente
eficiencia de los órganos existentes, incluyendo la Secretaría
Técnica y la Presidencia del Comité de Representantes Permanentes,
ambos con nuevos titulares. Pero sobre todo, demandará un afinamiento
del liderazgo compartido de la Argentina y del Brasil - que han renovado
en su reciente Cumbre bilateral el compromiso de impulsar juntos el proceso
de integración -.
Con respecto al futuro, cabe tener presente que tres pilares sustentan
el edificio del Mercosur. Uno, es la voluntad política de sus países
de trabajar juntos en forma sistemática y permanente. Otro, es
la preferencia económica entre los socios, instrumentada hasta
hoy, por el diferencial entre el arancel externo común, y la no
aplicación de aranceles u otras restricciones al comercio recíproco
de bienes. El tercero es la integración productiva razonablemente
equilibrada.
Con estos tres pilares sólidos, pueden resultar ganancias mutuas
que mantengan el pacto asociativo a través del tiempo, gracias
a una suficiente legitimidad ciudadana. Si se debilita uno de los pilares,
el edificio cruje. Incluso puede colapsar.
Otra dimensión, no menos importante, es que los socios apoyen
en el Mercosur sus estrategias de negociaciones comerciales internacionales
e, incluso, negocian juntos.
Pueden, además, tornar creíble la idea de que sea el núcleo
duro de la construcción de un espacio sudamericano con estabilidad
política y equidad social, y conectividad física y económica.
El primer pilar parece sólido si se toman en cuenta reiterados
pronunciamientos de los gobiernos.
El segundo pilar parecía sólido, aunque con nudos en algunos
sectores, que en función de la voluntad política existente
no deberían ser imposibles de desatar, ya que el menú de
opciones técnicas disponibles es saludablemente amplio. De hecho
una parte sustancial del comercio recíproco se encuentra bajo régimen
de libre comercio y, a pesar de las excepciones, podría defenderse
el argumento de que el arancel externo común se ajusta, también
en lo sustancial, a lo previsto por la normativa antes citada del GATT-1994,
sobre todo combinado con la Cláusula de Habilitación.
Sin embargo, reiteradamente se plantea la idea de retroceder el Mercosur
a una zona de libre comercio. Difícil resulta imaginar cómo
ello podría hacerse sin reformar por consenso el Tratado de Asunción,
sin negociar reglas específicas de origen y sin pérdidas
adicionales de credibilidad externa.
El tercer pilar está débil. Debería concentrar la
atención gubernamental y empresaria. Se refiere a cómo instrumentar,
en base a la experiencia adquirida desde 1986, una estrategia de integración
productiva que contemple expectativas y legítimos intereses de
todos los socios. Los foros de competitividad -entre otros instrumentos
posibles- y algún tipo de facilidad financiera, parecerían
ser caminos indicados.
Sin perjuicio de cuestiones pendientes de desarrollo tras la reciente
Cumbre de Montevideo, tres otras han aparecido en los primeros días
del año.
Una se refiere al debate interno en el gobierno uruguayo sobre la idea
de un acuerdo bilateral de libre comercio con los Estados Unidos. Es una
cuestión que aparece recurrentemente en uno u otro país
del Mercosur. En el Uruguay la impulsó el anterior gobierno. También
emergió la idea en la agenda comercial externa del Paraguay. En
el pasado fue planteada por altos funcionarios argentinos. Pero también
lo fue por medios empresarios e incluso políticos del Brasil.
En lo formal, las reglas al respecto son claras. La Decisión
32/2000 del Consejo del Mercosur, reafirmó el compromiso de los
socios de negociar en forma conjunta acuerdos de naturaleza comercial
con terceros países o agrupaciones de países extrazona en
los cuales se otorguen preferencias arancelarias. Es una consecuencia
natural de la opción por una unión aduanera. Como todo compromiso
internacional, éste puede ser modificado. Pero ningún socio
ha planteado su modificación en la reciente Cumbre de Montevideo.
