Tres rasgos caracterizan hoy la relación entre la Argentina y Brasil. Ellos no pueden ser desconocidos en la formulación de las respectivas estrategias nacionales de inserción en el mundo y en la región. Menos aún en los análisis sobre el estado actual y las perspectivas de la gobernabilidad del espacio geográfico sudamericano.

El primer rasgo tiene que ver con el carácter inevitable de la relación bilateral. Los dos países pueden hacer todo menos ignorarse recíprocamente. La relación con el otro es un dato relevante de sus políticas externas. Lo que ocurre en el plano interno en cada uno de los países, también puede incidir en el otro. Ello resulta al menos de tres factores; a saber: la contigüidad geográfica, un dato de la realidad que no puede subestimarse, la inserción en un mismo subsistema político internacional, conformado por las naciones que comparten el espacio geográfico sudamericano; y la densidad de las interacciones en múltiples planos, y no sólo en el comercial. Sería difícil imaginar un retorno a una relación de baja densidad en sus diversas manifestaciones. Sumados los tres factores hacen que ambos países suelan ser, uno para el otro, parte de sus agendas de problemas como eventualmente de sus soluciones. Sólo con visiones muy parciales y limitadas de las realidades, puede imaginarse que uno de los dos países haya dejado de tener relevancia para el otro. Cuando así ocurre, los hechos suelen ocuparse de tornar evidente tal relevancia. Es lo que normalmente se tiene claro al más alto nivel político. Ello explica que en las últimas dos décadas, ningún presidente haya dejado de valorar el alcance estratégico de la relación bilateral.

El segundo rasgo se refiere a la dinámica de esa relación. No es ni podría ser visualizada como algo estático. Esto es, con parámetros y hojas de ruta definidos de una vez para siempre. Por ello, su abordaje requiere tomar en cuenta factores que continuamente inciden en su calidad e intensidad, en las asimetrías de poder relativo y, en particular, en las percepciones recíprocas sobre relevancia s y lealtades. Al menos tres factores inciden en tal dinámica: la composición y resultante (saldos) del comercio recíproco, y las tendencias de las inversiones productivas (domésticas u originadas en el otro país o en terceros países); la competencia por mercados, recursos naturales e influencias políticas en el espacio sudamericano, y el protagonismo relativo en las relaciones con potencias centrales, en particular, con Estados Unidos. Son factores que trascienden orientaciones ideológicas o políticas que prevalezcan en determinado momento en uno u otro país. En teoría, la relación puede ser más intensa si hay en los respectivos liderazgos homogeneidad de visiones del mundo y de políticas. Pero en la práctica no siempre es así. A veces, la facilidad con la que los líderes se puedan comunicar -incluso la empatía entre ellos- tiene mayor relevancia en definir la orientación y la calidad de las relaciones recíprocas. Ello es válido en el caso de los respectivos presidentes, o de otros protagonistas clave, como son los responsables de las políticas exteriores, económicas e industriales. También lo es para el resto del espectro político, social y empresario de los dos países. En los últimos años, no siempre la intensidad ni la calidad de comunicación entre las instituciones empresarias, por ejemplo, ha estado acorde con la valoración estratégica que los gobiernos atribuyen a la relación bilateral. Sin embargo, es en el plano empresario donde están poniéndose en evidencia nuevas realidades que inciden en esa relación. Entre ellas, cabe destacar el hecho de que hayan aumentado las inversiones de empresas brasileñas en la Argentina. Esto hace que tales empresas tengan crecientes intereses vinculados con el comportamiento de la economía argentina, con su nivel de previsibilidad y seguridad jurídica, y con la calidad del ambiente que predomine en la relación bilateral. En menor escala, empresas que operan en la Argentina tienen presencia estable en el mercado brasileño, por corrientes de comercio e incluso por inversiones. Sectores como el automotriz y el de los alimentos son ejemplos en tal sentido.

Un tercer rasgo se refiere al carácter no excluyente de la relación estratégica bilateral. Ello es en buena medida consecuencia de los cambios que se están operando en el entorno global. En el mundo de la Posguerra Fría, todo país intenta aprovechar el potencial de diversas opciones en su inserción en la competencia global por el poder, los mercados, las inversiones y los recursos naturales. De una forma u otra, los países aspiran a desarrollar estrategias de alianzas múltiples que apuntan a activar tales opciones en forma simultánea. Incluso, cuando países se comprometen en un bloque regional, como el caso de la Unión Europea, procuran conciliar disciplinas y lealtades colectivas, con la preservación del más amplio margen de maniobra internacional posible. Lo mismo está ocurriendo en el espacio sudamericano. Ni la Argentina ni Brasil imaginan su alianza estratégica como exclusiva o excluyente. El problema es que no siempre esto se tiene en claro por protagonistas o analistas, ni se han desarrollado suficientes disciplinas colectivas en los ámbitos de acción conjunta. De allí que a veces surgen percepciones de lo que se consideran deslealtades, especialmente cuando lo que está en juego es la relación con la única potencia que aún entiende poder aspirar a un liderazgo hegemónico en la región, esto es, Estados Unidos.

