Reglas e instituciones en el comercio internacional

Un denso tejido de instituciones y reglas contribuye a que el comercio mundial sea previsible. Algunas son multilaterales y globales, como las desarrolladas en los sesenta años del sistema GATT-OMC. Otras son regionales, como es el caso de las del Mercosur y de la Unión Europea, o resultan de la creciente red de acuerdos preferenciales bilaterales.

Constituyen bienes públicos internacionales que facilitan los intercambios comerciales, el desarrollo de cadenas transnacionales de valor y la solución de eventuales diferendos.

Las instituciones y reglas existentes distan de ser perfectas. Incluso en algunos casos no han logrado plasmar plenamente los ambiciosos objetivos de los respectivos momentos fundacionales. Pero ellas existen y su desarrollo ha costado esfuerzos. Cumplen además una función que en el complejo escenario económico actual tiene un valor significativo. Quizás el principal sea el de servir como escudos protectores frente a la recurrente tentación que los países tienen de cerrar los mercados, como ya ocurriera cuando la gran depresión de la pasada década del 30. Obvio que no fue esa la causa única de los desastres que produjo la Segunda Guerra Mundial. Pero sí facilitó que se llegara a ellos.

De allí que, ante el terremoto que está sacudiendo a la economía mundial con sus aún imprevisibles efectos políticos, una prioridad actual sea la de preservar tales instituciones y reglas. Pero para ello se requiere que sean adaptadas a nuevas realidades. Preservar lo existente no excluye entonces la necesidad de revisar y, eventualmente, replantear sus agendas, instrumentos y métodos de trabajo. Cabe tener en cuenta que, en su mayor parte, fueron diseñados en función de un mundo que no existe más.

En el caso de la OMC el debate sobre un replanteo ya se está instalando. Las dificultades manifestadas en el desarrollo de la Rueda Doha han tornado evidente su necesidad. Por un lado, son muchos los países miembros y es difícil lograr equilibrios entre los diversos intereses, a veces muy contrapuestos, dadas las asimetrías de dimensiones y grados de desarrollos relativos. Por el otro, no es fácil visualizar los beneficios del deterioro del actual sistema multilateral del comercio mundial, que podría resultar de un eventual inmovilismo.

Una de las claves de la OMC es poner techo al proteccionismo de los mercados y a aquellos instrumentos que distorsionan las condiciones en que se desarrolla el comercio mundial. La consolidación de los aranceles máximos que pueden aplicar los países miembros y los topes a los subsidios a la producción agrícola, son algunos de los ejemplos. Incluso hay quienes se interrogan, con razón, si no hubiera sido conveniente cerrar en julio pasado un acuerdo. Las bases propuestas podían estar lejos de las ambiciones originales y de los necesarios equilibrios pero, de haber sido aprobadas, quizás permitirían domesticar mejor las tendencias proteccionistas o distorsivas que ahora tienden a manifestarse como resultado de la crisis económica mundial.

La reunión del G20, realizada en noviembre pasado en Washington, parece haber abierto una ventana de oportunidad. Pero es temprano aún para saber si ella finalmente será aprovechada para concluir las negociaciones el próximo año.

El que se pueda finalmente concluir con la Rueda Doha no significa, sin embargo, que no subsista la necesidad de seguir negociando condiciones para un sistema más funcional al desarrollo económico de todos los países miembros de la OMC. Pero permitiría concentrar los esfuerzos futuros en la necesaria reformulación de métodos de las negociaciones comerciales multilaterales, a fin de tornarlos más eficaces y más equilibrados en sus resultados, así como más funcionales a las nuevas realidades del comercio mundial. Ello requiere que la conclusión de la Rueda Doha incluya una agenda, a la vez ambiciosa y realista, de replanteos en la OMC.

También en el Mercosur se observa la necesidad de reformas. Es percibido en sectores de sus propios países miembros como carente de eficacia. Se lo considera insuficiente para orientar decisiones de inversión que tengan el objetivo de proyectar al mundo una capacidad de producir bienes y de prestar servicios que sean competitivos. En un contexto global de múltiples oportunidades y opciones para la inserción de cualquier país que tenga estrategias comerciales ofensivas, se lo visualiza como una especie de camisa de fuerza.

Difícil resulta imaginar una opción creíble para el Mercosur actual. Borrón y cuenta nueva no es un camino recomendable, tan pronto se toman en cuenta las múltiples dimensiones de un proceso de integración que trasciende a lo comercial. Renovado puede cumplir una función relevante en la estabilidad política de una región en la que operan fuerzas centrífugas. Como la OMC, el Mercosur también requiere combinar preservación y replanteos.