Al contrario, como se señaló antes los compromisos allí
asumidos suponen reafirmar la idea del Mercosur como una unión
aduanera.
Otra cuestión relevante es la iniciativa de que Bolivia también
asuma el carácter de "país en proceso de adhesión"
que se le otorgó recientemente a Venezuela. Si el nuevo gobierno
hace suya tal iniciativa - y ello no ha ocurrido hasta el momento de concluir
este análisis - la cuestión tendrá sentido político
y también algunas implicancias procesales y sustantivas. Una de
ellas se relaciona con los efectos de la eventual doble pertenencia de
ambos países a la Comunidad Andina de Naciones.
La tercera cuestión se refiere a la articulación con el
Mercosur de algunos compromisos bilaterales entre la Argentina y el Brasil.
Es una cuestión relevante para los otros socios. Se ha evidenciado
recientemente con la nueva prórroga bilateral del Protocolo automotriz
y con la adopción del Mecanismo de Adaptación Competitiva.
Se efectuaron en el marco del Acuerdo de Complementación nº
14 de la ALADI, que como se señalara más arriba sigue vigente,
al igual que el Tratado bilateral de integración de 1988.
Dada la importancia del sector automotriz en el comercio intra-regional,
el hecho que las reglas de juego que lo rigen puedan tener un carácter
predominantemente bilateral, no carece de implicancias prácticas
y políticas.
Está por un lado la cuestión de la solidez jurídica
del régimen sectorial - especialmente por las dudas sobre la constitucionalidad
del procedimiento de protocolización en la ALADI y del Decreto
415 de 1991, como forma de incorporarlo al derecho interno argentino-.
Se sabe que la precariedad de las reglas de juego en las relaciones económicas
internacionales, suele favorecer inversiones en la economía de
mayor dimensión, en este caso, en Brasil.
Pero por otro lado, está la cuestión de la percepción
que se genera en los demás socios, sobre una tendencia a una bilateralidad
excluyente en la definición de reglas de juego que inciden en el
comercio y en las inversiones del Mercosur. Tal percepción puede
estar detrás de fuerzas centrífugas que se manifiestan precisamente
en las iniciativas antes mencionadas de negociar individualmente acuerdos
de libre comercio con terceros países.
Es entonces la del Mercosur, una agenda cargada que tiene cuestiones
con elementos comunes. No se relacionan con la generosidad de ningún
socio. Se refieren al alcance de la preferencia económica pactada,
a reglas sólidas que aseguren una disciplina colectiva razonable
y a la percepción de que se puedan generar ganancias mutuas para
todos sus miembros. Son cuestiones que adquieren importancia en la perspectiva
de un proceso de expansión de su membresía. No pueden subestimarse.
¿Está el Mercosur quince años después de su
creación en un "plano inclinado", como señalara
hace poco el Embajador Rubens Barbosa en un artículo en la prensa
del Brasil? [40]
Lo cierto es que en los últimos tiempos, la más reciente
oleada de "merco-escepticismo" ha tenido manifestaciones también
críticas en la prensa de los otros países socios. En los
de menor dimensión económica, Paraguay y Uruguay, ellas
reflejan una apreciación frecuente en medios empresarios, intelectuales
y políticos, en el sentido que el Mercosur no sólo no habría
producido los beneficios esperados, sino que incluso habría perjudicado
sus respectivos desarrollos económicos.
Hace unos años, en el calor de uno de los frecuentes sacudones
anímicos del Mercosur, colocábamos nuestro análisis
bajo el título "Ni tiempo de funerales ni de tudo bem"
[41]. Elegimos tal título para simbolizar dos actitudes que recurrentemente
se observa en los países socios, especialmente los de mayor dimensión
económica, con respecto al proceso de integración. En tal
sentido, sigue siendo hoy un título válido.
Una es la optimista, incluso a veces triunfalista, que tiende a subestimar
la importancia relativa de los problemas que se enfrentan y, por el contrario,
prefiere resaltar éxitos y progresos, aún cuando ellos a
veces no trasciendan el plano retórico o de compromisos de papel.
