Una fue la Cumbre euro-latinoamericana (ALC-UE) celebrada en Lima los días 16 y 17 de mayo. Fue la Quinta de un sistema de Cumbres bi-regionales periódicas, iniciada en Río de Janeiro en 1999. La otra fue la Cumbre Sudamericana, celebrada en Brasilia el 23 de mayo. Tuvo el carácter de una reunión extraordinaria. Pertenece a un proceso iniciado también en Brasilia en el año 2000.

En la primera participaron Jefes de Estado y de Gobierno de unos sesenta países de ambos lados del Atlántico. En algunos casos estuvieron representados por funcionarios de menor nivel político relativo. Pero el número elevado de los países que efectivamente estuvieron representados a un alto nivel - incluyendo al Presidente de la Comisión Europea y a los Comisarios responsables de Relaciones Externas y de Comercio Internacional - ha puesto en evidencia que el espacio bi-regional sigue siendo percibido como relevante, tanto por los países latinoamericanos como por los europeos. Concluyó con una extensa Declaración Final conteniendo unos 57 puntos referidos especialmente a cuestiones sociales, del medio ambiente y del desarrollo sustentable (ver su texto en http://www.mre.gov.br). Conviene resaltar, sin embargo, que no abundan en ella puntos que prevean cursos de acción concretos orientados a cambiar las realidades.

En la segunda estuvieron representados al más alto nivel la casi totalidad de países del espacio geográfico regional sudamericano. Tal presencia, aunque fuera por pocas horas, puede interpretarse como demostrativa del interés que en esta región existe por reconocer una realidad diferenciada, dentro del espacio más amplio de América Latina. Su resultado concreto fue la firma del Tratado que crea la Unión Sudamericana de Naciones (UNASUR). Es un instrumento jurídico internacional que deberá ser ahora aprobado por los doce países miembros (su texto completo en los cuatro idiomas oficiales de los países de la región, puede ser consultado en la Nota nº 265 del 23 de mayo 2008, en la Sección Notas a la Prensa de http://www.mre.gov.br).

Estas dos Cumbres presentan contrastes y también puntos de conexión. La primera refleja un espacio internacional bi-regional y transatlántico y la segunda uno regional. Tienen muchas asimetrías, especialmente en el nivel de desarrollo económico, tanto dentro de cada espacio regional, como de un lado y del otro del Atlántico.

Hay diferencias en cuanto a la relevancia relativa que cada región tiene en la percepción de la otra. Pero la diferencia principal está dada por el nivel de organización del respectivo espacio regional.

En efecto, del lado europeo el espacio geográfico regional está institucionalizado en la Unión Europea, que lo abarca en su casi totalidad y que tiene un grado elevado de organización. Es un verdadero bien público regional, del cual han surgido como principales productos colectivos, reglas (jurídicas e informales), redes sociales (muy variadas, incluyendo las de producción y comercio) y símbolos (entre los cuáles el Euro), que son las resultantes de casi seis décadas de un proceso formal de integración, y que expresan la vocación de trabajo conjunto y la existencia de una creciente identidad comunitaria.

Del lado latinoamericano no hay una organización equivalente que cubra toda la región. Podría haberlo sido pero no lo es la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI). Tampoco lo es el Sistema Económico Latinoamericano (SELA), que todavía existe. En tal sentido, entonces, UNASUR puede ser considerada como un paso en la correcta dirección, esto es, la de una embrionaria y aún poco definida institucionalización del espacio geográfico diferenciado de América del Sur. Pero en su redacción, el Tratado de Brasilia deja abierta la puerta a su ampliación a toda América Latina. Y éste es quizás el principal punto de conexión, aunque sea aún muy tenue, entre lo que se reflejó en la Cumbre de Lima y a lo que apuntó la Cumbre de Brasilia.

El valor simbólico de una Cumbre y de la otra, tiene el punto común de expresar las realidades de espacios internacionales – uno bi-regional, el otro regional - con perfiles propios y diferenciados de otros que se observan a escala global. Y, en particular, simbolizan la voluntad de trabajar juntas por parte de las naciones que los integran. Aunque los alcances e intensidades varien en un caso y en el otro.

