Un necesario debate

Tanto el Mercosur como la Unión Europea (UE) están en una compleja transición hacia nuevas etapas en sus respectivos desarrollos. En ambos casos, parece prematuro aventurar pronósticos sobre cómo ellas serán. Los resultados son aún inciertos. Pero todo indica que serán diferentes a las anteriores etapas.

De salir todo bien, muy probablemente sería porque se habrían preservado los activos acumulados y capitalizado las enseñanzas del pasado. De lo contrario, se podría estar frente a escenarios en los que resulte difícil excluir el uso de la palabra fracaso y, en especial, el de afrontar sus consecuencias. La historia larga de las relaciones entre naciones que comparten una misma región -especialmente en el espacio geográfico europeo- indica que eventualmente tales consecuencias pueden ser costosas.

Más allá de las enormes diferencias que distinguen a los dos procesos de integración, como también a sus historias y realidades regionales, la buena noticia es que se observan en ambos casos debates a nivel de las respectivas sociedades, por momentos intensos y hasta ríspidos, que reflejan dilemas metodológicos y, cada vez más, también existenciales. Cuánto más amplios e inclusivos sean estos debates, mejor será para la legitimidad social de sus resultados.

Un elemento común en estos debates en ambos lados del Atlántico, es el de las crecientes dudas que se plantean sobre que realmente haya posibilidad aún para la subsistencia de una distinción entre "nosotros" -sean los miembros de la UE o los del Mercosur- y "ellos" -los terceros países-, que refleje una identidad común arraigada en las respectivas ciudadanías. Es como si el "cada una por las suyas" con toda su crudeza, empezara a sustituir la idea fuerza, un poco más romántica, de "juntos hasta la muerte". Especialmente en Europa, los ciudadanos de algunos de los países no visualizan como propios los problemas de los otros socios. No ven entonces porqué deberían asumir los costos de ayudar a resolverlos.

Pero a la vez, se observa que incluso quienes parecerían estar más frustrados -incluso "indignados"- con la pertenencia de su país al respectivo proceso de integración, tienen fuertes dificultades de explicitar una opción razonable y creíble, que se sustente en el plano económico como, sobre todo, en el político. Esto es, una opción con la legitimidad social propia de sociedades pluralistas y democráticas, que no supere con creces los costos de intentar corregir las deficiencias del trabajo conjunto en el marco de los actuales procesos de integración. Si fuere cierto que los países miembros -grandes o chicos- no tienen opciones razonables a la integración voluntaria con sus actuales socios, el debate quedaría en tal caso confinado al plano metodológico de cómo trabajar juntos en un espacio geográfico compartido -dato de la realidad- y no tanto en el más existencial de porqué hacerlo.

Profundizar un debate franco y abierto sobre opciones posibles, combinando la perspectiva de bien definidas estrategias nacionales y la puesta en común de los diversos intereses nacionales en juego en el marco de un proyecto estratégico común, parece ser lo más recomendable para transitar el período del diseño de una nueva etapa del Mercosur. Como también se requerirá en el caso de la integración europea, su diseño deberá asentarse en un diagnóstico correcto sobre tendencias profundas que están operando en el plano global, incluyendo el balance de desafíos y oportunidades que resultarán de la nueva geografía del poder y de la competencia económica mundial.

¿El fin de una etapa del Mercosur?

Tras la Cumbre de Mendoza el Mercosur ha iniciado su transición hacia una nueva etapa. La iniciada con su creación y desarrollada durante los últimos veinte años por los cuatro países fundadores puede considerarse como concluida. Cuánto durará la transición y cómo será la nueva etapa, parece aún prematuro el pronosticarlo. Lo que se observa hasta ahora tiene todas las características de una metamorfosis. Como veremos luego, será importante que cada uno de los países miembros defina bien cómo imagina y qué espera de esta nueva etapa.

Más allá del ineludible debate sobre las dimensiones jurídicas, tanto de la suspensión temporal del Paraguay en el ejercicio de su condición de miembro, como de la consumación del ingreso de Venezuela sin que se hubieren podido cumplir requisitos que los propios países miembros establecieron, además de las soluciones que se puedan encontrar con inteligencia y voluntad política, será necesario entonces abordar el diseño de las modalidades y de los alcances de una nueva etapa.