La otra es la pesimista, incluso a veces catastrófica, que es
la de quienes tienden a considerar que el Mercosur ya ha fracasado, sea
como proceso común a los cuatro países o en la perspectiva
del interés nacional de alguno de ellos. Normalmente concluyen
en la conveniencia de elaborar y concretar planes alternativos. No siempre
pasan de formulaciones abstractas, casi expresiones de deseos. Algunas
veces reflejan una cultura del escepticismo - intensa en algunos de nuestros
países -. Otras, reflejan intereses concretos afectados por la
distribución de costos y beneficios - real o percibida - que ha
producido el Mercosur.
Como siempre, la realidad suele estar en un punto intermedio entre esas
dos visiones un poco más extremas. Lo cierto es que quince años
después de su creación formal en Asunción, el Mercosur
ofrece un balance de resultados positivos, fracasos relevantes e incertidumbres
futuras. Sin embargo, no siempre pueden ser atribuidos o vinculados al
proceso de integración.
Hasta el presente algunos de los resultados positivos más destacables
son los siguientes:
- La creación de un ambiente apropiado para una visión
estratégica común, centrada en el predominio de la lógica
de integración frente a la de la fragmentación en las
relaciones entre las naciones del "barrio" - esto es, las
que lo integran o con las cuales se asocia en su contexto contiguo -
y reflejada especialmente en el concepto de "zona de paz";
- La afirmación de valores funcionales a la democracia, el desarrollo
económico y la cohesión social en la región;
- La mayor conectividad entre los socios, tanto en el plano económico
y comercial, como en el político, el social, el cultural, el
educativo, el académico, incluso con expresiones institucionales
que configuran una red de densidad creciente de bienes públicos
regionales, y
- Un activo de reglas de juego que inciden en los flujos de comercio
e inversión entre los socios, complementando o desarrollando
las que resultan de otros ámbitos multilaterales de producción
normativa, tales como la ALADI en el plano regional y la OMC en el plano
global.
A su vez, es posible identificar como algunos de los principales fracasos
- o quizás mejor, insuficiencias - los siguientes:
- La ausencia de una metodología eficaz para la concertación
de intereses nacionales entre naciones de dimensión y grado de
desarrollo desigual, y para la gestión de conflictos que muchas
veces reflejan el dato irreversible de la vecindad y otras se originan
en el propio proceso de integración.
- La traducción en prácticas y mecanismos creíbles
de los objetivos de coordinación macroeconómica y de transformación
productiva conjunta, a fin de generar un marco común que potencie
los respectivos planteamientos nacionales de inserción competitiva
en la economía mundial y regional - asumiendo que ellos existan,
lo que no siempre parece ser el caso -.
- La elaboración de enfoques y estrategias efectivamente compartidas
en el plano de las negociaciones comerciales externas, y en el del diseño
de un espacio sudamericano - incluso latinoamericano - de integración
económica y política.
- La puesta en práctica de mecanismos eficaces que aseguren la
participación ciudadana y la transparencia en los procesos de
creación normativa.
- Un punto focal de diseminación de información y de creación
de imagen sobre el Mercosur - la página Web oficial dista de
cumplir tal función -.
- La efectividad de las reglas acordadas, esto es, el asegurar que penetren
en la realidad una vez entradas en vigencia - y muchas veces, incluso,
lograr que ellas entren en vigencia en los respectivos derechos internos
-.
Del balance de activos y pasivos, surgen algunas orientaciones sobre
la agenda de cuestiones sustantivas pendientes en el Mercosur.
El abordarlas supone:
- Un fuerte liderazgo político, que permita superar comportamientos
ciclotímicos que se reflejan en la recurrencia de crisis existenciales
del proceso de integración. Por su dimensión y capacidad
de gravitación relativa, Brasil y Argentina - en ese orden -
tienen una responsabilidad principal en la generación de ideas
y propuestas que contribuyan a la eficacia, credibilidad y legitimidad
social del Mercosur.