Su valor práctico está dado por el hecho que en los dos casos, al más alto nivel político, se intenta traducir tal voluntad de compartir objetivos y campos de acción, en base a intereses y problemáticas comunes, en el trazado de hojas de ruta que permitan – de concretarse – impulsar procesos cooperativos de largo aliento. En ambos casos, son los objetivos de largo plazo los que permiten entender el sentido estratégico que justifican la relevancia que los países atribuyen a las respectivas Cumbres. En ambos, además, el camino a recorrer es largo, las hojas de rutas no son aún muy precisas, y tanto la posibilidad de éxito como de fracaso están aún en el horizonte. Esto último es, por cierto, más notorio en el caso de la UNASUR. En ambos, los mecanismos previstos para el seguimiento de lo acordado o son insuficientes o no han demostrado aún su eficacia.

Cabe reconocer que es común observar un cierto escepticismo en torno al valor práctico de las Cumbres Presidenciales. Las de Lima y de Brasilia, no son excepción al respecto. Cada vez que una se realiza, muchos se preguntan que es lo que de ellas surge que contribuya a mejorar las condiciones de vida de la gente. Y tal pregunta se formula aún cuando en la agenda de una Cumbre figuren cuestiones que son relevantes para los países que en ellas participan.

Pero lo concreto es que, más allá de las opiniones que uno tenga sobre este tipo de reuniones, la diplomacia de las Cumbres constituye hoy una parte inevitable de la vida internacional. En nuestra opinión, seguirá ocupando un lugar significativo en la agenda externa de los países latinoamericanos. Son varias las Cumbres previstas hasta el 2010, sea en el ámbito del Mercosur (la próxima será en Tucumán), o en el de la recién creada UNASUR, o en el Hemisférico (la próxima será en abril en Trinidad y Tobago), o en el Iberoamericano (son Cumbres anuales y en el 2010 tendrá lugar en Buenos Aires), o en el Euro-Latinoamericano (la próxima es en España). Para algunos de los países de la región, también son importantes las Cumbres anuales del Área de Cooperación Económica del Pacífico (APEC), especialmente por el hecho que la próxima tendrá lugar este mes de noviembre en Lima.

Dado que son inevitables, la cuestión sobre su relevancia relativa se centra entonces en lo que cada país espera y puede lograr participando en ellas. El país sede suele tener beneficios más evidentes e inmediatos. Lo ilustra el hecho que las encuestas indican que la imagen del Presidente Alan García subió tras la reciente Cumbre de Lima y, además, que el impacto mediático internacional estuvo muy centrado en los cambios que se han operado en los últimos años en la economía del Perú.

Pero los otros países que más se benefician con una Cumbre, son los que saben qué es lo que pretenden obtener para sus intereses nacionales. Puede ser en términos de imagen externa y capacidad de liderazgo. O en el desarrollo de un entorno externo más favorable. O en la atracción de inversiones productivas y en la promoción del comercio exterior. O en el continuo tejido de alianzas externas, que es hoy parte ineludible de la diplomacia de un país –incluyendo la diplomacia empresarial- que aspira a tener una presencia internacional activa en función de las necesidades de su gente.

En el caso específico de la UNASUR, más allá de sus líneas de acción inmediatas, especialmente en el campo de la infraestructura física y de la energía, lo que le otorga relevancia potencial es la posibilidad que se transforme finalmente, en un bien público regional que contribuya a que la región esté dominada por la lógica de la cooperación-integración, en lugar de estarlo por la del conflicto y fragmentación. Democracia, paz y estabilidad política en América del Sur, es lo que en definitiva está en juego en este emprendimiento conjunto institucionalizado en la Cumbre de Brasilia.

En el caso específico de ALCUE, la relevancia de la Cumbre de Lima es más destacable considerando que la relación bi-regional euro-latinoamericana ha estado en los últimos tiempos relativamente adormecida. Su dinámica no logra siempre adaptarse a la actual realidad internacional. La idea de una asociación estratégica biregional, delineada cuando se originó en 1999 el actual sistema de Cumbres, ha estado perdiendo su frescura inicial y su credibilidad. Ello puede deberse a los cambios en el mundo de los últimos años. Pero también porque ha desaparecido de la escena uno de los factores que explicaron el impulso original, esto es la iniciativa americana de un área hemisférica de libre comercio.