En la etapa que se puede considerar que ha concluido tras la Cumbre de Mendoza, muchas metas no se lograron pero, a la vez, mucho de los avances en el comercio y en la interacción económica entre los países socios se pueden relacionar con los compromisos asumidos en el Tratado de Asunción. Asimismo, en esta etapa se ha afirmado la idea estratégica de cooperación entre naciones vecinas, más allá de diferencias de intereses y de conocidas asimetrías, a fin de generar un espacio capaz de irradiar efectos de paz, democracia y estabilidad política en América del Sur. Es obvio que es mucho lo que queda por delante. Pero también se ha aprendido mucho y ahora ello podrá capitalizarse en la nueva etapa que habrá que iniciar.

Cabe recordar que el propio Tratado de Asunción implicó la conclusión de la etapa iniciada por los acuerdos bilaterales entre la Argentina y el Brasil. En este caso el paso de una etapa a la otra no implicó dejar de lado lo acumulado en la etapa bilateral inicial. Por el contrario, y no es un dato menor, subsisten aún los compromisos jurídicos bilaterales del Tratado de Buenos Aires de 1988, y los principales acuerdos comerciales acumulados fueron asimilados en la nueva etapa a través de los dos instrumentos operativos, uno bilateral -el ACE n° 14- y el otro entre todos los socios del Mercosur -el ACE n° 18-. Cabe destacar que el ACE n° 14 tiene hoy 39 Protocolos adicionales, en su mayoría firmados una vez iniciada la etapa del Mercosur y especialmente referidos a un sector clave en la integración regional, como es el automotriz. Y, a su vez, el ACE n° 18, ya tiene 93 Protocolos adicionales. No es un dato menor a tener en cuenta el que los compromisos comerciales que plasmen la incorporación de Venezuela al Mercosur, deberían ser luego incorporados al ACE n° 18, al menos tal como están las reglas de juego hasta el momento actual.

Lo que sí parece claro es que en el segundo semestre de este año algunas definiciones significativas deberán ser analizadas y, eventualmente, adoptadas por los socios. Brasil, por estar a cargo de la Presidencia Pro-Tempore, tendrá la oportunidad de ejercer un cierto liderazgo en el proceso de diseño de la nueva etapa. Ello pondrá a prueba su tradicional habilidad diplomática.

Al respecto, por lo menos tres cuestiones prioritarias conformarán la agenda de este inicio de la transición. Según se las encare y resuelva serán quizás las características que tendrá el Mercosur del futuro. No se puede excluir incluso un escenario en que el Mercosur originado en 1991 deje eventualmente de existir.
La primera cuestión se refiere a los múltiples desdoblamientos que pueden derivarse de la decisión de suspender la participación del Paraguay en los órganos del Mercosur. Ha originado una situación inédita que no tiene precedentes en este proceso de integración. Su superación requerirá mucha prudencia y sabiduría. Es un desafío al arte de la política y de la diplomacia, en la que convendrá distinguir lo coyuntural de lo permanente, con una inteligente combinación de valores e intereses. Difícil de lograr dada la precariedad institucional que sigue caracterizando al Mercosur, a pesar de los esfuerzos por generar instancias independientes que faciliten la concertación de intereses nacionales. En este caso están en juego no sólo realidades políticas y económicas complejas, con múltiples connotaciones jurídicas, pero también sensibilidades y emociones de la ciudadanía de una de las naciones fundadoras del Mercosur, con una historia en común con sus socios, de la que resultan profundas raíces e innumerables vasos comunicantes.

El texto que establece la suspensión del Paraguay y que fuera firmado por los Jefes de Estado de Argentina, Brasil y Uruguay, invoca al Protocolo de Ushuaia sobre "Compromiso Democrático en el Mercosur" y establece: "1. Suspender a la República del Paraguay del derecho a participar en los órganos del Mercosur y de las deliberaciones, en los términos del artículo 5° del Protocolo de Ushuaia. 2. Mientras dure la suspensión, lo previsto en el inciso iii) del artículo 40 del Protocolo de Ouro Preto se producirá con la incorporación que realicen Argentina, Brasil y Uruguay, en los términos del inciso ii) de dicho artículo. 3. La suspensión cesará cuando, de acuerdo a lo establecido en el artículo 7° del Protocolo de Ushuaia, se verifique el pleno restablecimiento del orden democrático en la parte afectada. Los Cancilleres mantendrán consultas regulares al respecto". Cabe señalar que no hubo una Decisión del Consejo del Mercosur, con el alcance de acto jurídico adoptado en el marco de los arts. 2, 3, 8 y 9 del Protocolo de Ouro Preto. Según el texto aprobado, el levantamiento de la suspensión se producirá al verificarse el restablecimiento del orden democrático en el Paraguay, y al respecto se prevé mantener consultas regulares.