- Un diagnóstico relativamente compartido entre los socios -
y no sólo entre sus gobiernos - sobre el balance de desafíos
y oportunidades que plantean a la vez, una región y un mundo
en vertiginosos procesos de cambios profundos. Al respecto, no es preciso
recordar aquí la dinámica de cambio que se observa en
el plano de la seguridad y de la competencia económica global.
Pero sí cabe resaltar que el "barrio" en el cual
se insertan los países del Mercosur está en plena evolución,
por no decir ebullición. En efecto, en cada uno de los países
de la región dos procesos simultáneos están hoy
puestos a prueba, precisamente por fuerzas contradictorias desatadas
a escala global tanto en el plano de la seguridad como en el de la
competencia económica. Uno es el de la consolidación
de democracias plenas y estables. El otro es el de la construcción
de economías modernas, sustentadas en la cohesión social,
el progreso técnico y la competitividad internacional. Ambos
se alimentan recíprocamente, requieren de una fuerte dosis
de concertación de energías sociales, e implican reconocer
que lo político y lo económico están estrechamente
vinculados en la vida real. Argentina y Brasil - especialmente junto
con Chile y Uruguay - pueden desempeñar un papel de núcleo
duro de democracias que contribuyan a la estabilización de
la región.
-
La utilización de metodologías de acción conjunta
que permitan, a la vez, pautas razonables de flexibilidad y de previsibilidad,
a fin tornar creíble la idea estratégica de un espacio
económico ampliado sustentado en un cuadro de ganancias mutuas
para todos los socios y, en especial, para los de menor dimensión
relativa y para los sectores - empresarios y ciudadanos - menos favorecidos
de cada país miembro.
En tal perspectiva, las siguientes parecen ser cuestiones a privilegiar
si se quiere lograr generar la idea de un Mercosur con futuro, que trascienda
a su pasada trayectoria de sacudones anímicos y de insuficiencias
metodológicas:
- La de los efectos de las asimetrías entre sus socios. Asimetrías
naturales de dimensión económica y poder de negociación.
Pero cada vez más, asimetrías de capacidad para competir
y de relevancia relativa entre los socios.
- La de la precariedad institucional. Precariedad de reglas de juego
y de procesos de creación normativa que potencian los efectos
de las asimetrías.
- La de su funcionalidad con estrategias nacionales de inserción
múltiple en el plano global [42]. Ellas requieren ámbitos
institucionales de geometría variable y múltiples velocidades.
El del Mercosur es sólo uno de los espacios en los cuáles
se insertan cada uno de sus socios, sea en el plano global como en el
regional. Conciliarlos supone una clara visión estratégica
de cada socio en función de su interés nacional y una
concertación entre tales visiones. En función de tal visión
estratégica, es factible conciliar dimensiones espaciales múltiples,
como son en el plano regional la ALADI y la Comunidad Sudamericana,
o en el global, los distintos espacios regionales e interregionales,
y el multilateral de la OMC.
- La de la relevancia económica y política de su agenda
de trabajo, incluyendo en ella o en las de los otros espacios regionales
en los cuales sus socios se insertan, cuestiones vinculadas a la seguridad,
al comercio de alimentos, a la energía y a la infraestructura
física.
- La de la constitución de un núcleo duro de democracias
estables con economías modernas y competitivas, que contribuya
a la estabilización política y a asegurar la paz en la
región sudamericana.
- La de una definición más precisa de los alcances de
su ampliación, completando el proceso de incorporación
de Venezuela - que aún puede demandar un cierto tiempo - y precisando
el concepto y el régimen de los países asociados.
- La de su atractividad, tanto para quienes adoptan decisiones de inversión
productiva como para quienes, en otros países y regiones, procuran
encontrar en el Mercosur un socio creíble, en función
tanto de sus respectivas agendas políticas y de seguridad, como
de las económicas y comerciales.
6. A modo de conclusión: ¿Los grandes objetivos siguen
siendo válidos y viables? ¿Es posible una hoja de ruta creíble
hacia el futuro?
