El reciente fallo del Órgano de Apelación (OA), adoptado por el Órgano de Solución de Diferencias (OSD) de la OMC el 26 de enero de 2015 por el asunto titulado “Argentina - Medidas que afectan la importación de mercancías” se originó por reclamaciones presentadas durante el año 2012, primero por la Unión Europea, luego por Estados Unidos y finalmente por Japón.

Tras un período de consultas se formalizaron las solicitudes de constitución de un grupo especial. Australia, Canadá, China, Ecuador, Guatemala, India, Israel, Noruega, Arabia Saudita, Corea, Suiza, Taipéi Chino, Tailandia y Turquía notificaron su interés por participar como terceros en las actuaciones del panel. El informe de dicho grupo fue publicado el 22 de agosto de 2014; Argentina apeló.

El informe del OA fue distribuido el 15 de enero de 2015. Argentina informó que tenía el propósito de aplicar las recomendaciones y resoluciones del OSD y que necesitaría un plazo prudencial para hacerlo. Los países reclamantes señalaron su disposición a debatir tal plazo.

Cuestiones principales tratadas en este caso

La primera se refiere al procedimiento vinculado a la Declaración Jurada Anticipada de Importación (DJAI), medida requerida por la Argentina desde febrero de 2012.

Las DJAI fueron establecidas por el órgano competente en administración aduanera (Resolución General AFIP 3252/2012). De acuerdo al organismo competente en Argentina, el mecanismo de las DJAI está basado en la Norma 6 del Marco Normativo para asegurar y facilitar el comercio global (SAFE) que fuera aprobado por la Organización Mundial de Aduanas (OMA) en junio de 2005.

El objetivo de la medida es intercambiar información sobre riesgos a nivel nacional e internacional y posibilitar a los agentes comerciales presentar por única vez y electrónicamente la información solicitada a una única autoridad asignada. A su vez, el SAFE es un convenio internacional que contiene 17 estándares para aumentar la seguridad, facilitar el comercio, luchar contra la corrupción y contribuir a la recolección de impuestos.

La segunda cuestión se refiere a la imposición a los operadores económicos por las autoridades argentinas de una o más de las siguientes prescripciones relacionadas con el comercio (PRC) como condición para importar desde Argentina o para obtener algunos beneficios: a) compensar el valor de las importaciones con un valor al menos equivalente de exportaciones; b) limitar las importaciones, sea en volumen o en valor; c) alcanzar un determinado nivel de contenido nacional en la producción nacional; d) invertir en Argentina y; e) abstenerse de repatriar beneficios.

En lo esencial, el OA estableció que las DJAI son un procedimiento que constituye una restricción a la importación de mercancías y, por consiguiente, incompatible con el artículo XI:1 del GATT 1994. Asimismo, determinó que las PRC operan como una medida única incompatible con el artículo XI:1 del GATT y con el artículo III:4 del GATT 1994 porque “modifica las condiciones de competencia en el mercado argentino, de modo que se otorga a los productos importados un trato menos favorable que el concedido a los productos nacionales similares”.

Contexto de las medidas aplicadas por Argentina

Argentina es uno de los países del G-20. De allí que sea interesante analizar la experiencia reciente del caso que le plantearan en el Mecanimos de Solución de Diferencias (MSD) de la OMC, ya que varios de ellos son también miembros del Grupo de los 20.

En este caso no participaron algunos de los países con más incidencia en el comercio exterior argentino, tales como los miembros del Mercado Común del Sur (Mercosur) y otros de América del Sur como México, que intervinó en un primer momento, pero luego no continuó.

Lo anterior no implica necesariamente que los socios de Mercosur estén de acuerdo con las medidas aplicadas por Argentina. Implica sí que el proceso de integración tiene su propia lógica y que el tratamiento de los eventuales problemas que se plantean se pueden efectuar dentro de sus mecanismos institucionales tomando en cuenta todos los factores –incluso políticos– que inciden en una relación estratégica preferencial.

Además, Mercosur tiene su propio sistema de solución de controversias. El primer caso abordado en 1999 fue precisamente como consecuencia de que Argentina consideró que medidas aplicadas por Brasil suponían restringir sus importaciones de una manera contraria a lo pactado en el Tratado de Asunción (véase Peña, 1999). Sin embargo, en relación a las medidas objeto del caso planteado en la OMC, los países socios no profundizaron un eventual cuestionamiento en el ámbito del mecanismo de solución de controversias del Mercosur.