La segunda cuestión prioritaria es la de completar en todas sus dimensiones la incorporación de Venezuela al Mercosur acordada en el Protocolo de Caracas (2006). La decisión adoptada en Mendoza en el sentido de proceder a incorporar a Venezuela al Mercosur, es en parte una resultante de lo que ocurriera con Paraguay. En efecto, el Protocolo de Caracas no pudo entrar en vigencia por no haberse producido la ratificación por parte del Paraguay. En su momento, el Poder Ejecutivo retiró el texto de la consideración del Congreso por entender que no iba a ser aprobado. La impasse así generada no es un dato menor a la hora de intentar entender el clima político existente, al menos en algunos de los países miembros, en torno a la cuestión de la incorporación de Venezuela al Mercosur.

En Mendoza los tres Jefes de Estado decidieron: "1. El ingreso de la República Bolivariana de Venezuela al Mercosur; 2. Convocar a una reunión especial a los fines de la admisión oficial de la República Bolivariana de Venezuela al Mercosur para el día 31 de julio de 2012, en la ciudad de Río de Janeiro, República Federativa del Brasil, y. 3.- Convocar a todos los países de América del Sur para que en el complejo escenario internacional actual se unan, para lograr que el proceso de crecimiento e inclusión social protagonizado en la última década en nuestra región, se profundice y actúe como factor de estabilidad económica y social en un ambiente de plena vigencia de la democracia en el continente".

Tras la decisión adoptada en Mendoza sobre la incorporación de Venezuela, sin que se hubiere completado lo previsto por el artículo 12 del Protocolo de Caracas, se está desarrollando un debate político e incluso jurídico en los países miembros, en relación al cual corresponde distinguir dos cuestiones. Por un lado, está la decisión política de incorporar a Venezuela al Mercosur, que se formalizó en el Protocolo de Caracas. Refleja la clara voluntad soberana de cinco países, expresada con los procedimientos previstos en el Tratado de Asunción. Luego se completó el proceso constitucional interno para proceder a su ratificación en tres de los países miembros. Por otro lado, está la cuestión de la decisión adoptada en Mendoza, de proceder a completar la incorporación de Venezuela aún cuando no se hubiere producido la ratificación del Protocolo de Caracas por parte de Paraguay. Es sobre esta decisión, su oportunidad política y su solidez jurídica, que se ha abierto un debate por momentos intenso. Incluso el gobierno de Paraguay llevó el caso a la consideración del Tribunal Permanente de Revisión del Mercosur, el que consideró que no era procedente en la forma en que había sido planteado.

Luego en la reunión presidencial realizada en Río de Janeiro el 31 de julio se formalizó la incorporación de Venezuela al Mercosur. Habrá que observar entonces cómo se completa el cumplimiento de lo dispuesto por el Protocolo de Caracas con respecto a la aplicación por parte de Venezuela del programa de liberalización comercial, incluyendo el cese de los efectos de las normas y disciplinas del ACE nº 59 en el ámbito de la ALADI (arts. 5 y 6 del Protocolo) y luego con respecto a la incorporación de la normativa del Mercosur y, en particular, de la Nomenclatura Arancelaria Común y del Arancel Externo Común (arts. 3 y 4 del Protocolo).

Con el conocimiento preciso del perfil arancelario resultante de la plena incorporación de Venezuela al Mercosur, estará cada país miembro en mejores condiciones para evaluar los efectos económicos concretos, en particular en relación a la competitividad de bienes y servicios originados en el Mercosur con respecto a los provenientes de terceros países, por ejemplo de los Estados Unidos, la UE, China o de países andinos. Se sabrá entonces, con mayor aproximación, cuál es el valor agregado que resulta de la incorporación de Venezuela con respecto a tratamientos preferenciales en el comercio de bienes y servicios, en inversiones y en compras gubernamentales, en relación a lo que ya existe actualmente, en particular como resultante del ACE nº 59.