Tras veinte años del inicio del programa de integración
entre Argentina y Brasil, y casi quince años después de
su creación, el Mercosur enfrenta la necesidad de actualizar estrategias
y metodologías.
No se trata de echar por la borda lo adquirido. Menos aún, de
comenzar de nuevo. Se trata en cambio de capitalizar la experiencia y
de reconocer realidades internacionales e internas de los socios, que
han cambiado significativamente desde los momentos fundacionales.
En nuestra opinión, el objetivo central del planteamiento fundacional,
esto es, la creación de un mercado común a partir del establecimiento
de una unión aduanera, sigue siendo razonable y alcanzable en el
largo plazo, en la medida que se sustente en una efectiva voluntad política
y se lo procure con la flexibilidad necesaria que requiere su continua
adaptación a nuevas realidades y su regla de oro, que es la de
sustentarse en la ganancia mutua de sus socios.
La cuestión principal a enfrentar es la de cómo proyectar
hacia el futuro, un Mercosur funcional al desarrollo económico
y a la inserción internacional de los socios, contemplando las
asimetrías existentes entre ellos.
Un estudio reciente de Fabio Giambiagi e Igor Barenboim [43] ("Mercosul:
por uma nova estrategia brasileira", www.ipea.gov.br),
concluye que el Mercosur enfrenta problemas derivados del no cumplimiento
de sus objetivos principales, esto es, la concreción de una zona
de libre comercio completa y de una unión aduanera con normas y
tarifas verdaderamente comunes. Estos problemas no son sólo consecuencia
de fragilidades del bloque o de sus deficiencias institucionales. También
resultan de la inestabilidad macroeconómica que afectó a
los países miembros -especialmente a la Argentina y al Brasil-,
a lo que se suman las dificultades propias de procesos aún inconclusos
de estabilización sostenible.
Todo intento de colocar al Mercosur en condiciones de funcionamiento
razonable y sustentable, debe partir del reconocimiento de ciertos hechos.
El primero es que a través de estos años, tal como se señaló
más arriba, los resultados han sido tangibles y sería difícil
imaginar un retroceso al punto de partida sin altos costos para sus socios,
tanto en el plano político y económico como en el de la
credibilidad internacional.
El segundo es que no se observan alternativas razonables a este proyecto
estratégico. Retroceder a una mera zona de libre comercio, por
ejemplo, además de plantear complejas cuestiones técnicas
y jurídicas, no resolvería los principales problemas actuales.
Los socios están atados por la geografía y no parece haber
un plan B creíble ni para la Argentina ni para el Brasil, que no
sea el seguir trabajando juntos en base a la lógica de la integración
-más positiva que la de la fragmentación-.
Y el tercer hecho, es que el nuevo mapa de la competencia económica
global ha abierto un horizonte de oportunidades para los países
del bloque, que no sería inteligente desaprovechar.
A partir de lo existente, es posible entonces delinear una hoja de ruta
para un Mercosur posible, imaginando una arquitectura flexible [44], que
contemple al menos tres realidades diferentes: la del núcleo duro
original, esto es la Argentina y el Brasil; la de los dos socios de menor
dimensión económica, y la de los países asociados.
La idea central es que en la medida que el núcleo duro pueda profundizar
su integración como mercado común, será factible
alcanzar metas más ambiciosas en los otros dos espacios de integración,
avanzando con ellos en el plano del libre comercio y en otras cuestiones
de interés común.
En principio, una estrategia de arquitectura flexible no requeriría
modificar el Tratado de Asunción, que seguiría siendo la
base jurídica del Mercosur. Dentro de su marco se podría
avanzar por medio de Protocolos que entren en vigencia cuando dos o más
países los ratifiquen y que regirían sólo para ellos.