Debe tenerse en cuenta, al respecto, que América del Sur es un mosaico con grandes diversidades. Siempre lo fue. Pero lo que ha cambiado es que ahora es evidente una mayor densidad de la conexión entre los países de la región. Lo que ocurre en uno de ellos es cada vez menos indiferente a los demás. Esta densidad deriva de la proximidad física (colapso de las distancias de todo tipo), del comercio y la integración productiva (más empresas de la región invierten en países de la región), de la complementación energética (unos tienen mucho y otros necesitan mucho), y de las redes de narcotráfico y de distintas modalidades de crimen organizado (cuyos impactos en los procesos políticos pueden imaginarse sin que aún se los conozca bien).

También deriva del hecho que los sistemas políticos democráticos son crecientemente sensibles al efecto contagio de lo que ocurre en sus inmediaciones. Se contagian los comportamientos funcionales a la democracia, que implican el predominio de las reglas de juego, de la moderación y del diálogo. Pero también se contagian los que pueden contribuir a derrumbar o a desnaturalizar la democracia. En ellos predominan la radicalización de visiones y actitudes, que provocan intolerancia y violencia. Eventualmente el colapso de la democracia. Cabe tener presente que al contagiarse, la radicalización puede producir efectos en cadena, incluso en demandas de seguridad y de los medios operativos necesarios para atenderlas.

De allí que haya sido natural que los Presidentes de los países de América del Sur entendieran necesario reunirse, a fin de pronunciarse sobre los hechos que se han estado produciendo en Bolivia, y que han puesto en riesgo su sistema democrático e incluso su integridad territorial. La no presencia de los Presidentes de Surinam y Guyana, también miembros de la UNASUR, ámbito en el cual se realizó el 15 del pasado mes de septiembre la Cumbre de Santiago de Chile, de alguna manera corrobora lo antes señalado. Más allá de compartir un espacio geográfico, son dos países que al estar muy lejanos del resto -física, económica y culturalmente-, no están tan expuestos a un efecto contagio significativo de lo que ocurra en el resto de América del Sur.

Para la Cumbre se eligió un lugar cargado de simbolismo, que fue el Palacio de la Moneda. De allí incluso el nombre de la Declaración Final. Es un texto corto, producto de horas de deliberación -esta vez a puertas cerradas, por contraste con lo que ocurriera meses antes en la Cumbre del Grupo Río en Santo Domingo- y en el cual puede percibirse la obra de expertos. En sus varios puntos, tiene el que contiene el mensaje central: "advierten que sus respectivos Gobiernos rechazan enérgicamente y no reconocerán cualquier situación que implique un intento de golpe civil, la ruptura del orden institucional o que comprometa la integridad territorial de la República de Bolivia". Los Presidentes hicieron, además, un llamado al diálogo y crearon una comisión para acompañar una mesa de diálogo. Pero al pronunciarse sobre la situación de Bolivia, los Presidentes han enviado señales claras, en el sentido que están dispuestos a asumir sus responsabilidades en relación a la paz y estabilidad política democrática en la región. Y esto es valioso en un contexto mundial donde la crisis financiera y económica, así como la sensación de "tormenta perfecta", permiten entender que las grandes potencias -incluso los Estados Unidos del Presidente Barak Obama- se concentrarán en aquellos problemas que les son vitales e inmediatos.

Los problemas comunes de los países sudamericanos deben ser encarados entonces por ellos mismos. Es buena noticia, ya que es lo que la región siempre ha demandado, especialmente a los Estados Unidos. Pero será difícil que un solo país, por grande o rico que sea, pueda por sí sólo contribuir a resolverlos. Una región multipolar requiere liderazgos colectivos. La experiencia europea de las últimas décadas es rica al respecto. Y son liderazgos colectivos que tendrán ámbitos institucionales y configuraciones de geometría variable, según sean los problemas a enfrentar. Lo demuestra el contraste entre lo que llevó a la Cumbre de Santo Domingo temprano este año y lo que recientemente condujera a La Moneda. En esta perspectiva cabe situar, además, el debate sobre el futuro del Mercosur y sus necesarios replanteos.

Un debate recurrente en el Mercosur

Es un hecho que el Mercosur arrastra desde hace un tiempo un debate sobre su relevancia y su futuro. Es un debate necesario y que requiere ser profundizado con una amplia participación social. Se necesita al respecto mucha transparencia en las respectivas posiciones y en los planteos que se efectúan. En el mundo actual, los ciudadanos aspiran, con razón, a participar en tiempo real en los asuntos que les son de interés y las tecnologías de información así lo permitirían.