Como se mencionó antes, otro paso será el de la adhesión de Venezuela al Acuerdo de Alcance Parcial n° 18, que es el que incorpora el Tratado de Asunción al marco legal de la ALADI. Su importancia práctica deriva del hecho que constituye la base legal para aplicar entre los socios las preferencias resultantes de los compromisos asumidos en el Mercosur, sin que se extiendan a los demás países de la ALADI. En algunos de los socios del Mercosur, tal incorporación podría ser fundamental para asegurar la legalidad interna de la liberalización arancelaria que se pacte con Venezuela. Su artículo 15 prevé la adhesión de otros países miembros de la ALADI por medio de un Protocolo Adicional al ACE n° 18.

Vinculada a la mencionada cuestión de Venezuela, también será importante observar cuáles serán las modalidades y alcances de la incorporación de otros países sudamericanos al Mercosur. En Mendoza se abrió el camino a la incorporación del Ecuador. Sin embargo la idea parecería orientada a darle al Mercosur un alcance sudamericano. Es algo que estaba contemplado en el propio Tratado de Asunción. Muy probablemente ello acentuará la necesidad de que, en su nueva etapa, el Mercosur cuente con un diseño que combine un razonable grado de seguridad jurídica con geometrías variables y múltiples velocidades en sus compromisos. Incluso se ha llegado a mencionar la posibilidad de fusionar el Mercosur con la UNASUR.

Y la tercera cuestión prioritaria es la que resulta de lo planteado por Wen Jiabao, el Primer Ministro de China, especialmente en la video conferencia del 25 de junio realizada desde Buenos Aires con la participación de las Presidentas de Argentina y de Brasil, y del Presidente del Uruguay. Sugirió efectuar un estudio de factibilidad sobre un eventual acuerdo de libre comercio. También planteó el objetivo de duplicar el comercio recíproco en cuatro años. A medida que se avanzare en la iniciativa de un eventual acuerdo de libre comercio ente el Mercosur y China, puede suponerse que por su envergadura tendrá un impacto en las negociaciones comerciales del Mercosur con otros países y regiones. Especialmente podría tener un impacto en las demoradas negociaciones Mercosur-UE. Con respecto a estas negociaciones se requerirá aún mucho oxígeno político, así como flexibilidad conceptual y técnica, si es que se procura lograr un acuerdo que permita abrir un proceso de largo plazo que sea, en todas sus etapas, equilibrado y ambicioso.

Condiciones para el diseño de una nueva etapa del Mercosur

Reflexionar sobre las condiciones que permiten desarrollar procesos de integración en espacios geográficos regionales, de manera tal que generen un cuadro previsible de ganancias mutuas para los países participantes, tiene hoy fuerte relevancia práctica.

La tiene por cierto en Europa. Y la tiene en especial en América del Sur. La transición del Mercosur hacia una nueva etapa con perfiles institucionales y métodos de trabajo aún inciertos, acrecienta la necesidad de pensar cómo se puede acceder, en base a la experiencia adquirida y capitalizando los activos acumulados, a una nueva etapa del proceso de integración en la que los beneficios que se generen puedan ser percibidos como ventajosos por los distintos países y, en particular, por sus ciudadanos.

No será fácil. Desde que fuera creado en 1991 se han acumulado experiencias y activos que tienen valor, por ejemplo en términos de accesos preferenciales relativamente garantizados a los respectivos mercados y de una incipiente integración productiva. Incluso, por momentos, el Mercosur llegó a ser percibido como algo exitoso. Pero también se han acumulado muchas frustraciones. Ellas se originan en las propias dificultades de un emprendimiento de trabajo conjunto que requiere combinar muy distintos intereses nacionales en un contexto de numerosas asimetrías, en especial de dimensión económica relativa.

Forzoso es reconocer, sin embargo, que tales frustraciones también pueden explicarse por una relativa tendencia a producir hechos mediáticos -en su momento calificados como "históricos" por los respectivos protagonistas- que han terminando generando la imagen de una especie de "integración de escaparate" (parangonando la expresión de "modernización de escaparate" que utilizara en su momento Fernando Fanjzylber, el recordado economista de la CEPAL), en la que las apariencias parecerían predominar sobre las realidades. Frustraciones que pueden explicar la indiferencia e incluso el rechazo de la idea de integración regional por sectores a veces amplios de algunos de los respectivos países.