A través de esta metodología, por ejemplo, Argentina y Brasil
podrían asumir compromisos más intensos en el plano del
mercado común y, sobre todo, en la profundización de la
coordinación macro-económica, dentro del estilo del acuerdo
de Maastricht. El Arancel Externo Común podría tener geometría
variable, aprovechando el margen que brindan la definición muy
amplia del propio Tratado de Asunción y el concepto flexible de
unión aduanera imperfecta del artículo XXIV-párrafo
8 del GATT-1994. Paraguay y Uruguay podrían tener en todos los
planos necesarios un tratamiento especial, recurriendo a los criterios
de "transición asistida" que utilizó la Unión
Europea para la adecuación de las economías de los nuevos
países miembros. Con los países asociados podría
negociarse un Protocolo que regule su status incluyendo, por cierto, compromisos
más amplios a desarrollarse en el ámbito de la ALADI -con
México y otros países latinoamericanos-.
En cada caso, podrían preverse adaptaciones institucionales y
mecanismos que aseguren disciplinas colectivas que tornen compatibles
los avances con distintas velocidades. Servicios comunes para cuestiones
relevantes -como por ejemplo, en el plano sanitario y fitosanitario o
en el del desarrollo tecnológico-, también podrían
ser objeto de aproximaciones de geometría variable [45].
Con un enfoque como el propuesto, un real mercado común a escala
sudamericana podría requerir una transición de unos diez
o quince años. Es un plazo compatible con el de la maduración
de los plenos efectos de las actuales negociaciones internacionales.
En conclusión, el Mercosur cuya vitalidad depende del trípode
eficacia, credibilidad y legitimidad social, sigue siendo un activo potencial
a la hora de definir la inserción internacional de cada uno de
sus socios, incluyendo su capacidad para negociar con la Unión
Europea, con los Estados Unidos, con los nuevos protagonistas de la competencia
económica global - especialmente China - y en el plano multilateral
global de la OMC.
Más allá de lo esencial que resulta la voluntad política
- que sin duda existe -, sólo con hechos nítidos podrá
revertir el Mercosur esa sensación de "plano inclinado"
en la que se encuentra.
[1] Mercosur, como "Mercado Común del Sur", es una
denominación que sólo surge durante el proceso de negociación
del Tratado de Asunción, iniciado en septiembre de 1990, en base
a lo acordado en el encuentro de Buenos Aires entre los Presidentes de
la Argentina y el Brasil, celebrado en junio de ese año. Incluso
la denominación "Mercosur" que comenzó a instalarse
entre negociadores, en la prensa y en los borradores de texto del futuro
Tratado, era entendida como Mercado Común del Cono Sur. Fue el
negociador del Brasil, el Embajador Celso Amorin, quien en la revisión
de la última versión del texto a inicialar por los negociadores,
pidió que se suprimiera del su artículo 1º la palabra
"cono" ya que, según indicó, en la opinión
pública de los Estados del Nordeste del Brasil iba a generar la
idea de un proyecto muy centrado en las regiones del Sur del país.
De alguna manera es interesante observar, sin embargo, que tal cambio
anticipó la dimensión sudamericana que luego iría
perfilándose en el Mercosur y que es importante a la hora de entender
su actual relación con el proceso de la Comunidad Sudamericana.
[2] Ver al respecto la obra en dos volúmenes de Gustavo MAGARIÑOS,
"Integración Económica Latinoamericana, Proceso ALALC/ALADI,
1950-2000", INTAL-ALADI, Montevideo 2005. Ver también el capítulo
XII del libro de Alejandro BUNGE, "Una nueva Argentina", Buenos
Aires 1940 y sus referencias bibliográficas, especialmente de sus
diversos artículos sobre la cuestión de la unión
aduanera del sur, publicados en varios números de la Revista Economía
Argentina, fundada en 1918.
[3] Ver CEPAL "Tendencias del Comercio Internacional y de la Política
Comercial de América Latina", E/CN.12/165, junio de 1951;
"Problemas Actuales del Comercio Interlatinoamericano", E/CN.12/423,
enero de 1957, y "El Mercado Común Latinoamericano",
Naciones Unidas, México DF, julio de 1959.
[4] Ver el detalle de las negociaciones en la antes citada obra de Gustavo
Magariños.