Argentina es un país, además, que en su pasado ha tenido frecuentes crisis en su sector externo, con incidencias diversas en el desarrollo de su comercio exterior y de sus políticas comerciales. Especialmente, inestabilidades cambiarias y procesos inflacionarios con impacto en el nivel de la actividad económica, en el empleo y la inversión productiva y en el grado de bienestar de la población, producto de distintos factores internos y también externos, se han reflejado en diferentes ocasiones en desequilibrios en la balanza comercial y en la aplicación de políticas públicas orientadas a regular el comercio externo.

El régimen de convertibilidad adoptado en 1991 fue una de las respuestas que se concibió a fin de generar condiciones sustentables para la estabilidad económica, con efectos positivos en el comercio exterior y en la inversión productiva. Por distintas razones no se logró tal sustentabilidad y la crisis muy fuerte del 2001 fue la culminación de una etapa, incluso aún no plenamente superada que, entre otros efectos, afectó la reputación del país en los mercados financieros internacionales.

Esa experiencia seguirá mereciendo atención –incluso a la luz de las dificultades que han tenido en los últimos años países de la Unión Europea, tal el caso de Grecia–, ya que brinda elementos para reflexionar sobre el papel que pueden jugar políticas de terceros países y de organismos financieros internacionales en el desarrollo de situaciones económicas como las que Argentina experimentó en el año 2001 y comienzos del 2002.

La política comercial externa de Argentina en el período reciente se refleja en los informes que el gobierno argentino y la Secretaría de la OMC presentaran con ocasión del Examen de las Políticas Comerciales del país efectuada en el año 2013. Asimismo información detallada se encuentra en las preguntas formuladas por diversos países miembros participantes del ejercicio de revisión y en el informe final del ponente. Es hoy quizás una de las principales fuentes de información sobre tal política.

Desde la perspectiva de las empresas que participan en el comercio exterior de Argentina, las principales críticas formuladas a la política comercial externa en el período de vigencia de las DJAI, sin perjuicio de otras, han estado referidas a las modalidades de su aplicación. Se ha considerado que en la forma en que ellas han sido aplicadas muchas veces han introducido elementos de imprevisibilidad que han afectado al comercio y también a decisiones de inversión productiva en el ámbito de cadenas de valor transnacionales con operaciones en el país.

Administración del comercio exterior en tiempos de crisis económica internacional
Este caso sobre medidas aplicadas a la importación de mercancías por Argentina se inserta en un contexto en el que la mayoría de los países miembros de la OMC –tanto desarrollados como en desarrollo–, tienen experiencias en la administración del comercio exterior a través de políticas públicas y prácticas administrativas, con distintos grados y modalidades de incidencia en los flujos transnacionales de bienes y de servicios.

Tales experiencias se manifiestan en la capacidad para desarrollar variantes incluso imaginativas de aplicación de medidas legales o administrativas. Esto vuelve difícil cuestionar su eventual inconsistencia con las reglas pactadas en la OMC. Las medidas suelen tener el efecto de impedir, dificultar o tornar más costoso el acceso de determinados bienes o servicios a un mercado, o su operación interna. También se suele tomar en cuenta por parte de un gobierno que aplica medidas que pudieran ser consideradas como contrarias a lo prescripto por las reglas de la OMC el tiempo que requeriría alterarlas utilizando el sistema de solución de diferencias.

Para restringir importaciones originadas en terceros países, sin que sea evidente tal objetivo, se requiere un buen conocimiento de las reglas de la OMC y de los compromisos asumidos por un país en su ámbito. Las reglas, bien interpretadas, suelen permitir múltiples variantes en sus modalidades de aplicación efectiva. Se facilita así su adaptación a las necesidades de un país.

También se requiere contar con un grado de organización eficiente en las instituciones gubernamentales del comercio exterior y negociaciones comerciales internacionales y, en especial, se necesita contar con funcionarios –incluyendo los del mayor nivel jerárquico– con un buen entendimiento de las normas de la OMC y con mucha experiencia práctica. No siempre los países logran tal eficiencia organizativa.