El liderazgo en un espacio geográfico regional

¿Qué país tiene mayores posibilidades de ejercer un liderazgo en el espacio geográfico latinoamericano? Es una pregunta que está presente en muchos análisis referidos a la política y a la economía de la región. Se ha actualizado en los últimos tiempos como consecuencia del activo protagonismo que está desarrollando el presidente Chávez. Suele ser una pregunta en torno a la cuál se articula también, el análisis de las relaciones bilaterales entre la Argentina y Brasil.

Responder la pregunta de quién lo ejerce o puede ejercerlo, supone precisar qué significa liderar una región. Requiere distinguir tres conceptos: liderazgo (visión estratégica e iniciativas aceptables para otros países), protagonismo (presencia, pero no sólo mediática) y relevancia (potencial para incidir en la evolución de cuestiones significativas de la vida de una región, aunque no necesariamente se traduzca en liderazgo o en protagonismo).

Pero supone también tener claro el alcance geográfico de la región involucrada. Al respecto, parece conveniente distinguir el espacio sudamericano del latinoamericano, que abarca además a México, Centroamérica y los países del Caribe. Sudamérica es cada vez más -como lo fue en el pasado- un subsistema internacional diferenciado, con lógicas y dinámicas propias, determinadas por una historia compartida y una geografía en la que las distancias -físicas, pero sobre todo políticas y económicas- se han acortado. El factor energía -entre otros- ha acentuado la mutua dependencia entre los países de este espacio regional, contribuyendo a su diferenciación.

Que la región sudamericana vive momentos de profundos cambios es un hecho. Ello es positivo, dadas las transformaciones que se están operando en el sistema internacional, tanto en el plano de la seguridad como en el de la competencia económica global. Es un mundo de arenas movedizas, en el que la lógica de la violencia reviste modalidades inéditas difíciles de captar con paradigmas del pasado. Y la competencia por los mercados mundiales se está modificando por la proliferación de nuevos protagonistas -sean ellos grandes economías emergentes o complejas redes transnacionales de producción, comercio y financiamiento. En un mundo que cambia sería ilusorio que la región no viva también sus propias transformaciones. Ya ocurrió varias veces en el pasado.

En tal contexto, la agenda sudamericana aparece dominada por cuestiones de gobernabilidad interna de algunos de los países y de expectativas insatisfechas de sociedades movilizadas, entre otros factores, por los efectos de la globalización de la producción y de la información. Administrar la adaptación a nuevas realidades mundiales con sus consiguientes impactos internos es, entonces, un gran desafío que viven hoy los países sudamericanos, como en general, los de otras regiones. Es un desafío clave para decodificar la relación estratégica entre la Argentina y Brasil.

Cómo traducir una vecindad geográfica con creciente interdependencia, en un espacio en el que predomine la lógica de la integración sobre la del conflicto y, eventualmente, la violencia, parecería ser una cuestión que requiere de un efectivo liderazgo regional. La construcción de un barrio regional de calidad, favorable a la paz, al desarrollo y a la cohesión social, es lo que importa a la gente y, en particular, a quienes adoptan decisiones de inversión productiva, que es lo que genera empleo y contribuye a enfrentar los dilemas que plantea la globalización.

El liderazgo consistiría, en tal perspectiva, en contribuir con visión estratégica e iniciativas razonables a concretar un espacio regional en el que quepan las diversidades, gracias al predominio de la idea de un trabajo conjunto. El liderazgo, entonces, se manifestará en la capacidad de un país (aún los más pequeños pueden ser relevantes, como lo demostraron los del Benelux en el camino que condujo al Tratado de Roma) de contribuir a la articulación de intereses nacionales divergentes. Y de facilitar así el control de focos potenciales de dificultades, como las que resultarían si en un país no se logran pautas estables de gobernabilidad democrática.