La reflexión sugerida precisa ser realizada teniendo en cuenta el contexto de los profundos cambios que se están operando a escala global. Y también requiere colocar al Mercosur en el marco de la arquitectura institucional de la región sudamericana (la UNASUR), del espacio regional latinoamericano (la ALADI y el SELA), y del más amplio de América Latina y el Caribe (la CELAC). Articular las acciones de cooperación que puedan desarrollarse a través del mosaico de instituciones existentes es hoy una de las prioridades que reconocen los propios países que las integran. Es una articulación que en una visión idealizada podría evocar a las matrioskas rusas, en el hecho de caber una dentro de otra y, a la vez, cada una reflejar una realidad distinta en sus dimensiones.

Son varias las opciones posibles para el diseño de la nueva etapa. Al igual que en el caso europeo no existe una fórmula única. Una de las lecciones a extraer de la experiencia acumulada tanto en éstas como en otras regiones, es precisamente que el traje debe ser diseñado a la medida de realidades bien diagnosticadas. Como enseñara en su momento Jean Monnet, lo esencial es encontrar fórmulas adaptadas a cada circunstancia histórica. Es allí donde se requiere una adecuada combinación de imaginación política y técnica.

Una opción podría ser concebir al Mercosur como una red de acuerdos bilaterales y plurilaterales, incluso sectoriales y multisectoriales de integración productiva, conectados entre sí. Requeriría mecanismos flexibles de geometría variable y de múltiples velocidades. La propia UE tiene experiencias al respecto. No significaría dejar de lado el compromiso de construir una unión aduanera como paso hacia un espacio económico común. Podría hacerse a través de Protocolos Adicionales al Tratado de Asunción o por instrumentos jurídicos paralelos pero no contradictorios. Los acuerdos bilaterales entre la Argentina y el Brasil sientan un precedente a tener en cuenta. Entre otras regiones, la centroamericana es un punto de referencia al respecto.

Tal opción permitiría incluir la posibilidad de flexibilizar en determinadas condiciones, la concertación de compromisos que se asuman en el marco de acuerdos preferenciales que concluyan uno o más países miembros con terceros países o grupos de países. Claro que ello implicaría acordar disciplinas colectivas entre los socios del Mercosur que puedan ser tuteladas y evaluadas en su cumplimiento por un órgano técnico con competencias efectivas. No tiene porqué ajustarse al estereotipo instalado con el equívoco concepto de "supranacional". El modelo del papel del Director-General de la OMC puede ser útil al respecto.
Lo importante es tener en cuenta que son muchas las condiciones que pueden ser necesarias para la construcción de un espacio regional signado por las ideas de integración y de cooperación, esto es, de trabajo conjunto entre naciones que lo conforman. Son condiciones que resultan, en particular, de algunos rasgos centrales de este tipo emprendimientos multinacionales, tales como, el carácter voluntario de la participación de cada nación -nadie obliga a nadie a ser miembro de un determinado acuerdo de integración-; la gradualidad en el sentido que los objetivos perseguidos, especialmente los más ambiciosos, pueden requerir mucho tiempo para ser alcanzados e, incluso, quizás nunca se los alcance plenamente; y la adaptación a los continuos cambios operados en las circunstancias que condujeron al momento fundacional.

Pero en el caso del Mercosur, en su momento actual de fin de una etapa y de tránsito hacia una nueva aún no definida con precisión, tres parecen ser las condiciones más relevantes que se requerirán a fin de dar un salto hacia una construcción más sólida y eficaz, con potencial de captar el interés de los ciudadanos por su capacidad de generar ganancias mutuas para cada uno de los países participantes, teniendo en cuenta las diversidades que los caracterizan.
Tales condiciones son: la estrategia de desarrollo y de inserción internacional de cada país participante; la calidad de institucional y de las reglas de juego, y la articulación productiva de alcance transnacional.

