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La necesidad de un salto cualitativo en las relaciones ALC-UE
Muchos son los cambios que se han producido a escala global y en cada
una de las dos regiones desde que en los años noventa se concibiera
la relación estratégica entre los países de América
Latina y el Caribe (ALC) y la Unión Europea (UE). Seguir desarrollando
hojas de ruta elaboradas en contextos radicalmente diferentes puede ser
un error. Quizás entonces el principal desafío de la próxima
Cumbre a realizarse en España el año próximo, consista
precisamente en delinear objetivos e instrumentos renovados que permitan
dar un salto cualitativo en las relaciones bi-regionales.
En un mundo que ofrece múltiples opciones a la inserción
internacional de cada país, cabe interrogarse sobre cuáles
son los objetivos e instrumentos que permitirían continuar avanzando
en el desarrollo de una relación estratégica entre los países
de ALC y la UE que tome en cuenta las diversidades existentes y que se
proyecte hacia el futuro, y sobre cuáles son las modalidades y
métodos de trabajo que pueden emplearse para que tal desarrollo
sea sustentable y creíble.
Ignorar los cambios producidos en los últimos diez años
significaría profundizar un eventual camino hacia la irrelevancia
del mecanismo de Cumbres bi-regionales. No parece ser ello del interés
estratégico de ninguna de las dos regiones, especialmente tomando
en cuenta los objetivos fundacionales - y que preservan su vigencia -
de lograr el desarrollo de un multilateralismo eficaz que facilite la
gobernabilidad global, así como también el fortalecimiento
de la democracia, la cohesión social y la integración en
la región latinoamericana.
Ese salto cualitativo debería permitir adaptar a las nuevas realidades
globales y regionales, tanto las agendas como, en especial, los métodos
de trabajo de estas relaciones bi-regionales transatlánticas. Corresponde
hacerlo con una visión de futuro - algo así como los próximos
diez años - y planes concretos y flexibles de acción - hojas
de ruta - que tomen en cuenta los cambios que también se están
operando también en los Estados Unidos y en las relaciones hemisféricas,
así como la fuerte y creciente presencia de China en los países
latinoamericanos.
Protagonistas relevantes del proceso de preparación de la próxima
Cumbre ALC-UE, han puesto el acento en la cuestión principal de
las relaciones bi-regionales tras diez años de la experiencia iniciada
con la primera Cumbre realizada en Río de Janeiro en 1999. Ella
se refiere a los métodos empleados para traducir en la realidad
la vocación de acción conjunta.
Concretamente, la idea de un salto cualitativo en la relación
bi-regional transatlántica, lo ha planteado Benita Ferrero-Waldner,
la Comisaria Europea de Relaciones Exteriores, al afirmar que "la
próxima Cumbre Unión Europea -América Latina y Caribe
debería, contribuir a fortalecer el dialogo político, reflejando
las cuestiones más candentes para nuestra agenda bi-regional en
el 2010". Y agregó que "también debemos ser capaces
de aprovechar el tiempo que aún nos queda hasta esta Cumbre para
preparar un plan de acción para aprobación de nuestros Jefes
de Estado y de gobierno. Un plan de acción que sirviese para ejecutar
un proyecto de carácter aglutinador en áreas de gran impacto
integrador…, y en el que participen gobiernos, sociedad civil y sector
privado, en el marco de una Asociación biregional renovada"
(http://www.delnic.ec.europa.eu/).
Y el pasado 30 de septiembre la Comisión ha presentado su nueva
visión de las relaciones bi-regionales. Es un documento con enfoques
renovados y propuestas concretas, que requerirá ahora - y especialmente
en el proceso que conducirá la próxima Cumbre ALC-UE en
Madrid - de posiciones también concretas del lado latinoamericano
(ver la versión resumida del reciente documento de la Comisión
Europea, en http://europa.eu/
). Es interesante observar que el planteamiento de la Comisión
parece tomar cierta distancia con respecto a la negociación de
acuerdos preferenciales bi-regionales como el principal instrumento de
la relación con ALC. En efecto, pone el acento en las nuevas cuestiones
de la agenda bi-regional que no necesariamente requieren acuerdos compatibles
con el artículo XXIV del GATT, es decir OMC-plus.
Diversidades y asimetrías en las relaciones bi-regionales
En gran parte las dificultades que se han enfrentado y que pueden explicar
los magros resultados obtenidos hasta ahora en las relaciones bi-regionales,
resultan de las diversidades y asimetrías existentes entre la forma
en que se organizan ambos espacios geográficos regionales.