Siendo así, es una tarea de varios países. No de uno sólo. Por su dimensión relativa, Brasil puede tener mayor responsabilidad e, incluso, potencial de influenciar sobre las realidades. Pero para ello tendrá que acordar iniciativas al menos con otros países relevantes como son, por su peso propio, la Argentina y Chile, e incluso hoy Venezuela, por su vocación de protagonismo. Tendrá que tener en cuenta la gravitación de Estados Unidos en la región, como también la de países de la Unión Europea y, crecientemente, la de China. En el complejo mosaico sudamericano, son muchos los protagonistas relevantes y muchas las opciones en términos de coaliciones de geometría variable, las que dependerán del tipo de cuestión a ser abordada.

De allí que una cuestión central en las relaciones futuras de la Argentina y Brasil, reside en responder en la práctica la pregunta sobre el papel que puedan ejercer-idealmente trabajando juntos- para el desarrollo de condiciones de gobernabilidad en el espacio sudamericano, así como en la construcción de bienes públicos regionales que contribuyan al predominio de la lógica de integración y neutralicen tendencias generadas por fuerzas centrífugas cada vez más evidentes. Lo más probable es que lo harán ejerciendo también sus propias diplomacias de alianzas múltiples y variables.

Para que predomine la lógica de integración

La diplomacia presidencial multilateral, sea en el plano global o en el de los múltiples subsistemas internacionales, tiene sentido si refleja realidades diferenciadas y si, a su vez, genera impulsos políticos de alto nivel en función de hojas de ruta con objetivos concretos. Puede considerarse que el espacio sudamericano reúne la primera de las condiciones. Demostrar que puede cumplir con la segunda condición, es el desafío que plantean hoy el desarrollo de marcos institucionales de trabajo conjunto, sea en el ámbito del Mercosur o en el de la Comunidad Andina de Naciones. Es, en particular, el desafío de la iniciativa aún no definitivamente institucionalizada, de una Comunidad Sudamericana de Naciones, que fuera luego rebautizada como UNASUR.

Esto no siempre llega a plasmar en un espacio geográfico regional. El espacio europeo lo ha logrado en los últimos cincuenta años, especialmente tras las sucesivas ampliaciones de lo que es hoy la Unión Europea. No lo había logrado antes y quedó así expuesto a todas las consecuencias del predominio de la lógica de la fragmentación y del conflicto, en última instancia de la guerra.

Las cumbres presidenciales se han instalado como un ámbito de acción privilegiado de la diplomacia multilateral, incluso en América del Sur. Pero sin perjuicio de que brinde un espacio útil al conocimiento y diálogo entre quienes participan, lo cierto es que presentan cierto desgaste como mecanismo eficaz de construcción de espacios de cooperación entre naciones. Incluso se denomina "cumbritis" a lo que seria una especie de molestia que afecta a los protagonistas de la cada vez más intensa diplomacia presidencial multilateral y que, a veces, explica ausencias significativas. Pero también podría estar afectando a los ciudadanos que no perciben su eficacia. Ello hace que incluso pierdan su potencial mediático. Muchas veces son calificadas como históricas por quienes las impulsan. Pero a veces cuesta imaginar su impacto real en la construcción de un espacio de cooperación birregional.

Sin embargo, bien preparada, una cumbre presidencial sudamericana puede producir resultados útiles. En el futuro cabrá apreciar sus eventuales aportes efectivos en tres planos. En ellos se evidenciará su capacidad de generar impulsos políticos de alto nivel a cuestiones relevantes, que derivan de la pertenencia de sus participantes a un espacio geográfico que es común y también inevitable.

El primer plano es el del desarrollo de condiciones que faciliten la estabilidad política en una región diferenciada y multipolar, diferenciada en cuanto a los grados de desarrollo económico de los países que la conforman. Pero también en cuanto a las visiones sobre la inserción en el mundo y sobre los caminos que conducen a la afirmación de sistemas democráticos sustentados en la cohesión social. Multipolar en cuanto a las respectivas capacidades y vocaciones de ejercer un liderazgo regional. Como ya se señaló, ninguna nación tiene las condiciones que se requieren para un liderazgo hegemónico en la región sudamericana. La construcción de un espacio común en el que quepan las diversidades, es entonces una tarea colectiva que requiere más vocación de concertación de intereses que de confrontación, sea de ideologías o de personalidades.

El segundo plano es el de las cuestiones económicas de la agenda regional. Tres son prioritarias. Una es la de la integración física: implica generar impulsos políticos necesarios para el desarrollo de proyectos de infraestructura que profundicen la conexión entre las economías nacionales.