Las tendencias a administrar el comercio exterior e incluso a restringir los flujos comerciales transnacionales se acentúan en períodos de dificultades económicas mundiales. Ello explica que desde la crisis financiera del 2008 y en función de la experiencia acumulada en otras crisis graves, como la de los años 30 del siglo pasado, el G-20 le ha dado relevancia al compromiso de sus países miembros de no recurrir a medidas restrictivas del comercio internacional.

Para Argentina, los efectos de la crisis del 2008 en su comercio exterior fueron en parte neutralizados por la demanda de sus productos de origen agrícola por parte de algunos países, especialmente China. Sin embargo, otros factores originados en la crisis financiera del país en el 2001-2002 incidieron en su sector externo con diversos efectos en el comportamiento de la economía y, entre otros, en las reservas de divisas y en la balanza de pagos.

A su vez, la OMC junto con la OCDE y la UNCTAD han publicado desde entonces informes periódicos sobre políticas y medidas con eventuales efectos sobre el comercio exterior que estuviesen aplicando los países miembros del G-20. Tales informes ilustran sobre lo que en la práctica desarrollan como políticas comerciales la mayoría de los países con participación activa en el comercio mundial.

Permiten constatar que si bien no se produjeron los escenarios más negativos que se imaginaron al comienzo de la crisis, lo concreto es que un número significativo de países han recurrido en los últimos años a múltiples modalidades de comercio administrado, incluso con diversos efectos restrictivos de los flujos transnacionales de bienes y servicios.

Algunas conclusiones

Como se ha mencionado, Argentina ha señalado su disposición a cumplir con el fallo y solicitó que se acuerde un “tiempo prudencial”, eventualmente a definir por un árbitro. En la práctica todo ello puede extender este proceso hacia el fin del corriente año. Ha trascendido en la prensa que el actual gobierno estaría analizando eventuales modificaciones en las medidas vigentes a fin de adecuarlas al pronunciamiento de la OMC.

Tras las elecciones nacionales a desarrollarse en octubre próximo, al asumir el 10 de diciembre un nuevo gobierno es posible suponer que este definirá su propia política comercial externa. Es prematuro anticipar aún cuáles serán sus alcances, pero cabe suponer que el país capitalizará la experiencia de este caso reciente en términos de orientación, instrumentos y modalidades de aplicación de su política comercial externa.

También es lógico esperar definiciones precisas sobre el alcance efectivo de las medidas comprometidas en el ámbito del Mercosur, especialmente en términos de la eliminación pactada a las restricciones al comercio entre los socios.

En relación a las conclusiones que se pueden extraer de la experiencia particular de este caso,la primera plantea que la OMC continúa brindando un espacio imparcial para encarar y solucionar diferencias comerciales entre sus países miembros. Es un bien público que requiere el apoyo de los países por ser una contribución eficaz a la gobernanza económica global. Además, si bien en oportunidades pueden ser sus resultados contrarios a opiniones o preferencias de un país, en otros en cambio pueden ser favorables.

La segunda es que este espacio que ofrece la OMC contribuye a afirmar una cultura de negociación permanente entre los protagonistas del comercio internacional, ello incluye a su sistema de solución de diferencias. Entre otros, los párrafos 7 y 10 del artículo 3 del Entendimiento sobre Solución de Diferencias permiten tener presente cuál es el sentido del bien público que ofrece al respecto la OMC. Es el diálogo, la consulta, la negociación, junto a la participación de instancias imparciales lo que conduce finalmente a restablecer los puntos de equilibrio en los intereses diversos de las partes involucradas en un diferendo.

Finalmente, una conclusión de validez para las políticas públicas de países latinoamericanos es que la aplicación por parte de un país de medidas que incidan en los flujos comerciales externos y que, eventualmente, pudieran considerarse por otros países como contrarias a lo pactado en la OMC o en un acuerdo regional preferencial amerita de un buen conocimiento de las reglas y de sus flexibilidades implícitas que solo pueden captarse por quienes efectivamente las entiendan.

Requiere, además, contar con una organización eficiente para la conducción de la política comercial externa, dotada de funcionarios experimentados. Y exige, finalmente, no afectar el grado de razonable previsibilidad que necesita, en un mundo de encadenamientos productivos transnacionales y de múltiples opciones, quien efectúa inversiones productivas con efectos que trascienden el corto plazo.

El conocimiento preciso de las reglas y de los márgenes que ellas ofrecen no es un factor menor para acrecentar la capacidad de un país de competir y negociar con éxito en el sistema de comercio internacional.