[5] Tal prórroga resultó del Protocolo de Caracas firmado
en 1970, cuando era evidente la imposibilidad de cumplir el plazo de doce
años formalmente previsto en el Tratado de Montevideo de 1960.
[6] Ver al respecto, además de la obra de Gustavo Magariños
ya citada, el capítulo 9 del libro de Félix PEÑA,
"Momentos y Perspectivas. La Argentina en el mundo y en América
Latina", EDUNTREF, Buenos Aires, 2003.
[7] Tal tendencia se ha manifestado recientemente, una vez más,
con la nueva prórroga del régimen automotriz entre la Argentina
y el Brasil acordada el 28 de febrero de 2006.
[8] Hemos desarrollado este tema en varios artículos, entre los
cuales el titulado "Concertación de Intereses, Efectividad
de las Reglas de Juego y Calidad Institucional en el Mercosur", Red
Mercosur/Fundación Konrad Adenauer, Montevideo 2003.
[9] Este Protocolo nº 1 da origen luego, en el ámbito de
la ALADI, al Acuerdo de Complementación Económica nº
7 de diciembre de 1986 y en su marco se establecen compromisos preferenciales,
que son modificados y/o ampliados luego por anexos en el período
1986-1990. Ver sus textos en "Mercado Común entre Argentina
y Brasil: Tratados, Protocolos y Anexos - período 1985-1990",
publicación conjunta del INTAL-BID, de la Cámara de Comercio
Argentino-Brasileña y de la Fundación BankBoston, Buenos
Aires, septiembre 1990.
[10] Ver textos del Protocolo nº 2 y de sus anexos en la obra citada
en la nota anterior. Por sus alcances - compromisos de compra y abastecimiento
de trigo - no habría sido protocolizado en la ALADI.
[11] Idem del anterior, con respecto a la fuente de información
del Protocolo nº 3, sus alcances y su no protocolización en
la ALADI.
[12] Ver textos del Protocolo nº 4 y de sus anexos en la obra citada
en la nota 8. Como resultado de este Protocolo se celebra luego en diciembre
de 1986, el Acuerdo de Alcance Parcial de Renegociación de las
Preferencias otorgadas en el período 1962/1980 (AAP nº 1).
En su marco se acuerdan 17 anexos. Es luego sustituido por el ACE 14 de
diciembre de 1990.
[13] Ver textos del Protocolo nº 13 y de sus anexos en la obra
citada en la nota 9. Las preferencias comerciales del sector se incluyen
en el AAP nº 1.
[14] Ver textos del Protocolo nº 22 y de sus anexos en la obra
citada en la nota 9. Se plasma en el Acuerdo de Complementación
Económica nº 12 sobre Bienes de la Industria de la Alimentación.
[15] Ver textos del Protocolo nº 21 y de sus anexos hasta 1990
en la obra citada en la nota 9.
[16] Ver sus textos en la obra citada en la nota 9.
[17] Ver su texto en www.wto.org
[18] Al igual que en los casos antes mencionados, no analizamos en esta
oportunidad cuáles fueron o pueden haber sido los objetivos políticos
y económicos reales perseguidos por los distintos actores en ambos
países, ni sus motivaciones. Sólo analizamos los objetivos
formalmente declarados en los respectivos acuerdos. Sin embargo, por el
momento en que el Tratado fue firmado - fin de gobierno en el caso argentino
y fuertes inestabilidad económica en ambos países - es verosímil
la hipótesis de que lo se tuvo en mente fue "anclar"
el proceso de integración bilateral ante las perspectivas de que
él pudiera ser discontinuado por nuevas autoridades. Pero en el
caso argentino, el Tratado fue ratificado en el Congreso con apoyo político
amplio, esto es tanto del partido hasta entonces gobernante como del que
se hizo cargo del gobierno en 1989. Como ocurriera luego con la aprobación
parlamentaria del Tratado de Asunción, la integración regional
y en particular con el Brasil, ya contaba en la Argentina con el apoyo
de los sectores políticos mayoritarios.