El que el Parlamento del Mercosur haya comenzado a funcionar, incluso con una página Web de fácil manejo, abre una ventana de oportunidad para que su legitimidad social se asiente en el papel que pueda desempeñar para canalizar tal debate. No parece conveniente subestimar el protagonismo que la nueva institución, bien aprovechada, podría eventualmente desempeñar en relación al futuro del proceso de integración y a su funcionalidad en un espacio regional con fuertes demandas de gobernabilidad. Para ello, tiene que lograr ser percibido como una caja de resonancia de las opiniones ciudadanas, especialmente en relación a las grandes cuestiones de la agenda conjunta de sus países miembros que, en muchos aspectos, tendrán una dimensión sudamericana.

Es conveniente colocar el análisis del desarrollo futuro del Mercosur, en el marco más amplio de los cambios operados en el mundo y en la región. Es mucho lo que ha cambiado en el escenario internacional, desde que se lanzara en 1986 la idea de la alianza estratégica entre Argentina y Brasil, y se firmara en 1991 el Tratado de Asunción. Son cambios que se han acentuado en los últimos meses y que todo indica que continuarán profundizándose.

Están por un lado los cambios en el contexto global. El de hoy es un mundo cada vez más multipolar que, por su diversidad, ofrece una amplia gama de opciones a todo país que sepa delinear una estrategia de inserción internacional activa. En tal perspectiva, se suele afirmar que el Mercosur está quedando chico para sus países miembros. Ello es más notorio en el caso del Brasil, donde tal circunstancia se evoca en forma reiterada. Pero también lo es en el de los otros socios, incluyendo por cierto a la Argentina. De allí la creciente demanda para flexibilizar sus compromisos y reglas de juego, a fin de ganar en libertad de maniobra. Es una demanda que tiene dos variantes. Sus alcances y consecuencias potenciales pueden ser muy diferentes. Una se refiere a la flexibilidad dentro del proceso de integración. La otra a la flexibilidad para que cada país miembro pueda desarrollar sus propias relaciones preferenciales con terceros países o bloques económicos. Parece recomendable poner el acento en la primera variante a fin de evitar que finalmente predomine la segunda. Esta última podría afectar seriamente la hipótesis de las relaciones estratégicas entre sus socios.

Y, por otro lado, están los cambios antes mencionados en el contexto regional. En los últimos años, el espacio geográfico se ha vuelto más denso, diverso y dinámico. Los factores de convergencia coexisten con fuerzas profundas que impulsan a la fragmentación. La gobernabilidad del espacio regional es entonces hoy una cuestión prioritaria para todos los países sudamericanos.

Es en tal perspectiva, que cabe revalorizar al Mercosur como un núcleo duro de paz y estabilidad política en América del Sur, que se asienta sobre la solidez y calidad de la relación entre Argentina y Brasil.

Una creciente insatisfacción

La insatisfacción sobre el estado actual del Mercosur es ya evidente. Múltiples pronunciamientos que se observan con distinta intensidad en los últimos tiempos, confirman la impresión de que el proceso de integración ha ido perdiendo su atractivo en sectores relevantes de todos los países miembros.

Ello se traduce, además, en comportamientos funcionales a opciones que no parecen contribuir ni a la solución de los problemas existentes, ni a la preservación de su valor estratégico, tanto político como económico. Pueden distinguirse al respecto tres opciones que surgen de pronunciamientos y de comportamientos concretos, incluso gubernamentales. Una primera es la que podría denominarse la del "status-quo". Consiste en mantener cierta inercia en su funcionamiento, sin que se adopten nuevos compromisos que sean efectivos y eficaces, esto es que penetren en la realidad. Ello se combina con una retórica integracionista que está perdiendo credibilidad en sus destinatarios, sean ellos ciudadanos, inversores o terceros países.

Otra opción que se suele plantear es la de un "retroceso explícito" en los objetivos fundacionales y en sus instrumentos. En particular, ella se manifiesta en las propuestas de transformar la unión aduanera en una zona de libre comercio. Suelen tener un carácter muy genérico e impreciso. Pero su concreción en la práctica requeriría renegociar el tratado fundacional, dado los compromisos explícitos allí asumidos en relación al arancel externo común. Para preservar el carácter preferencial del espacio económico común se requeriría, además, negociar entre otros instrumentos, reglas de origen específicas, que son las que en los múltiples acuerdos de libre comercio existentes permiten discriminar frente a terceros países. Todo ello tiene obvios riesgos políticos ya que el éxito de una eventual renegociación de los instrumentos fundacionales no estaría asegurado. Tampoco podría darse por cierta la credibilidad que tal emprendimiento podría tener, una vez plasmada la reforma, teniendo en cuenta la historia de reiterados fracasos en los compromisos de integración asumidos en la región.