Parecería recomendable que estas tres condiciones estén presentes en el necesario debate nacional que cada país interesado en continuar siendo miembro o en incorporarse como nuevo país miembro, debería estimular a fin de definir con solidez las estrategias y las metodologías de la nueva etapa del Mercosur.
El trabajo conjunto entre naciones que comparten un espacio geográfico regional, especialmente si se expresa a través de acuerdos e instituciones con objetivos ambiciosos y de largo plazo como es el caso del Mercosur, supone que cada país participante sepa lo que necesita y lo que puede obtener al asociarse con los otros. Esto es, que tenga una estrategia de desarrollo y de inserción internacional, elaborada en función de sus propias características internas y de los objetivos valorados por la respectiva sociedad. Estrategia, por lo demás, que no se limitará a la región. Hoy más que nunca es en el plano de objetivos de alcance global en el que deben colocarse los objetivos perseguidos en el plano regional.

Cómo se elabora tal estrategia y se expresa su contenido, es algo que depende de cada país. Lo concreto es que la construcción consensuada de una región multinacional, cualesquiera que sean sus objetivos, modalidades y alcances, se hace a partir de lo nacional o sea, de lo que le interesa a cada país participante. En tal sentido, se ha señalado con razón que los países se asocian en el plano regional no a partir de hipotéticas racionalidades supranacionales, sino de concretas y a veces de patéticas racionalidades nacionales. Es la puesta en común de intereses nacionales en torno a una visión estratégica compartida, lo que caracteriza este tipo de trabajo conjunto voluntario entre naciones soberanas que no están dispuestas a dejar de serlo.

De allí que se requiera ser franco en el sentido que si un país no tiene tal estrategia, o si ella no fuera realista (por ejemplo, si sobreestima lo que es su valor y su capacidad de negociación frente al resto del mundo y más concretamente frente sus socios), resultará difícil imaginar que los otros países -más allá de la retórica- contemplarán plenamente sus intereses. Es lo que Ian Bremmer expresa crudamente con el título de su reciente libro sobre el mundo actual: "cada nación por las suyas" Y agrega con más crudeza aún que habrá "ganadores y perdedores" (en "Every Nation for Itself. Winners and Loosers in G-Zero World", Portfolio-Penguin, New York 2012). El mensaje que se puede extraer es entonces claro: en un contexto global sin una potencia central -y sin un directorio creíble de potencias centrales (G0)- cada nación debe defender sus propios intereses, para lo cual debe saber lo que necesita y lo que puede obtener, y en la transición hacia el mundo del futuro habrá ganadores y perdedores. Es un mensaje que tiene validez para cada uno de los espacios geográficos regionales. Y, por cierto, también para América del Sur.

En el caso concreto del Mercosur en su actual encrucijada, a cada país miembro le conviene entonces interrogarse sobre sus opciones reales, no las teóricas. Si un país no estuviere conforme con el Mercosur y visualizare opciones razonables que permitan mejor contemplar las principales dimensiones de su inserción en la región y en el mundo, esto es que perciba tener un "plan B", lo razonable podría ser abandonar el emprendimiento conjunto. Lo hizo en su momento Chile con respecto al Grupo Andino, luego al no aceptar la invitación para participar del Mercosur como miembro pleno, y lo hizo también Venezuela cuando decidió dejar de ser país miembro de la Comunidad Andina de Naciones. Si por el contrario, ese país no visualizara un "plan B" razonable tanto desde una perspectiva política como económica le convendrá ponderar, desde su propia perspectiva, qué alcances debería tener la futura etapa del Mercosur a la luz de los pactos constitutivos y de las opciones metodológicas que pudieran imaginarse. Pero tal ponderación será más sólida en la medida que refleje los objetivos definidos en la respectiva estrategia de desarrollo nacional (el "home grown plan" en los conocidos planteamientos del profesor Dani Rodrik), que parece razonable imaginar que incluirá una apreciación de lo que el país necesita y puede obtener de su entorno global y regional.

Una segunda condición se relaciona con la calidad de las instituciones y de las reglas de juego. Ello incluye tanto al proceso de elaboración de decisiones, como a las propias reglas que se aprueben, a los mecanismos de aplicación de las normas, y a los de solución de los diferendos que pudieran producirse entre los países miembros en relación al cumplimiento de lo pactado. E incluye tanto la fase nacional como la multinacional de las instituciones del Mercosur. Una vez más, es posible sostener que la calidad institucional comienza en el respectivo plano nacional, para expresarse luego en el plano multinacional -cualquiera que sea la composición del respectivo órgano y su sistema de votación- y retornar al plano nacional que es donde se cumple o no con lo pactado.