[19] Ver nota 13.
[20] Ver su texto en www.aladi.org
[21] Una explicación puede estar vinculada con el hecho que al
firmarse el ACE 14 ya prácticamente estaba asegurada la conclusión
de la negociación del Tratado de Asunción, en la que sí
se incluyó el instrumento del arancel externo común. El
formato de unión aduanera había sido definido desde el comienzo
mismo de la negociación del Tratado y en parte ello explica el
hecho que Chile hubiera desistido de participar, tras la reunión
de Cancilleres y Ministros de Economía a la que asistió
en Brasilia a fin de julio de 1990.
[22] Ver al respecto el artículo del autor "Dudas y certezas
del acuerdo bilateral firmado con el Brasil" en El Cronista del 8
de febrero de 2006.
[23] Ver más arriba la nota 11.
[24] Ver capítulo 12 del libro del autor citado más arriba
en la nota 6.
[25] Ver Decisión CMC/01/92. Todas las normas del Mercosur mencionadas
en adelante, pueden ser consultadas en www.mercosur.org.uy
[26] Ver Decisión CMC/02/92
[27] A fin de avanzar en este plano se aprobó el marco normativo
para los acuerdos sectoriales (Decisión CMC/03/91) y se incentivó
la creación el mismo año del Consejo Industrial del Mercosur,
integrado por las organizaciones industriales de los cuatro países.
Tardó mucho en funcionar y aún así resulta difícil
afirmar que lo fuera plenamente, incluso en la actualidad.
[28] En realidad, algunas de ellas fueron adoptadas en la Cumbre de
Buenos Aires, en agosto de 1994.
[29] Ver Decisión CMC/03/94
[30] Ver Decisión CMC/05/94 y CMC/24/94
[31] Ver Decisión CMC/19/94. Los plazos no fueron cumplidos.
De hecho es aún una excepción al libre comercio.
[32] Ver Decisión CMC/29/94. Los plazos no fueron cumplidos.
De hecho sigue siendo una excepción al libre comercio.
[33] Ver Decisión CMC/07/94 y CMC/22/94. En 2005 algunas excepciones
fueron nuevamente prorrogadas por la Decisión CMC…..
[34] Ver Decisión CMC/10/94. De cumplimiento muy relativo e incompleto.
[35] Ver Decisión CMC/20/94. Nunca fueron adoptadas.
[36] Ver Decisión CMC/06/94
[37] Ver Decisión CMC/21/94. Da lugar luego al Protocolo de Fortaleza.
Nunca entró en vigencia.
[38] Ver Decisión CMC/25/94. Nunca entró en vigencia.
[39] Sobre el comportamiento del comercio intra-Mercosur ver los informes
periódicos del INTAL, "Informe Mercosur", el último
de los cuales abarca el período comprendido entre el segundo semestre
de 2004 y el primero de 2005 (www.iadb.org/intal).
[40] Ver "O Estado de Sao Paulo", febrero 15, 2006.
[41] Artículo publicado en la revista "Archivos del Presente",
nº 17, Buenos Aires, 1999.
[42] Ver al respecto el artículo del autor titulado "La compleja
red de cumbres presidenciales: reflexiones sobre el sentido y la eficacia
de la diplomacia presidencial multilateral y multi-espacial en el caso
de los países sudamericanos. Su dimensión económica",
en Revista "América Latina Hoy", Universidad de Salamanca,
octubre 2005.
[43] "Mercosul: por uma nova estrategia brasileira", www.ipea.gov.br.
[44] Ver al respecto ver el artículo del autor en colaboración
con Fabio Giambiagi, "¿Una arquitectura flexible para el Mercosur",
en El Cronista del 11 de noviembre 2005.
[45] Ver al respecto el informe "Argentina y Brasil 2015: Construyendo
una Visión Compartida", informe coordinado por Félix
Peña y José Botafogo Gonçalves, publicación
del CARI-CEBRI-Konrad Adenauer Stiftung, Buenos Aires diciembre 2005,
en www.cari1.org.ar
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