La tercera opción es la que podría denominarse como la del "vaciamiento". Consiste en un proceso gradual por el cual los compromisos originales, especialmente los referidos a las preferencias comerciales entre los actuales socios, se fueran diluyendo a través de mecanismos de trabajo paralelos a los previstos en el Mercosur en su versión original. Ello se traduce en la utilización creciente de canales preferenciales bilaterales entre sus países miembros e, incluso, en las negociaciones -eventualmente no preferenciales- con terceros países o bloques. La relativa desvalorización de los aranceles para explicar las corrientes de comercio, permiten entender la tendencia creciente a poner el acento en otros mecanismos que faciliten la conexión entre los mercados y sus sistemas productivos. Y tales mecanismos se los suele plantear con un alcance bilateral, esto es, no como la resultante de una acción colectiva de los socios del Mercosur.

¿Es factible a la vez adaptar y fortalecer el Mercosur?

En nuestra opinión, existe un amplio margen para fortalecer el Mercosur adaptándolo a las nuevas realidades internacionales. Es una opción que puede lograrse capitalizando los activos ya acumulados desde los momentos fundacionales. Tanto la experiencia europea como la asiática, indican que construir sobre lo ya adquirido es lo más conveniente para el desarrollo de procesos de integración que aspiran, como objetivo político principal, a la gobernabilidad de espacios geográficos regionales.

Un primer frente es el de la articulación política y estratégica entre los países miembros. Es lo que permite visualizar al Mercosur como un bien público funcional a la gobernabilidad del espacio sudamericano. Gobernabilidad entendida en términos de predominio de la lógica de la integración por sobre la de fragmentación, como condición para asegurar la paz y estabilidad política de la región, y el predomino de la democracia y la cohesión social en sus países. Es una opción que requiere complementar la acción del Mercosur con la de la UNASUR. No es necesario, ni conveniente, visualizar ambos ámbitos institucionales como superpuestos o contradictorios en sus objetivos.

El segundo frente de acción es el de la preferencia económica. Su solidez tiene impacto directo en los flujos de comercio e inversión entre los socios, permitiendo generar empleo y articular los sistemas productivos. Es la base de la plataforma para competir y negociar en el plano regional y global. Y es la que se supone que debe generar la percepción de ganancias mutuas entre los socios. En ella reside una de las claves de la eficacia del proyecto Mercosur y de su legitimidad social.

De hecho las preferencias económicas del Mercosur, se han deteriorado en su calidad y en sus efectos. La relativa precariedad en los accesos a los respectivos mercados es una de las causas. Se manifiesta en la persistencia de barreras no arancelarias de uso discrecional por todos los socios. Requiere entonces de una urgente re-ingeniería, a fin de lograr que sea percibida como un incentivo creíble a las decisiones de inversión productiva en todos los países socios, cualquiera que sea su dimensión económica. La precariedad actual beneficia en particular al socio de mayor dimensión que es, sin dudas, el Brasil.

Y el tercer frente de acción es el de los mecanismos de concertación de voluntades nacionales en torno a una visión común. Es lo que permite definir hojas de ruta creíbles y producir reglas de juego que penetren en la realidad. También en este plano las insuficiencias y deficiencias son notorias. Hasta el presente, nadie cumple la función de facilitar la articulación de intereses nacionales diversos. A la actual Secretaría no le han otorgado suficientes competencias al respecto. Y el que cada socio pueda determinar, invocando su soberanía y eventuales emergencias económicas, qué es lo que puede o no cumplir en relación a las reglas libremente pactadas, es algo que conspira contra la posibilidad de un trabajo conjunto mutuamente beneficioso.

Para poner al Mercosur a tono con nuevas realidades, se requieren instrumentos que concilien demandas de flexibilidad con disciplinas colectivas. Significa introducir criterios de geometría variable, múltiples velocidades y aproximaciones diferenciadas según sean las cuestiones a abordar. Todo ello es posible dentro del marco de los instrumentos jurídicos fundacionales del Mercosur. Tanto en la experiencia europea como en la asiática se pueden encontrar múltiples precedentes al respecto.