En efecto, una de las regiones está organizada en torno a la UE
y se expresa como un espacio integrado en el plano económico y,
crecientemente también en el político. El reciente documento
antes mencionado así lo demuestra. La otra, en cambio, está
fragmentada en una diversidad de ámbitos institucionales, algunos
de los cuáles no son percibidos como sólidos y eficaces
- tales los casos de la Comunidad Andina de Naciones y, en cierta medida
también, del Mercosur - y otros, recién están comenzando
a desarrollar su capacidad de expresar el punto de vista conjunto de sus
países miembros - tal el caso de la UNASUR, cuyo tratado constitutivo,
por lo demás, aún no ha entrado en vigencia -. De hecho
no hay del lado ALC un documento estratégico de alcance similar
al mencionado de la Comisión Europea.
De un lado - Europa - hay una construcción institucional relativamente
sólida y potencialmente irreversible, más allá de
las dificultades que también se confrontan, y que se manifiestan
especialmente en los efectos diferenciales de la actual crisis económica
y en las demoras en concluir el proceso iniciado con el Tratado de Lisboa.
Del otro lado - América Latina y el Caribe -, predominan las precariedades
y la dispersión en los esfuerzos de integración. Se está
lejos aún de haber alcanzado una relativa irreversibilidad en la
construcción de instituciones que permitan organizar el espacio
regional en torno a la lógica de la integración.
Se ha estimado que algunos resultados pendientes en la relación
bi-regional transatlántica, podrían ser logrados antes o
en ocasión de la Cumbre del 2010.
Hasta la reciente crisis producida en Honduras, se esperaba poder concluir
el acuerdo de asociación de la UE con los países de América
Central. Ahora existen fuertes dudas al respecto. Se ha avanzado en las
negociaciones bilaterales de la UE con Colombia y Perú, e incluso
es posible que se concreten acuerdos bilaterales con los dos países,
como parte de un acuerdo marco con la Comunidad Andina de Naciones. Ellos
se sumarían a los acuerdos ya concluidos con Chile y con México.
Con Brasil, la UE ha concluido un acuerdo de alianza estratégica,
que no incluye preferencias comerciales, pero que abarca un amplio espectro
de acciones conjuntas, las que en su mayor parte ya estaban previstas
en el Acuerdo Marco de Cooperación entre la UE y el Mercosur, concluido
en Madrid en 1995 y aún vigente. Cabrá observar ahora cómo
se traduce a la realidad la agenda de trabajo delineada en su marco, teniendo
en cuenta que la incluida en el mencionado Acuerdo Marco no ha podido
ser plasmada en acciones relevantes. Y también cabrá observar
el impacto que esta iniciativa tendrá en el futuro en la cohesión
del propio Mercosur. Más allá de las reiteradas declaraciones
originadas tanto en Brasil como en la UE, resulta difícil entender
el alcance bilateral de esta alianza estratégica, tan pronto se
la coloca en la perspectiva del interés proclamado de fortalecer
al Mercosur.
Sigue en cambio sin poder concretarse el acuerdo de asociación
bi-regional entre la UE y el Mercosur. La razón más aparente
continua siendo el hecho que para concluir la negociación comercial
respectiva, se ha señalado que sería preciso avanzar o concluir
antes con la Rueda Doha. Lo cierto es que no se perciben, al menos por
el momento, razones que permitan hacer un pronóstico optimista
tanto con respecto a las negociaciones pendientes en el ámbito
de la OMC, como a las bi-regionales UE-Mercosur.
Lo que podría esperarse del proceso preparatorio de la Cumbre
en España
Parece recomendable entonces que en el proceso preparatorio de la próxima
Cumbre ALC-UE, se ponga un fuerte énfasis en los métodos
de trabajo que se empleen para impulsar en el futuro una nueva agenda
bi-regional transatlántica adaptada a los nuevos desafíos
que confrontan ambas regiones. En efecto, de la experiencia acumulada
surge la necesidad de introducir modalidades operativas que permitan preservar
a través del tiempo el necesario impulso político y, a la
vez, adaptar las hojas de ruta a los continuos cambios que seguirán
observándose en las realidades, tanto en el plano global como en
el de cada una de las regiones.