La otra es la de la energía. Al igual que en el espacio europeo, el generar marcos institucionales con reglas efectivas que estimulen inversiones y garanticen los abastecimientos transfronterizos comprometidos, es hoy una cuestión de impacto en la seguridad de los países y, por ello, central a la estabilidad política de una región. Y la tercera es la de la convergencia de los múltiples acuerdos comerciales preferenciales que existen en Sudamérica, todos ellos celebrados en el ámbito más amplio de la ALADI.

El tercer plano es el de la institucionalización de la ahora denominada UNASUR. Ella no es aún la resultante de un tratado. Y quizás es bueno que así sea. Por el contrario, lo positivo sería evitar la tentación de avanzar en creaciones institucionales complejas, útiles en lo mediático, pobres en resultados prácticos. El Grupo de los 8, por ejemplo, ejerce su influencia sin que las naciones más poderosas lo hayan formalizado en un Tratado. Lo relevante, en cambio, es lograr que las cumbres periódicas sean un factor de impulso político a acciones multimodales que pueden concretarse, o con instrumentos ad hoc -por ejemplo, lo que podría ser en el plano de la energía, el equivalente al Tratado de la Carta de la Energía, originado en Europa- o con el aprovechamiento de múltiples acuerdos ya existentes, como son el Mercosur y la Comunidad Andina de Naciones, incluidos sus respectivos instrumentos y reglas de juego.

La idea de la Comunidad Sudamericana de Naciones o UNASUR presenta un riesgo principal. No hay que subestimado. Incluso podría ser una tentación: que termine diluyendo en algo etéreo los compromisos exigibles ya asumidos en el Mercosur, que sigue siendo a pesar de sus dificultades el principal núcleo duro para la articulación de un espacio geográfico regional que resista tendencias a la fragmentación y al conflicto.

El futuro de la relación estratégica bilateral

En tres planos cabrá observar en adelante la calidad de la relación estratégica bilateral entre la Argentina y Brasil. Ellos son el de la construcción del Mercosur; el de su articulación con el desarrollo de un espacio geográfico regional sudamericano en el que prevalezca la lógica de la integración, y el de la inserción de los respectivos países y de la región sudamericana, en la competencia global por el poder, por los mercados, por las inversiones y por los recursos naturales.

La metamorfosis del Mercosur es quizás el plano de mayor prioridad. Condiciona en buena medida a los otros dos. Desde la iniciativa de los presidentes Alfonsín y Sarney en los años ochenta, la idea de una asociación estratégica entre los dos países se transformó en un eje central de sus respectivas políticas externas. Luego se institucionalizó en el Mercosur, tras la fuma del Tratado de Asunción en 1991. Más de quince años después, es notorio en los países socios de este emprendimiento subregional, la necesidad de proceder a su aggiornamiento. La idea de colapso del Mercosur no es valorada por ninguno de los respectivos gobiernos. Pero parece indudable que se requieren iniciativas concretas que permitan acrecentar su eficacia, precisar su identidad y renovar su legitimidad social. El ingreso de Venezuela acrecienta la importancia de operar en estos frentes. Un fracaso del Mercosur o su deslizamiento creciente hacia la irrelevancia, podría tener efectos negativos en la calidad de las relaciones entre sus socios, especialmente entre la Argentina y Brasil, que por su dimensión, están llamados a jugar un papel clave en su desarrollo.

Pero el Mercosur es sólo parte de un mosaico institucional más amplio que abarca a la totalidad del espacio geográfico regional sudamericano. Es aquí donde cobra toda su importancia, por un lado la articulación del Mercosur con Chile y con la Comunidad Andina de Naciones y, por el otro, el desarrollo de la idea de una Comunidad Sudamericana de Naciones o UNASUR, cuyos ejes principales tienden a ser -al menos en una primera etapa-la integración física y la energía, incluidos el desarrollo de fuentes alternativas basadas, por ejemplo, en el desarrollo nuclear y en los biocombustibles.

En la medida que se logre articular las relaciones bilaterales entre la Argentina y Brasil, en torno a un Mercosur concebido como un conjunto mínimo de disciplinas y reglas de juego, podrán ser un eficaz núcleo duro de gobernabilidad del espacio sudamericano. Será factible entonces, que el desarrollo por parte de ambos países de sus respectivas diplomacias de inserción activa múltiple en el espacio global, no se traduzca en la génesis de factores que generen tensiones recíprocas.

La densidad de tales relaciones que son, a la vez, inevitables, dinámicas y no excluyente s, requiere por lo tanto de construcciones institucionales que respondan a criterios de previsibilidad en el comportamiento de los socios y de flexibilidad en los instrumentos que se empleen. En una perspectiva argentina, es ésta una prioridad central en su asociación estratégica con Brasil..