La intensidad de la participación de la sociedad civil en el plano interno de cada país miembro es un factor central para asegurar la calidad institucional de un proceso de integración. Requiere, a su vez, de una cultura de transparencia que se refleje, en el plano nacional como en el multinacional, en la calidad de páginas Web densas en información útil para la gestión de inteligencia competitiva por parte de todos los protagonistas.

Reglas precarias, con baja capacidad de ser efectivas y eficaces, sobre todo si son una resultante de deficiencias en su proceso de elaboración, tienden a erosionar la eficacia y legitimidad del propio proceso de integración. No favorecen a los países de menor dimensión relativa ni son tomadas en serio por quienes tienen que adoptar decisiones de inversión productiva. En el Mercosur la precariedad institucional y de las reglas de juego, incluso la insuficiente transparencia y débil participación de la sociedad civil -manifestada en múltiples ejemplos- son una de las principales causas del deterioro que ha sufrido el proceso de integración. Quizás sea una especie de virus que proviene de la experiencia de integración en la ALALC primero y luego en la ALADI, donde muchas se pudo observar el predominio de una cultura de la anomia, en el sentido que las reglas se cumplían solo en la medida que ello fuera factible y que la información necesaria para decidir, no era fácilmente accesible. La historia de las listas de excepción merecería ser reconstruida al respecto. Es una cultura que tanto en el plano interno de una sociedad como en el internacional, tiende a favorecer a quienes tienen más poder relativo.

Conciliar flexibilidad con previsibilidad parece ser fundamental si es que en su próxima etapa el Mercosur aspira a incluir a otros países sudamericanos, acrecentándose así las asimetrías y la diversidad de intereses en juego. Ello requerirá recurrir a metodologías de geometría variable y de múltiples velocidades. Sin reglas de juego de calidad, tales metodologías podrían acentuar tendencias a la dispersión de esfuerzos y conducir el Mercosur a nuevas frustraciones.

Y la tercera condición tiene que ver con la articulación productiva a nivel regional. La agenda de la integración productiva ocupa hoy un lugar importante en la agenda del Mercosur. En realidad proviene de su momento fundacional, cuando se incorpora el concepto de acuerdos sectoriales y se aprueba la Decisión CMC 03/91. Está basada en la experiencia acumulada en el período de integración bilateral entre la Argentina y el Brasil. Sus precedentes son múltiples. Se encuentran en los momentos fundacionales de la integración europea y también de lo que fuera el Grupo Andino.

La integración productiva a través de cadenas de valor transnacionales permite, además de generar un cuadro de ganancias mutuas entre los países participantes, desarrollar lo que en sus planteamientos fundacionales de la integración europea, Jean Monnet denominaba las solidaridades de hecho. Pueden ser, en tal sentido, un importante factor para reducir los riesgos de reversibilidad de los compromisos asumidos por los países miembros. Y ello es así, porque contribuyen a encadenar los distintos sistemas productivos nacionales y a sus protagonistas, generándose así fuertes incentivos para preservar y expandir un proceso de integración multinacional. Requiere en cada uno de los países, empresas con intereses ofensivos y capacidad de proyección internacional.
Las tres condiciones mencionadas están estrechamente vinculadas entre sí. Sumadas permiten imaginar una estrategia realista de negociaciones comerciales con otros países y regiones. Sin estrategia nacional, será difícil que un país pueda beneficiarse de las decisiones que se elaboren para orientar un proceso de integración y para generar sus reglas de juego. Sin reglas de juego que se cumplan efectivamente, será difícil ganar en flexibilidad y lograr, a la vez, que las empresas efectúen inversiones productivas en función del mercado ampliado. Sin tales inversiones productivas, especialmente en el marco de cadenas de valor transfronterizas, será difícil que se generen en forma estable los beneficios que puedan esperarse de un proceso de integración, especialmente aquellos de mayor impacto social por sus efectos de creación de fuentes de empleo y de identificación de los ciudadanos con la idea de región compartida. Será más difícil aún, entablar negociaciones comerciales internacionales que sean favorables al desarrollo y a la transformación productiva de cada país de la región.