Las cuestiones más relevantes de la agenda bi-regional están
trascendiendo el plano de las negociaciones comerciales preferenciales,
en el sentido de lo que prevén las reglas del GATT (artículo
XXIV). Se relacionan con algunas de las cuestiones que en el plano global
están requiriendo de respuestas colectivas, tales como - entre
otras - las relacionadas con el cambio climático y el medio ambiente;
la reforma de las instituciones financieras internacionales; la conectividad
física; la preservación de condiciones para la integración
de cadenas productivas transnacionales; la seguridad alimentaria; las
nuevas fuentes de energía y la seguridad colectiva.
Asimismo, en la agenda de las relaciones bi-regionales deberían
incluirse nuevas modalidades no preferenciales que permitan intensificar
los flujos de comercio y de inversiones; el apoyo financiero para la concreción
de proyectos de infraestructura que permitan acrecentar la calidad de
la conexión física de los mercados - la Comisión
Europea en su reciente documento antes mencionado, ha anunciado su decisión
de crear el Mecanismo de Inversión en América Latina (MIAL)
-, y la cooperación al desarrollo de los países de menor
dimensión económica de América Latina. En este último
aspecto, la rica experiencia de cooperación de la UE con países
en desarrollo, incluso de la propia Europa, podría contribuir a
la concreción de proyectos de cooperación triangular en
la que participen activamente los países de mayor desarrollo de
América Latina.
Sea en la etapa de preparación de la próxima Cumbre bi-regional,
sea como uno de sus resultados, una idea concreta sería la de encomendar
a un grupo de trabajo compuesto por personalidades independientes de alto
nivel de ambas regiones - especialmente con fuerte prestigio y experiencia
práctica -, la preparación de un informe "policy-oriented",
que incluya la evaluación de lo avanzado en los últimos
diez años, el diagnóstico de los campos de acción
conjunta prioritarios y, en particular, el planteamiento de sugerencias
sobre los métodos de trabajo que puedan resultar más eficaces
para preservar el impulso político de las relaciones bi-regionales,
su continua adaptación a las nuevas realidades y su capacidad para
traducir compromisos en hechos concretos.
También resulta recomendable lograr, en tal ejercicio, una fuerte
participación del sector empresario y de otros sectores de la sociedad
civil, a fin de lograr que el salto cualitativo que se procure desarrollar
como resultado de la próxima Cumbre ALC-UE, tenga una amplia base
de sustentación y legitimidad social. Las instituciones parlamentarias
regionales tendrían también que se objeto de una activa
consulta.
Un impulso político para enhebrar puntos de equilibrio entre
los respectivos intereses de ambas regiones
Suficiente impulso político y capacidad para enhebrar puntos de
equilibrio entre los respectivos intereses en juego, son dos condiciones
que la experiencia demuestra que se requieren a fin de concluir con éxito
una negociación comercial internacional.
Sin un claro impulso político gubernamental resulta difícil
imaginar que una negociación comercial internacional pueda ser
exitosa. Esto es particularmente válido en el caso de negociaciones
que involucran un número amplio de países y una compleja
agenda, tal como ocurre en el caso de la Rueda Doha en la Organización
Mundial del Comercio (OMC). O cuando se trata de países que comparten
un espacio geográfico regional. Las negociaciones comerciales suelen
ser en este caso un componente de una agenda de trabajo conjunto más
amplia, orientada a asegurar la paz y estabilidad política entre
países vecinos, a través del desarrollo de un proceso formal
de integración. Ejemplos al respecto son la UE y el Mercosur. Y
también es válido en el caso, más complejo aún,
de una negociación comercial que ha sido concebida como una parte
central de la construcción de una asociación estratégica
entre dos regiones organizadas en torno a procesos formales de integración.
Es precisamente lo que han estado intentando concretar desde hace una
década el Mercosur y la UE, y como resultado de iniciativas que
se remontan a los comienzos de los años noventa.
Pero el impulso político debe ser suficiente y continuo, si es
que se aspira a completar la hoja de ruta trazada para una negociación
compleja. Cual combustible de un auto, puede agotarse antes de llegar
a la meta. Y entonces la negociación se paraliza. Puede ser luego
retomada. Ocurrió en el pasado con la Rueda Uruguay tras el fracaso
de la reunión en Montreal en 1988 y podría suceder nuevamente
en el presente, tanto en el caso de la Rueda Doha como en el de la asociación
Mercosur-UE. O puede quedar en el olvido, como de hecho ha ocurrido con
las negociaciones del Área de Libre Comercio de las Américas
- ALCA.