Sin embargo se han dado pasos en la dirección estratégica original. Los más importantes son los acuerdos de asociación de la Unión Europea con Chile y México, y ahora con los países del Caribe. Las negociaciones bi-regionales con el Mercosur no han concluido aún, en buena medida por que dependerían de lo que ocurra en la Rueda Doha con la agricultura. Se está avanzando en las negociaciones con Centroamérica y se ha iniciado el camino incierto de negociaciones con la Comunidad Andina de Naciones. Una alianza estratégica fue establecida en junio pasado entre la Unión Europea y el Brasil. Pero su contenido aún es impreciso y plantea interrogantes sobre su conciliación con un acuerdo con el Mercosur. Es mucho, además, lo que brinda Bruselas en su cooperación con la región, aunque ya ocurría antes de 1999.

Cabe tener presente que ambas regiones mantienen intereses comunes de defensa de un sistema multilateral global eficaz. Gobernabilidad mundial, paz y democracia, son ideas centrales de su trabajo conjunto. La agenda de Lima, puso el acento en otras cuestiones comunes relevantes, como son pobreza, desigualdad, exclusión y migraciones, y también cambio climático, medio ambiente y energía.

Pero es en la idea del desarrollo de un espacio económico bi-regional basado en el libre comercio donde aparecen conos de sombra, que habrá que observar en el futuro como se despejan.

Cabe tener presente que el bi-regional es un espacio a la vez, relevante y no-excluyente, además de asimétrico como ya se señaló.

Es relevante por los flujos comerciales, de inversiones y de personas. No son sólo los actuales. Muchos tienen historias largas, tal el caso de las inversiones de empresas europeas en la región. Y también lo es el de las migraciones. Su direccionamiento ha cambiado en las últimas décadas. Antes y por mucho tiempo, se originaron en Europa. Hoy van hacia Europa e incluye en forma creciente mano de obra califi cada, técnicos y profesionales.

Y es, además, un espacio que no excluye las relaciones que desde ambos lados se entablan con terceros países y regiones. Tanto América Latina como Europa, tienen vinculaciones especiales con los Estados Unidos y Canadá. También con el Asia, abarcando cada vez más a China, India y los países de la ASEAN.

En algunas de las relaciones especiales europeas, existen precedentes para inspirar necesarias innovaciones en la metodología de las bi-regionales con América Latina. Tal el caso de la relación con el Asia, en el Asia-Europe Meeting (ASEM) o con los Estados Unidos, en el Transatlantic Economic Council. En ellas se pone el acento entre otras cuestiones, en la facilitación del comercio, en el diálogo e interacción entre los empresarios, y en las reglas que inciden sobre fl ujos de comercio y de inversiones.

Un enfoque renovado de la relación bi-regional debería darle énfasis a tales cuestiones incluyendo, además, el replanteo de los métodos de preparación de las Cumbres y de seguimiento de sus hojas de ruta. Y debería procurar una activa participación de instituciones empresarias y de empresas con intereses fuertes en las relaciones bi-regionales resultantes, sea de corrientes de comercio, de inversiones directa o de inserciones en cadenas productivas de alcance bi-regional.

Al concluir, cabe señalar que la preparación previa suele ser esencial al éxito de todas las Cumbres. Normalmente transcurre por varios carriles. El diplomático es, por cierto, el fundamental. Pero también lo es el de la sociedad civil, en sus distintas expresiones organizadas y en el más amplio de la opinión pública.

Hacia el futuro, las próximas Cumbres a realizarse tanto en el espacio bi-regional como en el regional sudamericano, podrán efectuar contribuciones al desarrollo de hojas de ruta concretas, en la medida que su preparación cuente con una efectiva participación de todos los sectores movilizados por los objetivos comunes que a través de ellas se persiguen.

Lograr entonces una efectiva participación de las respectivas sociedades civiles y de las instancias parlamentarias, será cada vez más una condición necesaria a la relevancia y prestigio de la diplomacia de las Cumbres. Y ello requiere, por cierto, niveles de transparencia en los procesos preparatorios, que no siempre se han observado hasta el presente.