El agotamiento o insuficiencia del impulso político suele ser
la resultante de una combinación de factores, entre los cuales
sobresalen los siguientes: el tiempo que transcurre desde el momento inicial
de la negociación, que puede ser de muchos años; las modificaciones
que se hubieren producido en el contexto internacional o regional; las
que se operan en los países participantes, especialmente en los
impulsores de la idea de negociar como consecuencia, por ejemplo, de cambios
de gobiernos y, finalmente, las alteraciones que puedan producirse en
la estimación de costos y beneficios -tanto políticos como
económicos- que resultarían de una determinada negociación.
Si bien el impulso político es necesario, no suele ser suficiente
para culminar con éxito un proceso negociador. Se requiere también
capacidad para enhebrar puntos de equilibrio entre los diferentes intereses
nacionales en juego. Tiene que ver con la complejidad de la negociación
y con los grados de ambición de su agenda. Cuanto más ambiciosa
sea la agenda (caso Rueda Doha y negociación Mercosur-UE) y más
sustantivas sean las diferencias de intereses, mayor será la dificultad
para evitar que tales puntos de equilibrio se le evadan a los negociadores.
Pero también tiene que ver con los métodos que se empleen
para construir los necesarios equilibrios. La calidad de los procesos
negociadores puede ser una causa de un eventual fracaso. Las dificultades
procesales son mayores cuando participan muchos países y cuando
existen entre ellos fuertes asimetrías de dimensión económica
y de grados de desarrollo económico. Es el caso actual de la Rueda
Doha. O cuando una negociación presenta notorias insuficiencias
y dispersiones, tanto en el plano institucional como de los métodos
de trabajo. Puede ser el caso de la bi-regional Mercosur-UE.
En el caso de la Rueda Doha, se han ido acumulando dificultades sustantivas
y procesales para lograr los necesarios equilibrios de intereses. ¿Son
ellas sólo la resultante de insuficiencias del impulso político?
O son, además ¿la resultante de deficiencias en los métodos
orientados a enhebrar tales equilibrios?
Las dificultades sustantivas se relacionan en primer lugar, con el equilibrio
entre lo que efectivamente se espera recibir y lo que se tiene que otorgar,
por un lado en los productos agrícolas (acceso a mercados y subsidios)
y por el otro en los industriales. En segundo lugar, se relacionan con
el equilibrio entre las concesiones aparentes y las efectivas, es decir,
las que resultan una vez descontada el "agua" y computadas las
excepciones, sensibilidades, diferenciaciones y todo tipo de válvulas
de escape abiertas o encubiertas. En tercer lugar, con el equilibrio entre
el esfuerzo que realizarían los que más pueden - países
industrializados - y los relativamente más débiles, que
son los países en desarrollo. Y, finalmente, en el equilibrio entre
costos y beneficios del resultado de las negociaciones. Cuánto
menos nítidos y de más largo plazo sean los eventuales beneficios,
más resistencia habrá a efectuar concesiones que podrían
tener costos políticos inmediatos.
Las dificultades procesales tienen que ver con el número de países
participantes y, sobre todo, con las asimetrías de poder, de gravitación
en el intercambio global de bienes y servicios, y de grados de desarrollo
relativo. El hecho que se trata de negociaciones multilaterales que requieren
el consenso de todos los países participantes en el marco de un
single undertaking, complica aún más la tarea de enhebrar
puntos de equilibrio que sean percibidos como satisfactorios por todos.
El caso de las negociaciones entre el Mercosur y la UE
En el caso de las negociaciones entre el Mercosur y la UE, se reproducen
condiciones similares a las existentes en la Rueda Doha, en términos
de las divergencias de intereses en relación a la agricultura,
con el consiguiente impacto en las contrapartidas en productos industriales
y en otras cuestiones relevantes. La UE planteó desde el comienzo
de las actuales negociaciones multilaterales en la OMC, que es en este
ámbito donde debían tratarse las cuestiones más sensibles
vinculadas a los subsidios a la agricultura, sea a las exportaciones y,
en especial, a los relacionados con la producción. En la medida
que tal planteo continua vigente, es natural que se considere que será
muy difícil destrabar la negociación bi-regional sin antes
concluir la Rueda Doha.
Alcanzar los necesarios puntos de equilibrio entre los múltiples
intereses en juego sigue siendo entonces el gran desafío para las
negociaciones bi-regionales. Pero más allá de las declaraciones
propias de las diplomacias mediáticas, no parece existir además
suficiente impulso político para superar los desequilibrios existentes.
Tiene que ver con incentivos en las dos partes para encarrilarlas hacia
su conclusión y con las percepciones que se observan de un lado
y del otro del Atlántico.
Del lado europeo, los incentivos para negociar parecen haber disminuido.
Por un lado, suele prevalecer la percepción que el Mercosur dista
de ser lo que habían imaginado y que debe aún superar problemas
internos que afectan su credibilidad. Por otro lado, los europeos no tienen
hoy el incentivo de evitar desplazamientos de sus corrientes de comercio
e inversiones que resultarían de un acuerdo preferencial entre
el Mercosur y los Estados Unidos. Tal perspectiva ha desaparecido del
horizonte, al menos por el momento, con el colapso del ALCA y con las
dificultades que pueden existir en relanzar una negociación Mercosur-EEUU
con un formato "4+1", dada la posible conclusión este
año del demorado proceso de incorporación de Venezuela al
Mercosur.
Del lado del Mercosur, resulta difícil imaginar que en la negociación
comercial bi-regional pueda obtenerse lo que no se ha logrado hasta ahora
de los europeos en la Rueda Doha. Y la opción de un acuerdo menos
ambicioso que el imaginado no ha sido aún incorporada en la estrategia
negociadora. Por lo demás, se perciben las prioridades de la UE
como muy concentradas en otras áreas y cuestiones.
En tal caso, la hibernación de hecho de la negociación
bi-regional, podría ser visualizada por ambas partes como más
conveniente que seguir procurando su conclusión. La tentación
a preservar el status-quo en las negociaciones bi-regionales sería
entonces muy grande. El problema es que ello estimularía acciones
bilaterales, como las reflejadas en la alianza estratégica del
Brasil con la UE. No incluye elementos preferenciales, que son los que
obligarían a los socios del Mercosur a negociar en conjunto, al
menos mientras no sea modificada la Decisión CM 32 del año
2000 (el párrafo cuarto del numeral 4.4.1, del documento de Estratégia
Brasileira de Exportaçâo 2008-2010 del Ministerio de Desenvolvimento,
Indústria y Comércio Exterior del Brasil, es sintomático
al respecto). Si así fuere, podría erosionarse la idea de
un Mercosur concebido, desde su momento fundacional, como plataforma para
negociar y competir a escala global.
Sin perjuicio de lo que se intente para relanzar las negociaciones bi-regionales,
una opción sería utilizar todo el potencial del instrumental
plasmado en el Acuerdo Marco de Cooperación Mercosur-UE firmado
en Madrid en 1995. Fue ratificado por los respectivos Parlamentos y está
aun vigente. Contiene hojas de ruta que, de utilizarse plenamente, permitirían
avanzar con pragmatismo en las relaciones económicas bi-regionales,
al menos en todos los elementos no preferenciales.
Tal opción implicaría renovar el impulso político
de la negociación bi-regional y perfeccionar los métodos
de trabajo. El impulso político debería provenir de la constatación
de que existen intereses compartidos en lograr el fortalecimiento del
Mercosur. Tales intereses se relacionan con su potencial para ser un efectivo
núcleo duro de la estabilidad política en el espacio geográfico
sudamericano. Y ello adquiere hoy mayor vigencia ante las alarmantes tendencias
a la fragmentación y los consiguientes reflejos.
Implicaría además introducir elementos de flexibilidad
en la construcción de la asociación bi-regional, que contemple
las diferentes situaciones existentes entre las dos regiones y, en particular,
dentro del Mercosur.
Es una opción que sería más factible si el Mercosur
introdujera, a su vez, criterios de flexibilización de sus compromisos,
a fin de aceptar instrumentos con múltiples velocidades y geometría
variable, especialmente en la construcción de una unión
aduanera ajustada más al artículo XXIV del GATT, que al
modelo de la unión aduanera europea o a lo que prescriben distintos
enfoques teóricos.
Todo ello puede lograrse en el marco amplio del Tratado de Asunción
y sin alterar sus elementos esenciales, que son los que conducen a un
mercado común. Y tal flexibilización no implicaría
la transformación del Mercosur en una zona de libre comercio, como
ha sido sugerido en distintas oportunidades.
Un detalle no menor y con connotaciones que van más allá
de lo jurídico, es el que en la hipótesis de la transformación
del Mercosur en una zona de libre comercio, se requeriría una modificación
sustancial de su pacto constitutivo. Algo así como negociar todo
de nuevo.
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